Observation (CEACR) - adoptée 2010, publiée 100ème session CIT (2011)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Pérou (Ratification: 1960)

La commission prend note du rapport détaillé du gouvernement reçu au BIT le 2 septembre 2009, ainsi que de la documentation communiquée en annexe. Elle prend également note des observations formulées par la Confédération générale des travailleurs du Pérou (CGTP), par la Centrale unitaire des travailleurs (CUT) et par la Centrale autonome des travailleurs du Pérou (CATP) datées respectivement du 31 juillet et du 1^er septembre 2009, sur l’application de la convention, transmises le 16 novembre 2009 par le BIT au gouvernement, qui n’a fourni aucun commentaire au sujet des points soulevés.

Article 6 de la convention. Statut et conditions de service des inspecteurs du travail. Selon la CGTP, la CUT et la CATP, dans plusieurs régions du pays, le personnel d’inspection du travail ne bénéficierait pas du statut et des conditions de service garantis aux autres fonctionnaires publics (niveau de rémunération et perspectives de carrière notamment) leur assurant la stabilité d’emploi et l’indépendance par rapport à tout changement de gouvernement et toute influence extérieure indue. Les syndicats indiquent que 33 des 181 inspecteurs du travail exercent leurs fonctions en vertu de «contrats de service administratif» (CAS), à caractère temporaire, alors que le régime de carrière ainsi que la garantie de stabilité professionnelle devraient s’appliquer à tous les inspecteurs en vertu de la réglementation pertinente. Tout en prenant note de ces allégations, la commission relève que les articles 6 et 25 de la loi générale de l’inspection du travail n^o 28806, lus ensemble avec l’article 3 du décret suprême n^o 021-2007-TR, sont en pleine conformité avec les exigences de l’article 6 de la convention. Le décret suprême n^o 037-2006-TR, dont les organisations syndicales soulignent qu’il peut être modifié de manière discrétionnaire par le pouvoir exécutif, n’est pas disponible au BIT. La commission voudrait néanmoins souligner qu’il est indispensable que le statut, le niveau de rémunération et les perspectives de carrière des inspecteurs du travail soient fixés de telle manière qu’ils puissent attirer un personnel de qualité, le retenir et le mettre à l’abri de toute influence extérieure indue. Ces conditions doivent être réunies non seulement en droit, c’est-à-dire reposer sur des dispositions légales, mais également respectées dans la pratique. La commission prie en conséquence le gouvernement de communiquer des éclaircissements au sujet du statut et des conditions de service du personnel exerçant les fonctions d’inspection du travail définies à l’article 3, paragraphe 1, de la convention. Elle le prie de prendre en tout état de cause des mesures assurant la pleine application en droit et dans la pratique de l’article 6 de la convention et d’en tenir le BIT dûment informé.

Article 7, paragraphe 3. Formation des inspecteurs du travail. Selon le gouvernement, en 2007, 1 394 personnes, dont les inspecteurs exerçant des fonctions d’inspection du travail ainsi que des membres appartenant à d’autres groupes (employeurs, travailleurs, syndicats, personnel administratif), ont bénéficié de formations diverses (notamment en matière de santé et sécurité au travail, législation, système de gestion en santé et sécurité et relations professionnelles) dans le cadre d’un projet de formation promu par l’USAID et Mype Competitiva, avec l’objectif de permettre aux inspecteurs du travail d’exercer leurs fonctions de manière plus efficace. La commission note qu’il est prévu de continuer et de renforcer la formation des inspecteurs du travail, en particulier dans des matières correspondant à leurs nouvelles fonctions ou présentant une complexité spécifique (liberté syndicale, externalisation du travail, travail forcé, travail des enfants, notamment). La commission saurait gré au gouvernement de fournir des précisions sur le contenu, la fréquence et la durée de la formation dispensée aux inspecteurs au cours de leur emploi ainsi que sur le nombre précis d’inspecteurs concernés dans chaque cas.

Articles 10 et 11. Ressources humaines, facilités de transport et autres moyens d’action des services d’inspection du travail. S’agissant du nombre d’inspecteurs du travail, la commission note que, selon le gouvernement, la Direction régionale du travail et de la promotion de l’emploi de Lima a été renforcée par l’affectation de 100 inspecteurs auxiliaires en 2007. Il était en outre prévu le recrutement de 100 inspecteurs auxiliaires en 2008 à répartir entre les autres régions en tenant compte du nombre d’entreprises et de la population économiquement active, l’objectif étant d’atteindre en 2011 le nombre de 250 inspecteurs supplémentaires. La commission note que, selon la CGTP, la CUT et la CATP, le délai de remboursement aux inspecteurs du travail de leurs frais de déplacement professionnel est habituellement d’environ quarante-cinq jours. En outre, ce remboursement ne correspond pas aux montants effectivement dépensés mais est accordé sur la base d’un critère de distance et limité à un maximum de quatre visites par jour. Le gouvernement reconnaît par ailleurs que la Direction nationale de l’inspection du travail (DNIT) ne dispose pas de moyens de transport propres, les quatre automobiles et six camions qui lui ont été affectés en vertu du décret suprême n^o 002-2007 ayant été mis à la disposition du siège du ministère du Travail et de la Promotion de l’emploi où ils sont utilisés par l’ensemble de cette administration. Les services d’inspection du travail sont en conséquence obligés de recourir à l’aide d’autres unités ou encore aux véhicules particuliers de leurs employés pour se rendre aux endroits d’accès difficile. Le gouvernement signale en outre le manque de vêtements de protection nécessaires aux inspecteurs de santé et sécurité au travail ainsi que d’équipements de mesure nécessaires à l’appréciation des risques à la santé des travailleurs et indique que certaines directions nationales ne disposent pas de locaux appropriés à l’exercice des fonctions d’inspection (accessibilité, garantie de confidentialité, etc.). Du point de vue du gouvernement, le budget de l’inspection du travail devrait être augmenté afin de permettre aux inspecteurs du travail de mieux exercer leurs fonctions. La commission souligne à l’attention du gouvernement qu’il est nécessaire que les besoins soient exprimés à cette fin de manière aussi précise que possible au moyen d’un diagnostic faisant état de ses moyens actuels et de ses résultats au regard du nombre d’établissements à couvrir (nature des activités, risques spécifiques, situation géographique, etc.) et du nombre et des catégories de personnes qui y sont occupées. La commission prie en conséquence le gouvernement de prendre des mesures visant à établir un diagnostic du fonctionnement de l’inspection du travail et à déterminer les ressources humaines et les moyens matériels nécessaires à son amélioration progressive en tenant compte d’objectifs prioritaires. Elle le prie de tenir le Bureau informé de toute démarche effectuée à cette fin et de tout progrès atteint ainsi que de toute difficulté rencontrée.

Articles 4, 15 c), 16 et 19. Planification et réalisation des visites d’inspection. La commission note que, selon la CGTP, la CUT et la CATP, les inspecteurs du travail continuent à opérer principalement en réaction à des plaintes et non en fonction d’une programmation de visites tenant compte de critères prédéterminés permettant de cibler les branches d’activité les plus exposées aux risques à la santé et à la sécurité des travailleurs, les dispositions légales les plus sujettes à violation ou encore les catégories de travailleurs les plus vulnérables. Selon les syndicats, les visites d’inspection en matière de santé et de sécurité au travail sont rares; en 2008, elles auraient représenté une proportion de 6,28 pour cent du total des visites réalisées tandis que le nombre d’inspecteurs chargés de ce domaine aurait été réduit de 50 pour cent. Les syndicats appellent une attention particulière sur le taux élevé d’accidents mortels touchant les travailleurs intérimaires et évoquent la rareté des inspections dans le secteur public. La commission rappelle que, suivant l’article 16 de la convention, les établissements devraient être inspectés aussi souvent et aussi soigneusement que nécessaire pour assurer l’application des dispositions légales dont le contrôle relève de la compétence de l’inspection du travail. Elle souligne en outre que les visites d’établissements fournissent aux inspecteurs l’opportunité de donner sur place des conseils et informations techniques aux employeurs et aux travailleurs (article 3, paragraphe 1 b)), notamment en matière de sécurité et de santé au travail, mais également dans d’autres domaines et de faire usage des larges prérogatives d’investigation définies à l’article 12, paragraphe 1, pour assurer l’application des dispositions légales pertinentes. En outre, comme elle l’a fait dans sa demande directe de 2008, la commission insiste à nouveau sur la nécessité pour l’inspection du travail d’instaurer un mixage de différents types d’inspection (programmées, thématiques, sur plainte) afin de couvrir un maximum d’établissements mais également de garantir le principe de confidentialité relative aux plaintes inscrit à l’article 15 c). Au paragraphe 263 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, la commission préconise une pratique habituelle de visites inopinées comme moyen d’observer ce principe. Selon les informations contenues dans le rapport annuel de l’inspection pour 2007, 102 123 visites d’inspection semblent avoir ciblé quelques branches d’activité particulièrement sensibles au regard de la santé et de la sécurité, telles que la construction, le travail à domicile, le travail portuaire, les entreprises pétrolières, le transport et les mines. La commission voudrait toutefois souligner que, pour apprécier l’étendue de la couverture de l’inspection du travail, il est nécessaire de disposer non seulement du nombre de visites effectuées mais également du nombre d’établissements visités et surtout de celui des établissements assujettis dans l’ensemble du pays. Cette dernière donnée est d’une importance particulière pour la planification des activités d’inspection. La commission note avec intérêt, dans le rapport du gouvernement, qu’il envisage d’assurer à l’avenir que l’inspection du travail développera une approche proactive sur la base d’informations obtenues grâce à la coopération de l’administration fiscale. Elle note également avec intérêt, en référence à son observation générale de 2009 relative à la coopération interinstitutionnelle nécessaire à l’établissement d’un registre des établissements, que l’inspection du travail établira à l’occasion de la mise en œuvre du système informatique de l’inspection du travail, dénommé «Système informatique intégré de l’inspection du travail» (SIIT), une coopération élargie avec la superintendance nationale de l’administration fiscale (SUNAT), la superintendance nationale des registres publics (SUNARP), le registre d’identification et d’état civil (RENIEC), les organes de sécurité sociale (ESSALUD) ainsi que les caisses de pension du secteur public (ONP). Elle espère qu’il en résultera une cartographie des établissements permettant à l’autorité centrale d’inspection du travail, créée en vertu de la loi n^o 28806 sur l’inspection du travail, d’établir un programme approprié de visites d’inspection.

La commission prie le gouvernement de faire part au BIT de son point de vue au sujet de l’insuffisance de couverture de l’inspection du travail en matière de sécurité et de santé au travail ainsi que de toute mesure prise pour donner effet aux articles précités de la convention.

Articles 12, paragraphe 1 a) et c), et 15 c). Portée du principe de droit de libre entrée des inspecteurs du travail dans les établissements placés sous leur contrôle. La commission note que, selon le gouvernement, des démarches ont été initiées pour la mise en conformité de la législation avec les dispositions susmentionnées de la convention. Elle relève toutefois que, suivant l’article 8 du décret suprême n^o 019-2007-TR modifiant la loi n^o 28806 sur l’inspection du travail, les inspecteurs du travail sont habilités, en cas de danger pour la vie ou la sécurité des travailleurs, à procéder à des visites d’office sans ordre de mission préalable mais qu’une approbation ultérieure est nécessaire pour la validation de la visite. Il semble donc que les inspecteurs du travail ne jouissent toujours pas du droit de libre accès aux établissements, tel que défini par l’article 12, paragraphe 1. La commission se voit donc dans l’obligation de souligner à nouveau qu’il est indispensable que les visites des inspecteurs du travail ne soient soumises à aucune autorisation. L’exigence d’un ordre de mission contenant une description de l’objet du contrôle constitue par ailleurs un obstacle à la garantie par les inspecteurs de la confidentialité relative à la source de la plainte et au lien entre la visite et une plainte (article 15 c)). Rappelant que le droit de libre entrée des inspecteurs du travail dans les établissements soumis à leur contrôle fait l’objet de commentaires depuis plusieurs années (2001, 2004, 2006 et 2008), la commission prie le gouvernement de prendre dans les meilleurs délais des mesures visant la mise en conformité de la législation et de la pratique avec la convention sur ce point, notamment par l’abrogation des dispositions légales subordonnant les visites d’inspection à un ordre émanant d’une autorité supérieure, ainsi que celles prévoyant que le cadre et l’objet du contrôle seront fixés préalablement pour toutes les visites d’inspection. La commission lui demande de fournir dans son prochain rapport des informations sur ces mesures et de communiquer copie de tout texte pertinent.

Articles 20 et 21. Tout en notant avec intérêt, suite à ses demandes réitérées, la communication d’un rapport sur les activités de l’inspection du travail pour 2007, la commission voudrait appeler l’attention du gouvernement sur les orientations utiles fournies par le paragraphe 9 de la recommandation (n^o 81) sur l’inspection du travail, 1947, sur la manière dont les informations requises par l’article 21 (alinéas a) à g)) peuvent être présentées et lui saurait gré de prendre les mesures nécessaires pour qu’un rapport annuel conforme à ces dispositions dans son contenu soit bientôt publié et communiqué au BIT.