Observation (CEACR) - adoptée 2010, publiée 100ème session CIT (2011)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Kazakhstan (Ratification: 2000)

La commission note que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu. Elle se voit donc obligée de renouveler son observation précédente, qui était conçue dans les termes suivants:

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission avait prié le gouvernement de modifier sa législation pour garantir le droit syndical aux juges (art. 23(2) de la Constitution et art. 11(4) de la loi sur les associations sociales). La commission avait pris note de l’explication du gouvernement selon laquelle les juges ont un statut juridique spécial au sein du système étatique, et que la nature particulière de leur fonction justifie la limitation de leurs droits par la Constitution. La commission rappelle que les seules dérogations autorisées par la convention sont celles qui concernent les membres de la police et des forces armées; en conséquence, elle prie à nouveau le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour s’assurer que les juges peuvent constituer des organisations pour défendre et promouvoir leurs intérêts. Elle le prie d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

La commission rappelle qu’elle avait prié le gouvernement de préciser les catégories de travailleurs visées par l’expression «personnel des organes de la force publique» dont le droit syndical est limité par les mêmes dispositions. La commission avait noté que, d’après le rapport du gouvernement et la définition à l’article 256(2) du Code du travail de 2007, le «personnel des organes de la force publique» comprend le personnel des services de lutte contre l’incendie et des services pénitentiaires qui, de ce fait, est privé du droit syndical. La commission estime que le refus du droit syndical aux forces armées et à la police n’est pas contraire aux dispositions de la convention, mais qu’il n’en va pas de même pour le personnel des services de lutte contre l’incendie et de l’administration pénitentiaire. Elle estime que les fonctions exercées par ces deux catégories d’agents publics ne justifient pas leur exclusion du droit syndical sur la base de l’article 9 de la convention (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 56). En conséquence, la commission prie le gouvernement de garantir que le personnel des services de lutte contre l’incendie et le personnel pénitentiaire jouissent du droit syndical. Elle le prie d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission avait noté que, dans son rapport, le gouvernement renvoie à l’article 10(1) de la loi sur les associations sociales, qui s’applique aux organisations d’employeurs et prévoit un nombre minimal de dix personnes pour créer une association. La commission rappelle qu’un nombre minimal de dix employeurs pour créer une organisation d’employeurs est trop élevé et risque d’entraver la libre création d’organisations d’employeurs. En conséquence, elle prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour modifier sa législation afin de réduire ce nombre requis. Elle le prie d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

La commission rappelle qu’elle avait prié le gouvernement de transmettre les commentaires qu’il souhaitait faire à propos des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) du 10 août 2006 qui faisaient état de violations de l’article 2 de la convention dans la pratique, notamment du coût élevé des frais d’enregistrement, qui rend l’enregistrement des syndicats pratiquement impossible. Comme le gouvernement n’a fourni aucune information sur ce point, la commission le prie à nouveau de transmettre les commentaires qu’il souhaiterait faire à propos des observations de la CSI.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leur activité et de formuler leur programme d’action. La commission note que le chapitre 32 du Code du travail de 2007 réglemente les conflits collectifs du travail. Elle croit comprendre que le processus de règlement des conflits collectifs du travail commence par la procédure prévue à l’article 289, dans le cadre de laquelle les revendications des travailleurs doivent être formulées lors d’une réunion (conférence) des employés rassemblant pas moins de la moitié des effectifs totaux et adoptées par la majorité des présents. La commission estime que les syndicats devraient pouvoir réglementer librement la procédure de soumission de revendications à l’employeur, et que la législation ne devrait pas entraver le fonctionnement d’un syndicat en l’obligeant à organiser une réunion générale chaque fois qu’une revendication doit être présentée à un employeur. En conséquence, la commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour modifier l’article 289 du Code du travail afin de s’assurer que les syndicats ont le droit de soumettre des revendications aux employeurs sans que celles-ci ne soient approuvées au préalable lors d’une réunion générale de travailleurs. Elle prie le gouvernement d’indiquer tout fait nouveau à cet égard.

La commission avait noté qu’il est interdit de faire grève dans la fonction publique (art. 10(6) de la loi sur la fonction publique). De plus, aux termes de l’article 231(2) du Code du travail, les agents publics ne peuvent participer à aucune action qui entrave le fonctionnement normal du service et empêche l’accomplissement de tâches officielles. En conséquence, la commission croit comprendre que le droit de grève des agents publics est limité, voire interdit. Elle estime que l’interdiction du droit de grève ne devrait concerner que les agents publics (ou fonctionnaires, selon le cas) qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. Elle note que, en application de l’article 230 du code, le gouvernement a adopté une liste des services considérés comme publics le 27 septembre 2007, et que cette liste concerne les catégories de travailleurs qui ne peuvent pas être considérées comme exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. S’agissant de la fonction publique, notant que, d’après le rapport du gouvernement, «les enseignants, les médecins et les employés de banque ne sont pas des fonctionnaires», la commission prie le gouvernement de transmettre une liste exhaustive des services qui relèvent de cette catégorie. En conséquence, elle prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires, notamment en modifiant les dispositions législatives pertinentes, pour s’assurer que l’interdiction du droit de grève ne concerne que les agents publics (ou les fonctionnaires, selon le cas) qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. Elle le prie d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

La commission note que, en vertu de l’article 303(1) du Code du travail, les grèves sont illégales dans les organisations qui mènent des activités industrielles risquées (paragr. 1) et dans certains cas prévus par la législation nationale (paragr. 5). La commission prie le gouvernement de préciser les organisations qui relèvent de la catégorie des organisations menant des activités industrielles risquées, et d’indiquer les catégories de travailleurs dont le droit de grève est limité en conséquence. Elle prie également le gouvernement d’indiquer les autres catégories de travailleurs dont le droit de grève est limité par d’autres textes législatifs, et d’en transmettre copies.

La commission avait noté que, en vertu de l’article 303(2), dans les transports ferroviaires et les transports publics, l’aviation civile et les télécommunications, il est possible d’organiser une grève si un ensemble de services indispensables, déterminés sur la base d’un accord préalable avec les organes exécutifs des collectivités locales, est maintenu. La commission rappelle que, dans les situations où une interdiction totale de la grève n’apparaît pas justifiée (ce qui est le cas pour les services mentionnés) et où, sans remettre en cause le droit de grève de la plus grande partie des travailleurs, il pourrait être envisagé d’assurer la satisfaction des besoins de base des usagers ou encore la sécurité ou le fonctionnement continu des installations, le service minimum, solution de rechange possible à une interdiction totale, serait approprié. Toutefois, de l’avis de la commission, un tel service devrait répondre au moins à deux conditions. Tout d’abord, et cet aspect est capital, il devrait effectivement et exclusivement s’agir d’un service minimum, c’est-à-dire limité aux opérations strictement nécessaires pour que la satisfaction des besoins de base de la population ou des exigences minima du service soit assurée, tout en maintenant l’efficacité des moyens de pression. D’autre part, étant donné que ce système limite l’un des moyens de pression essentiels dont disposent les travailleurs pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux, leurs organisations devraient pouvoir, si elles le souhaitent, participer à la définition de ce service tout comme les employeurs et les pouvoirs publics. Il serait fortement souhaitable que les négociations sur la détermination et l’organisation du service minimum ne se tiennent pas durant un conflit du travail, afin de bénéficier de part et d’autre du recul et de la sérénité nécessaires. Les parties pourraient également envisager la constitution d’un organisme paritaire ou indépendant, appelé à statuer rapidement et sans formalisme sur les difficultés rencontrées dans la définition et l’application d’un tel service minimum et habilité à rendre des décisions exécutoires (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 161 et 162). En conséquence, la commission prie le gouvernement de modifier l’article 303(2) du Code du travail pour assurer l’application de ces principes. Elle prie le gouvernement d’indiquer toute mesure prise ou envisagée à cet égard.

La commission avait noté que, en vertu de l’article 298(2) du Code du travail, la décision de faire grève est prise lors d’une réunion (conférence) des travailleurs (représentants de travailleurs) rassemblant pas moins de la moitié des effectifs totaux, et qu’elle est adoptée si pas moins des deux tiers des personnes présentes l’ont approuvée par vote. La commission estime que le fait de subordonner le déclenchement d’une grève à un vote ne pose pas en principe de problèmes par rapport à la convention, mais que le mode de scrutin, le quorum et la majorité requis ne doivent pas être tels que l’exercice du droit de grève devienne en pratique très difficile, voire impossible. Si un Etat Membre juge opportun d’établir dans sa législation des dispositions exigeant un vote des travailleurs avant qu’une grève puisse être déclenchée, il devrait faire en sorte que seuls soient pris en compte les votes exprimés, le quorum ou la majorité requis étant fixés à un niveau raisonnable (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 170). Dans ces circonstances, la commission estime que le quorum prévu par l’article 298(2) semble conforme aux principes de la liberté syndicale, mais que la majorité des deux tiers prévue pour adopter la décision de faire grève est trop élevée, et que cela limite le droit de grève. En conséquence, la commission prie le gouvernement de modifier l’article 298(2) du Code du travail afin de prévoir une majorité moins élevée pour s’assurer que, lorsqu’un vote est organisé avant le déclenchement d’une grève, seuls sont pris en compte les votes exprimés pour déterminer l’issue du scrutin. La commission prie le gouvernement d’indiquer toute mesure prise ou envisagée à cet égard.

La commission avait noté que, en vertu de l’article 299(2)(2) du Code du travail, il faut indiquer la durée probable de la grève dans le préavis de grève. La commission prie le gouvernement d’indiquer si les travailleurs ou leurs organisations peuvent se déclarer en grève pour une durée indéterminée.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations et de s’affilier à des organisations internationales. Depuis plusieurs années, la commission prie le gouvernement de modifier l’article 106 du Code civil et l’article 5(4) de la Constitution afin de supprimer l’interdiction, pour les organisations internationales, d’accorder une aide financière aux syndicats nationaux. La commission avait noté que le gouvernement indique à nouveau que l’aide financière comprend non seulement les aides pécuniaires, mais aussi les aides concernant les biens immobiliers, les équipements, les moyens de transport motorisés, les moyens de communication et le matériel d’imprimerie. La commission considère qu’une législation interdisant à un syndicat national d’accepter une aide financière d’une organisation internationale de travailleurs à laquelle il est affilié porte atteinte aux principes relatifs au droit de s’affilier à des organisations internationales de travailleurs, et que toutes les organisations nationales de travailleurs et d’employeurs doivent avoir le droit de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, qu’elles soient ou non affiliées à ces dernières. En conséquence, la commission prie à nouveau le gouvernement d’adopter des mesures pour modifier l’article 106 du Code civil et l’article 5 de la Constitution afin de supprimer l’interdiction mentionnée, et d’indiquer toute mesure prise ou envisagée à cet égard.

La commission espère que le gouvernement fera tout son possible pour prendre les mesures nécessaires dans un proche avenir.