Observation (CEACR) - adoptée 2009, publiée 99ème session CIT (2010)

Convention (n° 143) sur les travailleurs migrants (dispositions complémentaires), 1975 - Italie (Ratification: 1981)

La commission prend note de la discussion ayant eu lieu à la Commission de l’application des normes de la Conférence en juin 2009 et des conclusions qui ont fait suite. Elle prend aussi note des informations écrites que le gouvernement a soumises à la Commission de la Conférence et des nombreuses informations, notamment des textes législatifs et des statistiques, figurant dans le rapport du gouvernement, reçu le 1^er septembre 2009. Elle prend note, en outre, de la communication de l’Union italienne du travail (UIL) reçue le 24 septembre 2009, soumise au nom de cette organisation, de la Confédération générale italienne du travail (CGIL) et de la Confédération italienne des syndicats de travailleurs (CISL), qui apporte de nouvelles informations sur bon nombre des observations d’ores et déjà formulées par les membres travailleurs lors de la discussion de la Commission de la Conférence et soulève aussi certaines questions nouvelles. La commission prend également note de la réponse du gouvernement, reçue le 4 décembre 2009, à la communication de l’UIL. Elle examinera la communication de l’UIL en même temps que la réponse du gouvernement à sa prochaine session.

Lutter contre les migrations irrégulières tout en assurant la protection des droits des travailleurs migrants en situation irrégulière. La commission note que, dans ses conclusions, la Commission de la Conférence a reconnu que le phénomène des migrations irrégulières est une question complexe, qui se pose à une échelle planétaire et que, dans ce contexte, l’Italie se trouve confrontée à de véritables défis, ayant à la fois à affronter un flux d’immigration en expansion rapide et à assurer la protection des droits fondamentaux de l’homme à l’égard de ces travailleurs migrants. La Commission de la Conférence a noté que le gouvernement a pris certaines dispositions contre les migrations irrégulières, y compris contre l’emploi illégal de migrants, tout en améliorant, dans le même temps, l’application des lois et règlements régissant les conditions de travail, et en renforçant les mesures d’assistance. La Commission de la Conférence avait demandé que le gouvernement présente une analyse détaillée des récentes initiatives prises sur le plan législatif contre les migrations irrégulières, y compris contre l’emploi illégal de migrants, et qu’il prenne toutes dispositions propres à garantir le respect des droits de l’homme fondamentaux des travailleurs migrants en situation irrégulière, conformément à l’article 1 de la convention. La commission avait également encouragé le gouvernement à renforcer ses efforts de promotion de la tolérance et du respect entre toutes les catégories de la société.

La commission prend dûment note des nombreuses informations contenues dans le rapport du gouvernement relatives aux nombreux efforts déployés pour lutter contre la traite des êtres humains par des actions nationales et transnationales et des programmes d’aide aux victimes de la traite et de grave exploitation administrés par la Commission interministérielle d’aide aux victimes de la traite, de violences et d’exploitation grave, tels qu’ils sont prévus à l’article 18 du texte unifié des dispositions concernant l’immigration et le statut des étrangers (décret législatif n^o 286/1998 du 25 juillet 1998). Elle note également que la loi n^o 94/2009 du 15 juillet 2009 qui, entre autres, modifie le décret législatif n^o 286/1998 alourdit aussi les sanctions prévues en cas d’exploitation de travailleurs employés illégalement.

La commission note que le gouvernement réaffirme qu’il est attaché à protéger les droits fondamentaux de tous les travailleurs migrants et qu’il se réfère à ce sujet à l’article 2 du décret législatif n^o 286/1998, qui garantit à l’égard de tout étranger, à la frontière ou en Italie, le respect des droits fondamentaux de l’homme établis dans la législation nationale, les conventions internationales en vigueur et des principes généralement reconnus du droit international. La commission note en outre que, selon les indications données par le gouvernement, la stigmatisation de certains groupes ethniques ou sociaux et la propagande raciste et xénophobe dirigée principalement contre les immigrants venant de l’extérieur de l’Union européenne et les groupes minoritaires, tels que les Roms, sont des problèmes très préoccupants, qui battent en brèche les difficiles progrès de l’intégration et de la coexistence pacifique. Elle note que, d’après les informations communiquées par le gouvernement, le document programmatique de 2009-2011 mettra fortement l’accent sur les politiques visant à lutter contre l’exploitation d’immigrants et contre la discrimination raciale et la xénophobie, au moyen d’enquêtes, de contrôles et de campagnes de promotion de l’égalité de chances. La commission note également que le gouvernement s’engage à faire reculer, au moyen d’une action persévérante de lutte contre l’immigration irrégulière, l’exploitation des travailleurs migrants qui sont sur son territoire en situation irrégulière et, de ce fait, risquent davantage d’être exploités. Dans ce contexte, la commission prend note des mesures prises pour régulariser les travailleurs non déclarés d’origine italienne, européenne ou encore extracommunautaire occupés dans le secteur des soins à la personne, conformément à l’article du décret législatif n^o 27/2008 (décret devenu entre-temps la loi n^o 102/2009 sur «l’assistance et l’aide aux familles»).

En ce qui concerne les préoccupations qu’elle avait exprimées dans sa précédente observation au sujet des violations des droits de l’homme et des conditions de travail relevant de l’exploitation dont seraient victimes des travailleurs sans papiers originaires d’Afrique, d’Asie et d’Europe de l’Est, la commission prend note des informations contenues dans le rapport du gouvernement sur les campagnes spéciales de contrôle, déployées depuis 2006 pour certaines, dans le secteur agricole de la région des Pouilles et du district de Foggia, où le phénomène est particulièrement répandu. Elle note également que le document de programmation stratégique des activités de supervision du ministère du Travail, de la Santé et des Politiques sociales de 2008 fait une place particulière aux contrôles visant à endiguer les flux de migration irrégulière et l’emploi illégal de migrants. Une attention particulière est accordée dans ce cadre aux minorités, qui opèrent en dehors de toute relation d’emploi ou de tout cadre juridique et qui encouragent l’immigration irrégulière de leurs compatriotes dans le but de les maintenir dans des situations d’exploitation en violation des droits des travailleurs. La commission note que les activités de l’inspection du travail déployées en 2008 dans le but de déceler les formes abusives d’emploi ont révélé l’existence de 4 666 travailleurs en situation irrégulière sans permis de séjour, dont 336 employés dans le secteur agricole, 711 dans le secteur des services et 2 231 dans le secteur de la construction. Sur les 9 608 travailleurs s’avérant en situation irrégulière pour d’autres raisons, 732 étaient employés dans l’agriculture, 2 229 dans les services et 2 989 dans la construction. La commission note également que des investigations sont menées actuellement sur les nouvelles formes d’exploitation au travail, dont l’incidence s’est aggravée ces dernières années, en Campanie, dans les Pouilles, en Calabre et en Sicile. La commission demande que le gouvernement communique les éléments suivants:

i)     le texte du document programmatique 2009-2011 et les autres documents concernant les politiques de lutte contre l’exploitation des immigrants, la discrimination raciale et la xénophobie, y compris à l’encontre des migrants d’origine rom ou sinti, ainsi que des informations sur les enquêtes réalisées, les contrôles effectués et les campagnes de promotion de l’égalité de chances menées;

ii)    les résultats des divers programmes menés et mesures prises, y compris des inspections effectuées pour prévenir l’emploi d’étrangers dans des conditions abusives et pour protéger les migrants qui ont été victimes d’abus ou d’exploitation;

iii)   le nombre et la nature des infractions, des sanctions infligées aux personnes qui organisent ou facilitent la migration clandestine et qui emploient des travailleurs migrants dans des conditions abusives, en particulier dans l’agriculture, la construction et les services;

iv)   le nombre des travailleurs et des travailleuses en situation irrégulière victimes d’abus et d’exploitation dans les secteurs de l’agriculture et de la construction, et le nombre de ces personnes qui ont reçu un permis spécial en application de l’article 18 du décret législatif n^o 286/1998;

v)     le nombre des travailleurs et des travailleuses non déclarés d’origine communautaire ou extracommunautaire employés dans le secteur des soins à la personne qui ont été régularisés en application de la loi n^o 102/2009. Le gouvernement est également prié d’indiquer s’il a l’intention d’adopter des mesures similaires pour régulariser les travailleurs migrants non déclarés travaillant dans d’autres secteurs, comme l’agriculture et la construction.

Mesures visant les travailleurs migrants. La commission note qu’en juin 2009 la Commission de la Conférence a demandé au gouvernement d’entreprendre une analyse détaillée des récentes initiatives législatives ayant été proposées dans le contexte du «paquet sécurité» afin de garantir leur conformité avec la convention. La commission rappelle que, durant cette discussion, des préoccupations se sont exprimées quant au risque d’effets négatifs des dispositions contenues dans le «paquet sécurité», dans le cas où ce dernier serait adopté, notamment de la disposition érigeant en infraction l’entrée illégale ou le séjour illégal dans le pays. La commission note que la loi n^o 94/2009 («paquet sécurité»), qui modifie le décret législatif n^o 286/1998, a été adoptée le 15 juillet 2009. La commission note que le gouvernement déclare que l’objectif de la nouvelle loi est de rendre plus efficace l’action menée par l’Etat pour prévenir ou combattre la petite délinquance et la délinquance plus grave, et que la ligne plus stricte suivie dans certains domaines est assortie d’une meilleure protection contre toutes les formes d’oppression et de violence à l’égard des groupes dits défavorisés. La commission note que la loi en question établit une infraction d’entrée illégale ou de séjour illégal dans le pays, en introduisant dans le décret législatif n^o 286/1998 l’article 10 bis, qui punit d’une amende de 5 000 à 10 000 euros l’entrée illégale ou le séjour illégal sur le territoire italien. L’article 10 bis dispose aussi que les étrangers accusés de ces infractions peuvent être expulsés sans qu’il soit nécessaire pour cela d’obtenir l’autorisation du tribunal compétent pour instruire une telle infraction. L’article 10 bis prévoit en outre que, une fois le travailleur étranger expulsé, le chef de la police («questore») en informe le tribunal, qui classe l’affaire sans suite.

La commission note également que le tribunal de Pesaro, dans une décision du 31 août 2009, a saisi la Cour constitutionnelle d’une question concernant la constitutionnalité de l’article 10 bis en ce qui concerne l’infraction de «séjour illégal» sur le territoire, sur l’argument que cet article est contraire: i) au principe du caractère raisonnable, notamment du point de vue de la proportionnalité; ii) au principe de l’égalité (art. 3 de la Constitution nationale) car il présuppose arbitrairement que tous les migrants en situation irrégulière sont socialement dangereux; iii) au principe de solidarité (art. 2 et 3 de la Constitution nationale); iv) à l’article 10 de la Constitution nationale, qui prévoit le respect du droit international coutumier; v) aux articles 3 et 37 de la Constitution nationale, en ce qu’il n’envisage pas la possibilité d’une «cause justifiée» pour le séjour irrégulier dans le pays.

La commission attire l’attention du gouvernement sur le fait que, si la lutte contre les migrations clandestines est légitime, il importe dans le même temps de veiller au respect des droits fondamentaux de l’homme de tous les travailleurs migrants, afin d’éviter que les travailleurs migrants (notamment ceux qui sont en situation irrégulière) se retrouvent dans une situation où leurs droits ne sont pas respectés et dans laquelle ils peuvent être exposés à des abus de toutes sortes (paragr. 361 de l’étude d’ensemble de 1999 sur les travailleurs migrants). Les mesures préconisées dans la Partie I de la convention pour combattre les mouvements clandestins de migrants (articles 2 à 6) sont dirigées principalement contre la demande de main-d’œuvre clandestine plutôt que contre l’offre (voir paragr. 338 de l’étude d’ensemble de 1999 sur les travailleurs migrants). L’objectif de l’article 6, paragraphe 1, de la convention est donc de définir et d’appliquer des sanctions contre ceux qui organisent les mouvements clandestins et contre les employeurs dans les cas d’emploi illégal et non contre les travailleurs migrants en situation irrégulière eux-mêmes. Les articles 1 et 9 de la convention visent à assurer que les travailleurs migrants jouissent d’un niveau minimum de protection s’agissant de leurs droits de l’homme fondamentaux et aussi des créances découlant de leur situation antérieure d’emploi, y compris dans le cas où ils ont immigré ou ont été employés illégalement et que leur situation n’a pas pu être régularisée.

La commission note que, en vertu de l’article 331(1) du Code de procédure pénale, les employés de l’administration sont tenus de signaler toute infraction pénale, et que l’introduction dans la loi de l’infraction d’entrée illégale ou de séjour illégal des travailleurs étrangers dans le pays risque d’empêcher les travailleurs en situation irrégulière de rechercher l’assistance des services publics essentiels. Cela risque également de les empêcher, dans la pratique, de porter plainte pour des violations de leurs droits de l’homme fondamentaux. La possibilité, pour des travailleurs migrants, de faire valoir certaines créances découlant d’un emploi antérieur en matière de rémunération, de sécurité sociale et d’autres prestations devant une instance compétente, comme prévu à l’article 9, paragraphes 1 et 2, de la convention, risque également de demeurer purement théorique si les travailleurs en situation irrégulière qui dénoncent de telles atteintes à leurs droits sont immédiatement expulsés. La commission est préoccupée par le fait que l’article 10 bis du décret législatif n^o 286/1998 pourrait davantage marginaliser et stigmatiser les travailleurs migrants en situation irrégulière et accroître leur vulnérabilité par rapport à l’exploitation et à l’atteinte à leurs droits de l’homme fondamentaux. La commission note que le rapport du gouvernement n’indique pas si des mesures ont été prises pour procéder à une analyse détaillée de l’impact des récentes initiatives dirigées contre ces migrations irrégulières, y compris contre l’emploi illégal de migrants, notamment dans le cadre du «paquet sécurité», comme demandé par la Commission de la Conférence.

La commission, conformément aux conclusions de la Commission de la Conférence, demande que le gouvernement procède à une analyse détaillée de l’impact des récentes mesures législatives visant à combattre les migrations irrégulières et, en particulier, de l’article 10 bis du décret législatif n^o 286/1998 sur les droits de l’homme fondamentaux des travailleurs migrants en situation irrégulière et sur l’égalité de traitement de ces travailleurs quant à leurs droits découlant d’un emploi antérieur, tels que garantis par les articles 1 et 9 de la convention, en vue d’évaluer la nécessité de modifier ou d’abroger cette disposition ou d’autres dispositions dudit décret. S’agissant de la question pendante devant la Cour constitutionnelle, quant à la constitutionnalité de l’article 10 bis, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’issue de cette décision, dès qu’elle aura été rendue. La commission prie en outre le gouvernement de fournir des informations sur l’application pratique de l’article 10 bis, y compris le nombre des travailleurs migrants en situation irrégulière découverts et expulsés depuis l’entrée en vigueur de la loi. Le gouvernement est également prié d’indiquer comment il est assuré que les travailleurs migrants en situation irrégulière, en particulier ceux qui ont été accusés d’immigration illégale, y compris suite à des inspections du travail, et qui ont fait l’objet d’un arrêté d’expulsion, peuvent exercer leurs droits en justice pour des atteintes à leurs droits de l’homme fondamentaux et pour les créances découlant de leur emploi antérieur en matière de rémunération, de sécurité sociale et d’autres prestations, comme prévu aux articles 1 et 9 de la convention.

Partie II de la convention. Egalité de chances et de traitement entre les migrants qui se trouvent légalement dans le pays et les nationaux. La commission note que la Commission de la Conférence a demandé que le gouvernement veille au respect de l’égalité de chances et de traitement entre les travailleurs migrants qui se trouvent légalement dans le pays et les nationaux, et qu’il poursuive ses efforts, en coopération avec les partenaires sociaux, pour promouvoir et garantir l’application d’une politique nationale à cet égard. La Commission de la Conférence déclare aussi que le gouvernement devrait prendre des mesures supplémentaires afin de veiller à la protection effective des travailleurs migrants contre la discrimination directe et indirecte, conformément aux articles 10 et 12 de la convention. La commission note que l’intégration de la population immigrante est l’un des objectifs de la stratégie d’insertion sociale qui est soulignée dans le rapport national de 2008-2010 sur la protection et l’insertion sociale. Elle note également que le document programmatique 2009-2011 prévoit des interventions en matière d’intégration et d’immigration. La commission prend également note des informations contenues dans le rapport sur les initiatives menées dans le cadre du Fonds national de politique sociale (FNPS) pour promouvoir l’insertion sociale et l’intégration, notamment sur les interventions visant à favoriser l’insertion dans le travail des Roms, des Sintis et des gens du voyage (Lombardie, Piémont, Toscane et Pouilles).

En ce qui concerne les actes de discrimination commis à l’encontre des Roms, y compris des attaques de camps de Roms, la commission note que le gouvernement répond que les questions liées à la présence de la communauté rom sur le territoire national font l’objet d’attention depuis longtemps et qu’il fait tout ce qui est en son pouvoir pour mettre en place des initiatives assurant une coexistence plus sûre et plus juste. Selon le gouvernement, ces initiatives visent à améliorer l’intégration et la qualité des relations avec la population résidente afin de renforcer la sécurité publique et de prévenir la discrimination et l’intolérance à l’égard des Roms. Le gouvernement mentionne à cet égard l’état d’urgence déclaré dans certaines régions entre le 21 mai 2008 et le 31 mai 2009, ainsi que la collaboration des commissions déléguées dans ce contexte qui, selon le gouvernement, a eu des effets positifs. La commission note que, au cours des discussions de la Commission de la Conférence, les membres travailleurs ont remis en question l’approche «état d’urgence» adoptée à l’égard des populations roms et sintis, et a demandé une politique d’intégration bien définie en matière de logement, de scolarisation et d’emploi. La commission prend note de la déclaration écrite présentée par le gouvernement à la Commission de la Conférence selon laquelle, dans le cadre de ses efforts pour définir une stratégie nationale sur les questions roms, le document programmatique 2009-2011 comprendra une partie spéciale sur les mesures d’aide aux communautés rom et sinti, qui promeuvent et définissent une nouvelle approche de la question des Sintis et des Roms fondée sur des actions en matière d’insertion sociale, sur le concept de l’égalité des droits et des devoirs entre les nationaux et les immigrants, sur l’accueil des immigrants et l’acceptation de la diversité. En outre, la commission prend note des informations contenues dans le rapport du gouvernement sur les diverses activités organisées par le Bureau pour la promotion de l’égalité de traitement et pour l’élimination de la discrimination fondée sur la race et l’origine ethnique (UNAR), afin de promouvoir l’insertion sociale et le dialogue interculturel et de lutter contre la discrimination à l’égard des travailleurs immigrés. Rappelant que la politique d’égalité de chances et de traitement entre nationaux et travailleurs migrants, visée à l’article 10 de la convention, concerne la discrimination fondée sur la nationalité, la commission examinera toutes questions et toutes mesures prises spécifiquement pour lutter contre la discrimination à l’encontre des populations roms et sintis fondée sur la race, la couleur ou l’ascendance nationale, y compris dans le cadre d’une stratégie nationale intégrée concernant les Roms, dans le contexte du rapport du gouvernement sur l’application de la convention (nº 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958.

La commission demande que le gouvernement fournisse des informations, y compris des statistiques, sur les résultats obtenus dans le cadre des projets visant à promouvoir l’égalité de chances et de traitement entre les nationaux et les travailleurs migrants qui se trouvent légalement dans le pays, et à éliminer la discrimination fondée sur la nationalité, en particulier en matière d’emploi et de profession. Prière d’indiquer comment les partenaires sociaux ont participé aux mesures prises ou envisagées pour promouvoir et garantir le respect de la politique nationale d’égalité. Prenant note des informations contenues dans le rapport du gouvernement sur certains programmes et certaines mesures, y compris sur les mesures de sensibilisation, en vue de lutter contre la discrimination et promouvoir l’insertion sociale dans le marché du travail et la société, la commission demande au gouvernement d’indiquer l’effet de ces mesures sur la promotion de la tolérance et du respect entre tous les groupes de la société. La commission demande aussi au gouvernement de fournir des informations sur toutes les mesures prises dans le cadre d’une stratégie nationale intégrée concernant les Roms, afin de prévenir et combattre la discrimination contre les travailleurs migrants roms et de promouvoir l’égalité de chances et de traitement entre ces derniers et les nationaux, conformément à l’article 10 de la convention.

Accord d’intégration. La commission note que la loi n^o 94/2009 introduit l’article 4bis dans le décret législatif n^o 286/1998 tendant à promouvoir la cohabitation entre les Italiens et les étrangers et à subordonner la délivrance d’un permis de séjour à la signature d’un «accord d’intégration» énonçant les objectifs d’intégration (et le système de points y relatif) que l’étranger doit atteindre pendant la période de validité de son permis de séjour. En cas de perte totale des points, le permis de séjour est annulé et l’étranger doit être expulsé du territoire national, sauf dans certains cas – asile, raisons humanitaires, détention d’un permis de long séjour dans l’Union européenne, ou raisons familiales. La commission note que les critères et modalités prévus pour la signature de l’accord d’intégration feront l’objet d’un règlement. La commission demande au gouvernement de communiquer copie du règlement en question et de donner des exemples d’accords d’intégration déjà signés. Prière également d’indiquer les mesures prises pour aider les étrangers à atteindre les objectifs d’intégration figurant dans les accords.

La commission soulève d’autres points dans une demande adressée directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2010.]