Demande directe (CEACR) - adoptée 2009, publiée 99ème session CIT (2010)

Convention (n° 138) sur l'âge minimum, 1973 - Pakistan (Ratification: 2006)

La commission prend note du premier rapport du gouvernement. Elle appelle l’attention du gouvernement sur les points suivants.

Article 1 de la convention. Politique nationale visant à assurer l’abolition effective du travail des enfants. La commission note que le gouvernement a signé en 1994 un Protocole d’accord (MOU) avec l’OIT/IPEC en vue de l’élimination du travail des enfants, notamment des pires formes de ce travail. Conformément à ce MOU, une cinquantaine de programmes d’action ont été engagés, s’adressant principalement à l’industrie du ballon de football (Sialkot), la manufacture des tapis (Gujranwala, Lahore), les enfants vivant dans la rue (Peshawar) et l’industrie des instruments chirurgicaux (Sialkot). Ces programmes d’action ont bénéficié à environ 25 000 enfants. La commission note qu’en 2003 l’OIT/IPEC a lancé un projet quadriennal d’appui du Programme national assorti de délais (PAD) pour l’élimination des pires formes de travail des enfants. Dans ce cadre, dix programmes d’action ont été engagés pour lutter contre l’emploi d’enfants dans des secteurs dangereux tels que la verroterie, la production d’instruments chirurgicaux, les tanneries, l’extraction du charbon, la récupération en décharge et la pêche en haute mer. Au total, 11 800 enfants ont bénéficié d’une formation professionnelle et de soins de santé au titre de ces projets. De plus, l’OIT/IPEC déploie dans le pays les projets suivants:

–      Des projets biennaux intitulés «Activating media to combat worst forms of child labour 2009-2009», et «Media products on child labour for ratio 2007» ont été lancés, dans le but de sensibiliser le public et l’inciter à une action volontariste contre le travail des enfants.

–      Le projet national de réadaptation des enfants soumis au travail a été développé. Le nombre de centres de réadaptation est passé de 83 en 2004 à 151 en 2007. Ces centres assurent une éducation et une formation professionnelle gratuite à des enfants de 5 à 14 ans, les habillent et leur procurent une bourse. A ce jour, 15 045 enfants y ont bénéficié d’un enseignement primaire et 4 467 enfants venant de ces centres ont été admis dans des écoles publiques pour poursuivre leurs études.

–      La phase III (2009-2011) du Programme de lutte contre le travail des enfants par l’éducation et la formation professionnelle dans la province frontalière du Nord-Ouest, axée sur le renforcement de l’unité travail des enfants du ministère du Travail et sur l’élaboration d’un système de suivi et de référence.

–      Un projet concernant les enfants travaillant comme employés de maison: programme d’éducation primaire de base (non formel) déployé en 2005 et 2006, qui a bénéficié à 1 000 enfants ainsi soustraits à leur emploi et intégrés dans un programme de douze mois.

–      Les projets intitulés «Elimination of worst forms of child labour from the glass-bangle industry in Hyderabad district (2005-2008)» et «Elimination of worst forms of child labour from tannery industries in Kasur district (2005)».

–      Déploiement du projet «Combatting hazardous child labour in the TBP selected sectors through the promotion of occupational safety and health awarness», en 2007 et 2008, en vue de prévenir l'emploi d'enfants à des travaux dangereux. A ce titre, quelque 300 enfants occupés dans la verroterie ont reçu une formation professionnelle et 4 750 enfants ont bénéficié de soins de santé et, dans les tanneries, 50 enfants ont bénéficié d’une formation professionnelle et 250 de soins de santé.

–      Le projet de l’OIT/IPEC consécutif au tremblement de terre a été déployé au niveau national en 2006 pour une période de trois ans. Il tend à ce que les problèmes de travail d’enfants soient au centre de la politique et des programmes de rétablissement et reconstruction, et à ce que le développement des capacités et l’action directe soient au cœur des stratégies prévues au niveau du district et de la communauté. Le projet vise un total de 2 500 enfants qui travaillaient avant son lancement, des enfants ayant continué de travailler après le tremblement de terre et des enfants risquant d’être mis au travail.

La commission note que le gouvernement déclare qu’un programme national assorti de délais (PAD) pour l’élimination des pires formes de travail des enfants pour la période 2008-2016 a été élaboré en concertation avec les parties prenantes. Elle note en outre qu’une politique et un plan d’action national de lutte contre le travail des enfants ont été lancés en 2000 et prévoient: l’éradication progressive du travail des enfants dans tous les secteurs de l’économie; le retrait immédiat des enfants des pires formes de travail des enfants; la prévention de la mise au travail des enfants trop jeunes à travers l’universalisation de l’instruction primaire et l’autonomisation des familles; la réadaptation des enfants qui travaillent au moyen d’une éducation, d’une formation préprofessionnelle et d’un développement des compétences dans un cadre non formel. La commission relève cependant que, dans la demande directe qu’elle a formulée en 2005 au titre de la convention n^o 182, elle a noté que, d’après la Confédération syndicale internationale (CSI), la politique et le plan d’action national de lutte contre le travail des enfants n’ont été dotés d’aucun crédit. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’impact des projets évoqués ci-dessus, y compris le nombre d’enfants effectivement soustraits au travail, notamment à un travail relevant des pires formes de travail des enfants. Elle le prie d’indiquer si les crédits nécessaires ont été alloués à la politique et au plan d’action national de lutte contre le travail des enfants et de donner des informations sur les mesures concrètes prises dans ce cadre ainsi que dans le cadre du PAD 2008-2016, et sur les résultats de ces mesures.

Article 2, paragraphe 2. Age minimum d’admission à l’emploi ou au travail. La commission note qu’au moment de la ratification de la convention le Pakistan a spécifié comme âge minimum d’admission à l’emploi l’âge de 14 ans. En vertu des articles 2 et 3 de la loi de 1991 sur l’emploi des enfants, aucun enfant de moins de 14 ans ne peut être employé ou occupé dans l’une quelconque des activités recensées dans les parties I et II de l’annexe à cette loi. Un nouveau projet de loi sur l’emploi et les conditions de services à été élaboré en 2009 et cet instrument, qui abrogera lors de son adoption la loi de 1991 sur l’emploi des enfants, prévoit sous son article 16 a) l’interdiction de l’emploi d’enfants de moins de 14 ans.

Article 2, paragraphe 3. Scolarisation obligatoire. La commission note que, selon les informations communiquées par le gouvernement dans son rapport au Comité des droits de l’enfant le 19 mars 2009 (CRC/C/PAK/3-4, paragr. 361), trois des quatre provinces, les zones administrées au niveau fédéral (Pendjab, province frontalière du Nord-Ouest et Sind) et le territoire métropolitain d’Islamabad sont dotés de lois établissant la scolarisation obligatoire dans le primaire. L’ordonnance de 2001 sur l’enseignement primaire obligatoire dans le territoire métropolitain d’Islamabad et la loi de 1994 sur l’enseignement primaire obligatoire au Pendjab font obligation aux parents de scolariser leurs enfants dans le primaire jusqu’à la fin de ce cycle. Selon les définitions données par ces lois, l’«enfant» s’entend de toute personne dont l’âge au début de la scolarité n’est pas inférieur à 5 ans ni supérieur à 10 ans, et l’«enseignement primaire» désigne l’enseignement englobant les classes I à V. En principe, la scolarisation peut débuter à n’importe quel âge entre 5 et 10 ans, si bien qu’il n’y a pas d’âge précis d’achèvement de la scolarité obligatoire, et que cette dernière peut ainsi prendre fin à tout âge compris entre 10 et 14 ans, ce dernier chiffre coïncidant avec l’âge minimum spécifié par le gouvernement. Considérant que la scolarité obligatoire est l’un des moyens les plus efficaces de lutter contre le travail des enfants, la commission attache la plus haute importance à souligner la nécessité de lier l’âge d’admission à l’emploi à celui auquel la scolarité obligatoire prend fin. Lorsqu’il n’en est pas ainsi, divers problèmes peuvent surgir. Si la scolarité obligatoire prend fin à un âge où les jeunes ne sont pas encore légalement admis à travailler, il peut en résulter une période d’oisiveté (voir la publication du BIT: Age minimum, étude d’ensemble des rapports concernant la convention (n^o 138) et la recommandation (nº 146) sur l’âge minimum, 1973, rapport de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations, rapport III (Partie 4B), Conférence internationale du Travail, 67^e session, Genève, 1981, paragr. 140). La commission estime donc souhaitable de garantir que l’enseignement soit obligatoire jusqu’à l’âge d’admission à l’emploi, comme prévu au paragraphe 4 de la recommandation n^o 146. La commission encourage donc le gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour instaurer l’instruction gratuite et obligatoire pour tous les enfants jusqu’à l’âge minimum d’accès à l’emploi, qui est de 14 ans, comme un moyen de combattre et prévenir le travail des enfants.

Article 3, paragraphes 1 et 2. Age minimum d’admission aux travaux dangereux et détermination de ces travaux. La commission note que l’article 11.3 de la Constitution proclame: «aucun enfant de moins de 14 ans ne sera engagé dans une fabrique, dans une mine ou encore à tout emploi dangereux». Elle note que les articles 2 et 3 de la loi de 1991 sur l’emploi des enfants disposent que les enfants de moins de 14 ans ne seront employés à aucune des activités énumérées dans les parties I et II de l’annexe à cette loi, où sont détaillés les types de travaux auxquels les enfants de moins de 14 ans ne seront pas admis. L’article 12 du règlement de 1995 sur l’emploi des enfants prévoit également les types de travaux pour lesquels les enfants de moins de 14 ans ne seront pas admis. L’article 7 de la loi de 1991 sur l’emploi des enfants interdit que les enfants de moins de 14 ans travaillent entre 7 heures du soir et 8 heures du matin. La commission note que ces dispositions ne sont pas conformes à l’article 3, paragraphe 1, de la convention, qui fixe l’âge minimum d’admission à des travaux dangereux à 18 ans. Elle note cependant que l’article 16 c) du projet de loi de 2009 sur l’emploi et les conditions de services tend à interdire l’emploi d’adolescents (ceux-ci étant définis comme les personnes ayant au moins 14 ans et au plus 18 ans) à l’une quelconque des activités recensées dans les parties I et II de l’annexe de cet instrument. La partie I mentionne quatre professions et la partie II 39 procédés, dont l’exercice sera ainsi interdit aux personnes de moins de 18 ans. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer que ce projet de loi 2009 sur l’emploi et les conditions de services soit adopté dans un très proche avenir. Elle le prie de la tenir informée de tout progrès à cet égard.

Article 3, paragraphe 3. Admission à des travaux dangereux à partir de 16 ans. La commission rappelle au gouvernement que l’article 3, paragraphe 3, de la convention n’autorise l’accès des jeunes de 16 à 18 ans à un tel emploi ou travail que sous les conditions strictes d’instruction préalable et de protection des intéressés. Elle rappelle également que cette disposition de la convention établit une exception nettement circonscrite à la règle générale d’interdiction de l’accès des jeunes de moins de 18 ans à des travaux dangereux, et ne saurait aucunement être comprise comme une autorisation générale d’accès des jeunes de 16 ans à des travaux dangereux. La commission prie donc le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer que l’accès des jeunes de 16 à 18 ans à des travaux dangereux ne soit autorisé que dans des conditions conformes aux dispositions de l’article 3, paragraphe 3, de la convention.

Article 4. Exclusion de catégories limitées d’emploi ou de travail du champ d’application de la convention. La commission note que l’article 3 de la loi de 1991 sur l’emploi des enfants exclut du champ d’application de cet instrument le travail s’effectuant dans un établissement familial. L’article 16 c) du projet de loi 2009 sur l’emploi et les conditions de services contient une disposition similaire, qui exclut du champ d’application de cet instrument les entreprises familiales. La commission rappelle que l’article 4, paragraphe 1, de la convention prévoit que, pour autant que cela soit nécessaire, et après avoir consulté les organisations d’employeurs et de travailleurs intéressées, s’il en existe, l’autorité compétente pourra ne pas appliquer la présente convention à des catégories limitées d’emploi ou de travail lorsque l’application de la présente convention à ces catégories soulèverait des difficultés d’exécution spéciales et importantes. Elle rappelle également que, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, tout Membre qui ratifie la présente convention devra, dans le premier rapport sur l’application de celle-ci qu’il est tenu de présenter au titre de l’article 22 de la Constitution de l’OIT, indiquer, avec motifs à l’appui, les catégories d’emploi qui auraient été l’objet d’une exclusion au titre du présent article, et exposer dans ses rapports ultérieurs, l’état de sa législation et de sa pratique quant à ces catégories, en précisant dans quelle mesure il a été donné effet, ou il est proposé de donner effet à la présente convention à l’égard desdites catégories. La commission prie le gouvernement d’indiquer, conformément à l’article 4, paragraphe 1, de la convention, s’il entend se prévaloir de la possibilité d’exclure les établissements familiaux du champ d’application de la convention. Dans l’affirmative, elle le prie de fournir des informations sur les consultations menées pour cet objet avec les organisations d’employeurs et de travailleurs intéressées.

Article 6. Formation professionnelle et apprentissage. La commission note que l’article 3 de la loi de 1991 sur l’emploi des enfants autorise des exceptions pour le travail effectué par les enfants de moins de 14 ans dans les établissements scolaires établis, aidés ou reconnus par le gouvernement. Le gouvernement se réfère aux articles 7 et 13 de la loi de 1991, qui fixent le nombre maximum des heures de travail et les règles de santé et de sécurité sous réserve desquelles un tel travail sera admis dans un établissement ou une catégorie d’établissements. Selon les deuxième et troisième alinéas de l’article 7 de la loi de 1991, aucun enfant ne travaillera plus de trois heures sans avoir une pause d’au moins une heure de repos, ni ne travaillera plus de sept heures par jour, la période de repos étant comprise dans ces sept heures. La commission observe que l’article 7 de cette loi de 1991 définit l’«enfant» comme toute personne de moins de 14 ans et que l’article 2 ne concerne pas directement la formation professionnelle et l’apprentissage. Elle note cependant que l’article 8 du projet de loi 2009 sur l’emploi et les conditions de services prévoit que la durée maximale du travail concerne les «adolescents», soit les personnes d’un âge compris entre 14 et 18 ans. La commission prie le gouvernement d’indiquer si les conditions et les règles énoncées aux articles 7 et 13 de la loi de 1991 s’appliquent aux enfants et adolescents qui accomplissent un travail dans des établissements de formation professionnelle et des institutions de formation. Elle le prie d’indiquer si la législation nationale prévoit des programmes d’apprentissage et, dans l’affirmative, de donner des informations sur l’âge minimum d’accès à l’apprentissage et sur les conditions dans lesquelles le travail s’effectue dans ce cadre.

Article 7. Travaux légers. La commission note que le gouvernement indique qu’il n’y a pas de dispositions légales autorisant les travaux légers pour les enfants de 12 à 14 ans. Elle note cependant que, d’après les statistiques de l’OIT (issues de l’enquête nationale sur le travail des enfants réalisée en 1996 par le Bureau fédéral de statistiques), il y a au Pakistan environ 3,3 millions d’enfants de 5 à 14 ans qui sont économiquement actifs. La commission rappelle à cet égard que, en vertu de l’article 7, paragraphes 1 et 4, de la convention, la législation nationale peut autoriser l’emploi de personnes de 12 à 14 ans à des travaux légers, à condition que ces travaux ne soient pas susceptibles de porter préjudice à leur santé ou à leur développement et ne soient pas de nature à porter préjudice à leur assiduité scolaire, à leur participation à des programmes d’orientation ou de formation professionnelle approuvés par l’autorité compétente, ou à leur aptitude à bénéficier de l’instruction reçue. En outre, aux termes de l’article 7, paragraphe 3, de la convention, l’autorité compétente déterminera les activités dans lesquelles l’exercice de travaux légers par ces personnes pourra être autorisé et prescrira la durée, en heures, et les conditions de l’emploi ou du travail dont il s’agit. En conséquence, la commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées en ce qui concerne les dispositions définissant en quoi consistent les travaux légers et déterminant les conditions dans lesquelles l’exercice de tels travaux par des jeunes de 12 à 14 ans sera autorisé.

Article 9, paragraphe 1. Sanctions. La commission note qu’en vertu de l’article 14 de la loi de 1991 sur l’emploi des enfants quiconque emploie un enfant ou permet qu’un enfant travaille dans des conditions qui contreviennent aux dispositions de l’article 3 encourt une peine d’emprisonnement d’un an au maximum ou une peine d’amende de 20 000 roupies, ou les deux peines. La commission prie le gouvernement de donner des informations sur l’application de ces dispositions dans la pratique et, notamment, sur les cas d’infractions de cette nature, y compris sur le nombre et la nature des sanctions imposées.

Article 9, paragraphe 3. Tenue de registres. La commission note que le gouvernement indique qu’en vertu de l’article 11 de la loi de 1991 sur l’emploi des enfants tout employeur doit tenir un registre pour les enfants employés ou autorisés à travailler dans son établissement, ce registre devant indiquer le nom, la date de naissance, la nature du travail, les horaires et les périodes de travail de l’intéressé. En outre, l’article 5 du règlement de 1995 sur l’emploi des enfants détermine la forme du registre et prescrit que ces informations doivent être conservées pendant trois ans et que le registre doit toujours être accessible à l’inspection du travail.

Point III du formulaire de rapport. Inspection du travail. La commission note que l’article 17 de la loi de 1991 sur l’emploi des enfants prévoit que des inspecteurs du travail seront affectés à la mission consistant à faire respecter les dispositions de cette loi. Aux termes de l’article 9, tout employeur qui emploie un enfant ou permet qu’un enfant travaille dans son établissement devra en aviser l’inspection du travail dans les trente jours qui suivent le commencement de ce travail, en précisant le nom et l’adresse de l’établissement, le nom de son gestionnaire et la nature des activités menées dans cet établissement. Le gouvernement indique que les inspections du travail du niveau des provinces effectuent des contrôles pour vérifier le respect de la législation sur les lieux de travail, et qu’elles sont habilitées, en cas d’infraction, à engager des poursuites contre les employeurs devant la juridiction compétente. La commission prend note des statistiques contenues dans le rapport présenté par le gouvernement au titre de la convention n^o 182, au sujet des contrôles effectués sur la période 2005-2007 par rapport au respect de la loi de 1991 sur l’emploi des enfants. Selon ces chiffres, 49 547 inspections ont été menées en 2005 et ont donné lieu à des amendes dans 24 000 cas et à des condamnations dans 167 cas; 9 286 inspections ont été menées en 2006 et ont donné lieu à des amendes dans 6 300 cas et à des condamnations dans 81 cas; et 322 inspections ont été menées en 2007, donnant lieu à 1 637 affaires qui étaient encore en instance. La commission prie le gouvernement d’indiquer toutes mesures prises ou envisagées pour renforcer l’inspection du travail, notamment dans le secteur informel. Elle le prie de continuer de fournir des informations sur les inspections de travail menées et leurs résultats.

Point V du formulaire de rapport. Application de la convention dans la pratique. La commission note que, d’après l’enquête nationale sur le travail des enfants menée en 1996 par le Bureau fédéral de statistiques, près de 3,3 millions d’enfants de 5 à 14 ans (dont 73 pour cent de garçons et 27 pour cent de filles) étaient économiquement actifs à plein temps. La mise à contribution des enfants aux travaux en zone rurale est pratiquement huit fois plus élevée qu’en zone urbaine. En zone rurale, les enfants qui travaillent sont occupés majoritairement (74 pour cent) dans l’agriculture, et en zone urbaine dans le secteur manufacturier pour 31 pour cent d’entre eux. Une proportion considérable (46 pour cent) des enfants de 5 à 14 ans qui travaillent sont occupés trente-cinq heures par semaine et il y en a même 13 pour cent qui travaillent cinquante-six heures par semaine ou plus. Tout en prenant note des efforts déployés par le gouvernement pour lutter contre le travail des enfants, la commission doit exprimer sa préoccupation devant le nombre d’enfants de moins de 14 ans qui sont obligés de travailler, et elle incite vivement le gouvernement à intensifier ses efforts pour que la situation du pays sur ce plan puisse s’améliorer progressivement. Elle le prie de fournir dans son prochain rapport des informations détaillées sur l’application de la convention dans la pratique, notamment des statistiques récentes sur l’emploi des enfants et adolescents, des extraits de rapports de l’inspection du travail faisant apparaître le nombre et la nature des infractions constatées et les sanctions imposées.