Observation (CEACR) - adoptée 2009, publiée 99ème session CIT (2010)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Panama (Ratification: 1958)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) du 26 août 2009, qui concernent des questions déjà examinées par la commission, ainsi que l’assassinat d’un dirigeant du Syndicat unitaire des travailleurs du bâtiment et assimilés (SUNTRACS), au refus du droit de grève de la part de l’autorité du Canal de Panama, et à la soumission de tous les conflits collectifs dans les zones franches à l’arbitrage obligatoire. La commission prend note également des observations de la Fédération nationale des employés publics et travailleurs des entreprises de services publics (FENASEP) du 23 juillet 2009, portant sur les questions examinées par la commission. La commission rappelle que la liberté syndicale ne peut s’exercer que dans un climat exempt de toute forme de violence dans lequel les droits de l’homme fondamentaux sont pleinement garantis et respectés, en particulier ceux qui ont trait à la vie et à la sécurité de la personne, et que l’assassinat de dirigeants syndicaux exige que des enquêtes judiciaires soient entreprises afin que toute la lumière soit faite sur les faits, que les coupables soient sanctionnés et que de tels actes ne se reproduisent pas. La commission prie instamment le gouvernement de diligenter une enquête à cet égard et de fournir ses commentaires à ce sujet.

Enfin, la commission prend note des observations du Conseil national de l’entreprise privée de Panama (CONEP) du 29 mai 2009 sur l’application de la convention. La commission prie le gouvernement de transmettre ses commentaires à ce sujet.

La commission prend note également des débats qui ont eu lieu dans le cadre de la Commission de l’application des normes lors de la Conférence de 2009 sur l’application de la convention. La commission prend note du fait qu’un représentant gouvernemental a fait part de: i) l’adoption de divers décrets exécutifs réglementant diverses dispositions du Code du travail (par exemple, le décret législatif n^o 26 sur la détermination des services minima en cas de grève; et le décret exécutif n^o 27 adoptant les moyens destinés à préserver l’indépendance et l’autonomie des organisations syndicales des travailleurs); et ii) la présentation à l’Assemblée nationale des avant-projets de loi, tendant à réduire le nombre minimum de travailleurs requis pour constituer des syndicats et à garantir pleinement le droit de se syndiquer dans les zones franches d’exportation (ZFE). La commission note que le représentant gouvernemental a également indiqué que le gouvernement ne peut imposer de réformes législatives lorsqu’il existe un désaccord entre les partenaires sociaux, ce qui va à l’encontre du tripartisme. Par ailleurs, la commission note que la Commission de l’application des normes regrettait de ne constater aucun progrès significatif concernant la modification de la législation qui avait été demandée et elle estimait nécessaire que le gouvernement fasse appel à l’aide technique du BIT pour évaluer la portée des nouvelles dispositions qu’il a mentionnées et pour achever les réformes afin d’en assurer l’entière conformité avec la convention.

La commission rappelle que, depuis plusieurs années, elle formule des commentaires sur les questions suivantes, qui ont trait aux problèmes de conformité avec la convention.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier.

–           Articles 174 et 178, dernier paragraphe, de la loi n^o 9 de 1994 (portant création et réglementation de la carrière administrative, appelée loi sur la carrière administrative) (modifiée par la loi n^o 24 du 2 juillet 2007), qui prévoit, respectivement, qu’il ne peut y avoir plus d’une association par établissement et que ces associations peuvent avoir des sections provinciales ou régionales, mais au maximum une section par province. La commission rappelle que, conformément à l’article 2 de la convention, la législation devrait envisager la possibilité de permettre aux travailleurs de constituer plus d’une organisation si tel est leur souhait. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier les articles 174 et 178 de la loi sur la carrière administrative dans le sens indiqué.

–           Article 41 de la loi n^o 44 de 1995 (qui modifie l’article 344 du Code du travail) qui prescrit un nombre trop élevé de membres (10) pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs, et un nombre encore plus élevé (40) pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise; ainsi qu’un nombre élevé de fonctionnaires (50) nécessaire à la constitution d’une organisation de fonctionnaires en vertu de l’article 177 de la loi sur la carrière administrative. A cet égard, la commission prend note de l’information du gouvernement selon laquelle un projet de loi modifiant l’article 344 du Code du travail a été soumis à l’Assemblée nationale, qui réduit de 40 à 20 le nombre minimum nécessaire de travailleurs ou de professionnels pour constituer un syndicat. Toutefois, la commission observe que ce décret ne modifie pas le chiffre de dix membres prescrits pour constituer une organisation d’employeurs. Dans ces conditions, la commission espère que le projet de loi modifiant l’article 344 du Code du travail sera adopté dans un proche avenir et qu’il réduira, non seulement le nombre minimum de membres nécessaires pour constituer des organisations de travailleurs, mais également le nombre minimum nécessaire pour constituer des organisations d’employeurs. De même, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 177 de la loi sur la carrière administrative afin de réduire à un niveau raisonnable le nombre minimum de membres nécessaire pour constituer une organisation de fonctionnaires. La commission prie le gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, tout fait nouveau à cet égard.

–           Déni aux fonctionnaires du droit de constituer des syndicats. Dans ses précédents commentaires, la commission demandait au gouvernement de fournir ses commentaires concernant les observations de la FENASEP, selon lesquelles, en vertu de la loi sur la carrière administrative, les fonctionnaires qui ne sont pas des fonctionnaires de carrière, les fonctionnaires librement nommés conformément à la Constitution, ceux qui ont fait l’objet d’une sélection et sont en exercice ne peuvent pas s’organiser. La commission prend note que, dans ses observations de 2009, la FENASEP signale qu’elle n’est pas considérée comme une organisation syndicale et que, en conséquence, elle ne peut pas participer au Conseil national des travailleurs syndiqués (CONATO). La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à ce sujet.

Article 3. Droit des organisations d’élire librement leurs représentants. Exigence d’être panaméen pour pouvoir être membre du comité exécutif d’un syndicat (article 64 de la Constitution). La commission rappelait que des dispositions trop strictes sur la nationalité peuvent priver certains travailleurs du droit d’élire librement leurs représentants, par exemple les travailleurs migrants, dans les secteurs où ils représentent une part appréciable des effectifs. Elle estime que la législation nationale devrait permettre aux travailleurs étrangers d’accéder aux fonctions de dirigeants syndicaux, tout au moins après une période raisonnable de résidence dans le pays d’accueil (voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective de 1994, paragr. 118. En ce sens, la commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour effectuer les modifications législatives voulues afin de garantir le principe susmentionné.

Droit des organisations d’organiser leur gestion. Déduction des salaires des cotisations ordinaires et extraordinaires aux fonctionnaires qui ne sont pas affiliés aux associations les représentant et qui bénéficient des meilleures conditions de travail dans le cadre d’une convention collective. Dans ses précédents commentaires, la commission a observé que l’article 180 A de la loi n^o 24 du 2 juillet 2007, qui modifie la loi n^o 9 sur la carrière administrative, prévoit que les fonctionnaires qui ne sont pas affiliés aux associations les représentant et qui bénéficient des meilleures conditions de travail accordées dans le cadre d’une convention collective se verront amputer de leur salaire les cotisations ordinaires et extraordinaires accordées par l’organisation, et ce tant que l’accord sera en vigueur. A cet égard, la commission considère que l’imposition législative du paiement d’une cotisation ordinaire aux fonctionnaires non affiliés à l’association qui a obtenu les meilleures conditions de travail pose un problème de conformité avec la convention dans la mesure où ceci peut influencer le droit des fonctionnaires de choisir librement l’association à laquelle ils veulent s’affilier. Dans ces conditions, la commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 180 A de la loi n^o 24 du 2 juillet 2007, de manière à supprimer l’imposition du paiement des cotisations ordinaires à l’encontre des fonctionnaires non affiliés aux associations; cependant, le paiement d’une cotisation d’un faible montant peut être prévu en fonction des avantages découlant de la négociation collective.

Droit des organisations d’exercer librement leurs activités et de formuler leur programme d’action.

–           Déni du droit de grève dans les zones franches d’exportation (loi n^o 25). A cet égard, la commission prend note que le gouvernement a informé la Commission de l’application des normes de la Conférence qu’un projet de loi a été présenté, en vertu duquel l’article 49 B de la loi n^o 25 est modifié et les travailleurs ou leurs organisations sociales respectives peuvent exercer leur droit de grève une fois la conciliation achevée. La commission espère que ce projet sera très prochainement adopté et prie le gouvernement d’indiquer tout changement législatif en la matière.

–           Déni du droit de grève dans les entreprises créées il y a moins de deux ans en vertu de la loi n^o 8 de 1981. Le CONATO avait signalé que, en vertu de l’article 12 de la loi, un employeur n’est pas tenu de conclure une convention collective au cours des deux premières années d’activité d’une entreprise. Or, comme la législation générale ne permet la grève que dans le cadre de la négociation collective et dans d’autres conditions restrictives, l’exercice du droit de grève est interdit dans la pratique au cours des deux premières années d’activité de l’entreprise. La commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir dans ces entreprises le droit de grève aux travailleurs et à leurs organisations.

–           Déni du droit de grève des fonctionnaires publics. Le gouvernement avait indiqué que la Constitution autorisait des restrictions dans les cas prévus par la loi. La commission rappelle que l’interdiction du droit de grève dans la fonction publique devrait se limiter aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 158). La commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour garantir le droit de grève aux fonctionnaires qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat.

–           Interdiction aux fédérations et confédérations de déclarer la grève, interdiction des grèves contre les politiques économiques et sociales du gouvernement et illégalité des grèves qui ne sont pas liées à une convention collective d’entreprise. La commission souligne que les fédérations et les confédérations devraient bénéficier du droit de grève, et que les organisations chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leurs positions dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politique économique et sociale qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie (voir étude d’ensemble, op .cit., paragr. 165). La commission demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation afin de la rendre conforme aux principes mentionnés, et de ne pas limiter le droit de grève dans les cas de grèves liées à la négociation d’une convention collective.

–           Faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à une grève dans une entreprise du service public, même s’il ne s’agit pas de services essentiels au sens strict du terme, puisqu’il s’agit dans ce cas des transports (art. 452 et 486 du Code du travail). La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation afin que, dans le secteur des transports, l’arbitrage obligatoire ne soit possible qu’à la demande des deux parties.

A cet égard, la commission prend note du fait que le gouvernement a informé la Commission de l’application des normes de la Conférence de l’adoption du décret exécutif n^o 26 par lequel sont établis les paramètres à prendre en considération au sujet du pourcentage de travailleurs du secteur public travaillant en horaire d’équipes pendant la grève dans le secteur privé (service minimum). La commission prie le gouvernement de lui transmettre copie de ce décret.

–           Obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs dans le secteur des transports et sanction avec licenciement immédiat de fonctionnaires qui n’auraient pas accompli le service minimum requis en cas de grève (art. 152.14 et 185 de la loi sur la carrière administrative, n^o 9, de 1994). A cet égard, la commission rappelle que le service minimum devrait se limiter aux activités strictement nécessaires à la satisfaction des besoins de base de la population ou les exigences minimales du service sans porter atteinte à l’efficacité des moyens de pression et que, étant donné que ce système limite l’un des moyens de pression essentiels dont disposent les travailleurs pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux, leurs organisations devraient pouvoir participer si elles le souhaitent à sa définition. Dans ces conditions, la commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour que les services minima prévus dans les services publics qui dépassent les services essentiels au sens strict du terme soient réduits à un niveau raisonnable et que les organisations de travailleurs intéressées puissent participer à la détermination des services minima.

–           Intervention législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452.2, 493.1 et 494 du Code du travail) (fermeture de l’entreprise en cas de grève et arbitrage obligatoire à la demande d’une des parties). La commission prend note du fait que, dans ses observations de 2009, le CONEP se réfère à la question de la fermeture d’une entreprise en cas de grève et signale que les employeurs concernés n’ont pas de recours possible en cas de décision de ce type. La commission note que, selon le CONEP, la fermeture des entreprises n’est pas un acte symbolique; les autorités administratives du travail, en collaboration avec la police, ferment les portes d’accès aux installations industrielles, commerciales ou aux bureaux des entreprises, empêchant l’accès aux centres de travail des employés de bureau et des ouvriers qui n’approuvent pas la grève, ce qui comprend l’accès aux équipements informatiques, aux archives et autres installations nécessaires à l’administration des affaires en cours, dont la négociation avec le syndicat en pleine connaissance des facteurs coût et autres informations. Selon le CONEP, il est impossible d’effectuer des transactions bancaires ou autres activités qui pourraient préserver la survie de l’entreprise et, en conséquence, l’outil de travail. A cause de cette situation, les employeurs ne peuvent se défendre face aux exigences des organisations syndicales, auxquelles est reconnue et autorisée l’utilisation des façades des édifices et des voies d’accès pour peindre et placer des panneaux et des affiches de propagande syndicale. Ainsi, comme l’indique le CONEP, les employeurs sont obligés de travailler dans la clandestinité, utilisant des hôtels ou leur propre résidence pour gérer, administrer et coordonner les négociations appelées à résoudre le conflit et pour procéder à toutes les transactions possibles et nécessaires à la survie des entreprises, en veillant de surcroît à ne pas laisser de traces qui permettraient de les repérer et de prouver par la suite que les employeurs ont violé l’ordre de fermeture.

La commission prend note également du fait que, dans ses conclusions, la Commission de la Conférence s’est montrée préoccupée des préjudices qu’entraînent les dispositions législatives ordonnant la fermeture de l’entreprise, ce qui empêche la direction d’avoir accès à l’entreprise et à ses installations. Dans ces conditions, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation de façon à ce que: i) en cas de grève, le droit d’accès à l’entreprise soit garanti à la direction et aux travailleurs non grévistes; et ii) que le recours à l’arbitrage obligatoire ne soit possible qu’à la demande des deux parties en conflit ou, dans les services essentiels au sens strict du terme, dans le cas des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat.

Constatant que les contradictions entre la législation et la pratique nationale en ce qui concerne l’application de la convention subsistent depuis de nombreuses années, et que certaines des restrictions mentionnées sont graves, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre, en consultation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires pour modifier la législation et la mettre en entière conformité avec les dispositions de la convention et les principes de la liberté syndicale. Etant donné que le gouvernement indique que, malgré l’absence de consensus entre les partenaires sociaux sur la modification du Code du travail, il a l’intention de mettre la législation en conformité avec la convention et qu’il rédige dans ce sens un avant-projet de loi, la commission prie instamment le gouvernement de solliciter dans ce cadre l’assistance technique du BIT et de fournir des informations dans son prochain rapport sur tout progrès accompli dans ce sens.