Observation (CEACR) - adoptée 2009, publiée 99ème session CIT (2010)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Belgique (Ratification: 1957)

La commission prend note du rapport détaillé du gouvernement reçu au BIT le 26 septembre 2008, accompagné de statistiques sur les activités et résultats des services d’inspection pour 2007 et 2008, ainsi que des rapports annuels des activités de l’inspection sociale pour 2005 et 2006. Les nombreux textes législatifs reçus au BIT le 15 octobre 2009 seront examinés par la commission ensemble avec le prochain rapport du gouvernement.

Article 2 de la convention. Champ de compétence de l’inspection du travail. La commission note avec intérêt que les fonctions d’inspection couvrent non seulement les établissements et entreprises installés en Belgique, mais également les employeurs étrangers non assujettis à la sécurité sociale belge, pour ceux de leurs travailleurs détachés dans le pays.

Article 3, paragraphe 1 a) et c). Elargissement des domaines législatifs couverts par les services d’inspection. Dans son commentaire antérieur, la commission avait relevé que la lutte contre la fraude transfrontalière constituait une priorité parmi les objectifs de l’inspection du travail pour l’année 2006. Elle avait noté que le système de lutte contre la traite des êtres humains (TEH) reposait sur un difficile compromis entre, d’une part, la volonté de protéger les victimes et de leur offrir des perspectives d’avenir et, d’autre part, la nécessité de lutter efficacement contre les réseaux. Selon le gouvernement, outre que les différents types de fraude liés au travail illégal mettent en péril le financement même du système de sécurité sociale et créent une concurrence déloyale à l’égard des employeurs qui respectent la réglementation, ils portent préjudice aux travailleurs occupés qui, bien souvent, ne bénéficient d’aucune protection sociale. En outre, dans bon nombre de cas, ce type d’occupation peut même être associé à une forme de traite des êtres humains au sens large. En conséquence, les inspecteurs chargés du contrôle des conditions de travail pourront, dans le cadre de la lutte contre la TEH et l’exploitation économique, conclure à l’existence de cas d’exploitation économique lorsque, dans la pratique, ils se verront confrontés à des situations présentant des éléments tels qu’un salaire manifestement sans rapport avec un très grand nombre d’heures de travail fournies, éventuellement sans jour de repos; la fourniture de services non rétribués; une rémunération inférieure au revenu minimum mensuel moyen tel que résultant d’une convention collective de travail et l’occupation d’un ou plusieurs travailleurs dans un environnement de travail manifestement non conforme aux normes prescrites par la loi. La commission relève avec intérêt que la vulnérabilité de la victime constitue une circonstance aggravante de l’infraction de TEH, comme prévu par l’article 433 septies du Code pénal et que, en conséquence, la peine prévue pour l’auteur d’une telle infraction sera plus lourde, notamment lorsque la victime de cette infraction se trouve en situation administrative illégale ou précaire. Selon la définition qui en est donnée par l’article 433 quinquies du Code pénal, l’infraction de traite des êtres humains est constituée par «le fait de recruter, de transporter, de transférer, d’héberger, d’accueillir une personne, de passer ou de transférer le contrôle exercé sur elle, afin […] de mettre au travail ou de permettre la mise au travail de cette personne dans des conditions contraires à la dignité humaine». Le gouvernement indique que l’inspection sociale du Service public fédéral (SPF) de sécurité sociale veille systématiquement à ce que les prestations de travail des travailleurs «interceptés» sur un lieu de travail soient, même dans le cas d’une occupation irrégulière, correctement et complètement déclarées à l’Office national de sécurité sociale, de manière à pouvoir garantir à ces travailleurs le bénéfice des prestations sociales qui y sont liées. Evoquant l’exposé des motifs du projet de loi relatif à la loi du 10 août 2005, le gouvernement souligne que ce n’est pas le simple «travail au noir» qui est visé mais l’exploitation économique et que, par ailleurs, une différence importante existe entre une «occupation illégale au regard de la législation sociale et l’exploitation économique». Dans les cas où l’inspection sociale du SPF de sécurité sociale constate l’existence d’une irrégularité, elle procède systématiquement à la régularisation de la situation en communiquant à l’Office national de sécurité sociale un formulaire spécifique reprenant un certain nombre d’éléments concernant l’employeur, le travailleur et leur relation de travail proprement dite, à savoir la date du début et de la fin de l’occupation du travailleur, la rémunération qu’il a perçue au regard de celle qu’il aurait dû percevoir compte tenu de son occupation, le nombre de jours prestés, etc. L’Office national de sécurité sociale est en mesure d’établir ou de corriger d’office cette déclaration selon les prescriptions légales. Il procède alors à un assujettissement d’office, au calcul et à la réclamation auprès de l’employeur du montant de cotisations sociales éludées en raison de l’occupation illégale et de garantir ainsi, au travailleur concerné, les droits sociaux (tels que l’assurance-maladie, l’allocation-chômage, les pensions, les prestations d’accidents du travail et de maladies professionnelles, les allocations familiales et les vacances annuelles des ouvriers) qui lui sont acquis en vertu de son occupation. L’employeur effectuera alors le paiement du montant dû en matière de cotisations sociales, sous peine d’application de sanctions civiles pécuniaires (majoration des cotisations et intérêts de retard, sanctions appliquées par l’administration) et/ou pénales (appliquées par le juge).

Le gouvernement ajoute que, dans le cadre des contrôles visant à cibler l’emploi illégal ou clandestin, mais également dans le cadre de ceux réalisés en vue de lutter contre la traite des êtres humains, les services d’inspection consacrent leur énergie non seulement à déceler les infractions relatives à l’occupation irrégulière ou clandestine, mais également à vérifier le respect des dispositions légales et réglementaires en ce qui concerne les conditions de travail du point de vue de la santé et de la sécurité et du point de vue de la réglementation du travail (respect des barèmes applicables au secteur d’activité, respect de la durée du travail, des jours fériés, etc.).

La commission relève toutefois que, selon les types de fraude liés au travail illégal cités par le gouvernement, «le travail non déclaré par des travailleurs étrangers en séjour irrégulier» semble impliquer, au vu du libellé, que l’auteur d’une telle fraude est le travailleur lui-même et non, comme dans le cas des autres types de fraude, son employeur. Selon les informations fournies par le gouvernement, un pro-justicia (procès-verbal) ou un rapport pénal est toujours transmis aux autorités judiciaires si le travailleur concerné par l’infraction à la législation sur l’occupation des étrangers est en situation de séjour illégal. La commission saurait gré au gouvernement de préciser si la non-déclaration par le travailleur est une infraction opposable au travailleur salarié et d’indiquer en tout état de cause les sanctions encourues pour ce type spécifique d’infraction et la procédure applicable en la matière à l’égard de l’employeur et des travailleurs concernés lorsque ces derniers sont salariés.

La commission prie en outre le gouvernement d’indiquer de quelle manière il est assuré que les travailleurs étrangers engagés dans une relation de travail salarié et dont la situation au regard du droit de séjour est illégale bénéficient de la même protection que les autres travailleurs irréguliers. Le gouvernement est prié de fournir des informations sur la procédure applicable à cette fin et sur le rôle des services d’inspection à l’égard des travailleurs étrangers qui sont sous le coup d’une reconduite à la frontière ou d’une expulsion.

Notant qu’un code de déontologie commun aux quatre services d’inspection sociale fédérale devait être adopté après avis du Comité fédéral de lutte contre le travail illégal et la fraude sociale, la commission saurait gré au gouvernement d’en communiquer aussitôt copie au BIT ou, s’il n’est pas adopté pendant la période couverte par le prochain rapport, de fournir des éclaircissements sur les questions qu’il couvre.

Article 5 a) et b). Evolution de la collaboration entre les services d’inspection du travail et d’autres organes gouvernementaux et institutions publiques, d’une part, et les partenaires sociaux, d’autre part. La commission note que la composition des deux organes du Service de recherche et d’information sociale en matière de lutte contre la fraude sociale et le travail illégal, créé par la loi-programme du 27 décembre 2006, à savoir l’Assemblée générale des partenaires et le Bureau fédéral d’orientation, comprend des représentants du ministère public et des quatre services d’inspection ainsi que d’autres institutions publiques de sécurité sociale, de l’Office national des pensions, de l’Institut national d’assurance-maladie-invalidité, de l’Office national des allocations familiales pour les travailleurs salariés, ainsi que des représentants du patronat et des syndicats de travailleurs. La commission saurait gré au gouvernement d’indiquer le rôle des services d’inspection au sein de ces structures et de son impact sur l’exercice des fonctions d’inspection du travail telles que définies par l’article 3, paragraphe 1, de la convention.

Coopération spécifique avec les organes judiciaires. Echanges à caractère pédagogique et informatif. En réponse à l’observation générale de 2007 de la commission, le gouvernement signale qu’une formation visant l’ensemble du personnel de contrôle et dispensée par un juge suppléant du tribunal de Bruxelles a été organisée en septembre 2006. Elle portait sur les questions relatives aux pouvoirs des inspecteurs sociaux, la répression pénale, la transaction pénale, le classement sans suite et la répression administrative, l’organisation de la justice répressive et, plus particulièrement dans le cadre du droit pénal social, sur l’action civile, la prescription, etc. Le gouvernement indique en outre qu’une circulaire du collège des procureurs généraux près les cours d’appel du 18 janvier 2007, rappelant les principes essentiels des poursuites et visant à uniformiser les pratiques judiciaires, recommande aux auditeurs du travail (représentants du ministère public près les juridictions sociales) de veiller à la formation en commun, au sein de leur arrondissement, des inspecteurs sociaux et des policiers en vue, notamment, d’améliorer leurs connaissances réciproques. La commission prend note avec intérêt de ces informations et saurait gré au gouvernement de continuer à fournir des informations sur les échanges entre les services d’inspection du travail et les organes judiciaires visant à permettre aux inspecteurs du travail d’exposer aux professionnels de la justice des cas concrets mettant en évidence la gravité des conséquences humaines, sociales et économiques résultant de la négligence ou de la violation délibérée des dispositions légales visées par la convention.

Communication des suites judiciaires des actions des agents d’inspection du travail. La commission note avec intérêt que si, comme prévu par l’article 14 de la loi du 16 novembre 1972 concernant l’inspection du travail, les inspecteurs du travail sont déjà informés, à leur demande, des suites réservées à leurs procès-verbaux de constat d’infraction par les instances judiciaires, une telle communication sera obligatoire et automatique dès 2012 à travers l’accès aux systèmes informatiques d’enregistrement des décisions judiciaires. Elle note également avec intérêt que, dans la pratique, la Direction des amendes administratives communique déjà de façon systématique ses décisions au service d’inspection verbalisant. La commission saurait gré au gouvernement d’indiquer l’impact pratique des mesures tendant à systématiser l’accès des services d’inspection du travail aux décisions judiciaires consécutives à leurs actions, du point de vue de la crédibilité et de l’efficacité de l’inspection du travail.

Article 15 c). Confidentialité relative à la source des plaintes et au lien pouvant exister entre une plainte et une visite d’inspection. Tout en notant que, comme indiqué à titre d’exemple par le gouvernement, un inspecteur du travail peut décider de faire une enquête générale même si une plainte ne porte que sur le non-paiement d’un pécule de vacances, la commission relève néanmoins que l’enquête peut être «limitée» à l’objet de la plainte si une enquête générale a déjà été effectuée dans l’entreprise visée dans les cinq ans qui précèdent. La commission prie le gouvernement d’indiquer de quelle manière il est assuré dans ce cas que, comme prévu par l’article 15 c) de la convention, et pour protéger le plaignant d’éventuelles représailles, l’inspecteur traite de manière absolument confidentielle la source de la plainte et s’abstienne de révéler à l’employeur ou à son représentant qu’il a été procédé à une visite d’inspection comme suite à une plainte.

Articles 17 et 18. Dépénalisation progressive des infractions à certaines dispositions de la législation sociale. La commission note que, en vertu de la circulaire du 18 janvier 2007 précitée, l’auditeur du travail est invité à privilégier le renvoi des dossiers de poursuite au service des amendes administratives, lorsque cette voie est prévue, la poursuite devant le tribunal correctionnel étant réservée au traitement des faits les plus graves, en cas d’absence de régularisation, de mauvaise foi manifeste, de récidive ou de non-paiement de la transaction proposée. La commission saurait gré au gouvernement de communiquer des informations sur l’impact de cette dépénalisation des infractions sur l’observation de la législation visée et de donner des exemples concrets de cas d’infraction déférés devant les juridictions pénales et des décisions judiciaires correspondantes.