Observation (CEACR) - adoptée 2009, publiée 99ème session CIT (2010)

Convention (n° 182) sur les pires formes de travail des enfants, 1999 - Philippines (Ratification: 2000)

La commission prend note du rapport du gouvernement. Elle prend note aussi de la communication de la Confédération syndicale internationale (CSI) en date du 29 août 2008 et de la réponse du gouvernement à ce sujet.

Article 3 de la convention. Pires formes de travail des enfants. Alinéa a). Vente et traite d’enfants. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que différentes dispositions de la législation philippine (art. 7 et 18 de la loi n^o 7610; art. 4 de la loi n^o 9208 de 2003 sur la lutte contre la traite des personnes; art. 59 de la loi sur la protection des enfants et de la jeunesse) interdisent la vente et la traite d’enfants de moins de 18 ans à des fins d’exploitation économique et sexuelle. La commission avait noté que le gouvernement avait pris plusieurs mesures pour prévenir et combattre la traite d’enfants, entre autres:

i)      l’adoption de l’ordonnance administrative n^o 114 qui dispose que le but du voyage d’un enfant à l’étranger doit être vérifié et que l’autorisation de voyage ne doit être délivrée que si l’intérêt de l’enfant est protégé;

ii)     les modifications apportées au règlement régissant les agences privées de recrutement et de placement à l’échelle locale, qui incorporent des dispositions contre la traite d’enfants;

iii)    les ordonnances visant à appliquer la loi de 2003 de lutte contre la traite de personnes dans les communautés locales;

iv)    l’ordonnance n^o SP-1472 visant à prévenir et à combattre la traite de personnes à des fins d’exploitation dans le travail domestique; et

v)     le règlement émis par l’Agence pour l’emploi de Philippins à l’étranger, qui porte sur les employés de maison philippins à l’étranger. Il vise à les protéger contre la traite et l’exploitation par les employeurs, agissements qui sont très répandus.

La commission avait noté aussi que, à l’initiative de la «Visayan Forum Foundation» (VFF), un réseau multisectoriel contre la traite avait été créé en octobre 2003.

La commission prend note des allégations de la CSI qui affirme que beaucoup d’enfants sont des proies faciles pour la traite car, en général, les parents estiment que le travail domestique est le travail le plus sûr pour les enfants. Ces enfants se trouvent dans une situation de servitude, à cause des dettes qu’ils ont contractées, ils doivent supporter des conditions d’exploitation. La commission note aussi que, selon la CSI, dans l’Autorité portuaire philippine de Visayan, un foyer de réinsertion fournit des services directs et de protection aux victimes potentielles ou non de traite. Soixante-quinze pour cent des 4 000 femmes et enfants qui ont bénéficié d’une assistance avaient été recrutés pour des travaux domestiques. La CSI affirme aussi que, en avril 2009, neuf enfants domestiques qui avaient demandé refuge dans des ambassades des Philippines ont été rapatriés de la Jordanie. Le plus jeune avait 13 ans. La commission note aussi que, selon la CSI, étant donné que 230 membres des forces de police nationale des Philippines ont été formés pour enquêter sur la traite d’enfants et que 17 procureurs chargés de la lutte contre la traite de personnes sont en poste au Département de justice, le nombre de poursuites intentées à ce jour contre des auteurs de traite est décevant.

La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle il continue de prendre des initiatives pour prévenir et combattre la traite d’enfants, en particulier en ce qui concerne le travail domestique, en coordination avec la VFF, dans le cadre du programme Kasambahay (travailleurs domestiques). Ce programme prévoit des mesures immédiates pour aider les enfants domestiques dans une situation de risque. Il prévoit aussi: des services psychologiques pour les enfants victimes de traite dans des logements provisoires, et en vue de leur éventuelle réinsertion dans leurs familles ou dans des institutions d’accueil; et la coordination systématique des activités menées avec les administrations scolaires et d’autres partenaires pour aider les enfants domestiques qui conjuguent travail et études en tant que stratégie pour empêcher que ces enfants ne soient victimes d’autres pires formes de travail des enfants. En outre, le gouvernement et la VFF, en collaboration avec l’Autorité portuaire des Philippines, ont ouvert un foyer d’insertion dans différents ports maritimes du pays afin d’aider et de protéger les femmes et les enfants bloqués dans des ports, et de prévenir ainsi l’éventuelle traite de personnes. Ces foyers de réinsertion fournissent des services nuit et jour, entre autres:

i)      logements temporaires d’urgence;

ii)     informations sur les transports, les emplois et sur les éventuels réseaux d’aide;

iii)    procédures de traitement rapide des cas, y compris des moyens de recours juridique;

iv)    services consultatifs;

v)     services d’information pour les passagers bloqués; et

vi)    activités de formation et de sensibilisation pour les effectifs portuaires – entre autres, police, gardes-côtes, équipages, dockers et agents de sécurité.

Le gouvernement indique aussi que le Groupe de lutte contre la traite qui est en place dans les ports coordonne efficacement les mesures axées sur les victimes de traite (enquêtes, aide aux victimes qui ont été soustraites à leur situation, poursuites, soins aux victimes et services de réinsertion). La commission note aussi l’indication du gouvernement selon laquelle le Département du travail et de l’emploi (DOLE), le Département de la justice et le Département de la protection sociale et du développement, avec leurs bureaux régionaux, coopèrent et coordonnent leurs activités en faveur des enfants victimes de traite et de leurs familles (assistance, services consultatifs juridiques, réinsertion, identification des familles des victimes, coordination de l’action avec les familles, rapatriement des enfants victimes de traite).

Le gouvernement indique aussi que, en coopération avec la campagne «Asia Acts against Child Trafficking» (Asia ACTS), depuis 2001, plusieurs campagnes et activités de formation à la lutte contre la traite d’enfants ont été menées dans 30 provinces. Elles ont permis d’identifier plusieurs cas de traite d’enfants. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, à la suite de la campagne Asia ACTS, le gouvernement a approuvé en 2006 une proclamation présidentielle qui fait du 12 décembre la Journée nationale contre la traite d’enfants. Le gouvernement ajoute que le DOLE a conclu un protocole d’accord avec le Bureau public des services de l’emploi afin de renforcer leur partenariat pour lutter contre le recrutement illicite de personnes dans le pays. La commission note aussi que, selon le gouvernement, le DOLE examine actuellement les modifications qui ont été proposées pour le règlement, tel que révisé, qui régit les agences privées de recrutement et de placement à l’échelle locale. Entre autres modifications, il est prévu qu’une disposition interdise aux agences pour l’emploi de participer aux activités de recrutement et de placement de travailleurs qui sont contraires aux dispositions des lois n^os  9208 et 9231 de la République sur la lutte contre la traite de personnes et sur le travail des enfants.

La commission note néanmoins que, dans ses observations finales du 22 octobre 2009 (CRC/C/PHL/CO/3-4, paragr. 78), le Comité des droits de l’enfant, tout en prenant note des mesures législatives, administratives et d’action que l’Etat partie a prises pour lutter contre la traite des enfants, s’est dit préoccupé par le nombre élevé de femmes et d’enfants qui continuent d’être victimes de traite, en provenance, en direction et à l’intérieur des Philippines, à des fins d’exploitation sexuelle et par le travail. Le Comité des droits de l’enfant s’était dit aussi préoccupé par le faible nombre de poursuites et de condamnations d’auteurs de traite et par les facteurs de risque de traite, par exemple la pauvreté persistante, les migrations internationales temporaires, l’accroissement du tourisme sexuel, l’impunité et l’application insuffisante de la loi dans l’Etat partie.

La commission prend dûment note des mesures approfondies prises par le gouvernement pour lutter contre la traite d’enfants. Elle observe néanmoins que, bien que la loi interdise la traite d’enfants à des fins d’exploitation sexuelle ou par le travail, la traite d’enfants reste préoccupante dans la pratique. La commission demande donc au gouvernement de redoubler d’efforts pour prévenir et combattre la traite d’enfants de moins de 18 ans à des fins d’exploitation sexuelle ou par le travail et d’indiquer les progrès accomplis à cet égard. Prière aussi de fournir des informations sur l’impact des projets prévus pour éliminer la traite d’enfants. Enfin, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire appliquer effectivement la loi de lutte contre la traite des personnes et les autres lois qui interdisent la traite d’enfants et qui prévoient des sanctions pour les actes ayant trait à la traite d’enfants.

Recrutement obligatoire d’enfants en vue de leur utilisation dans un conflit armé. La commission avait précédemment noté que le recrutement obligatoire d’enfants de moins de 18 ans destinés à servir dans les forces armées des Philippines (unités civiles ou autres groupes armés), à participer aux combats ou à être utilisés comme guides, messagers ou espions est interdit par la loi (art. 3 a) et 22 b) de la loi n^o 7610). La traite des enfants à de telles fins est également interdite (art. 4 h) de la loi de 2003 sur la lutte contre la traite des personnes). Toutefois, la commission avait noté que, selon les commentaires du 30 août 2006 de la CSI, de nombreux enfants de moins de 18 ans participaient toujours à des conflits armés. La Nouvelle armée du peuple (NPA) comptait entre 9 000 et 10 000 enfants soldats employés régulièrement (soit 3 à 14 pour cent de ses effectifs). De plus, la CSI avait déclaré que des enfants seraient enrôlés au sein des unités géographiques des forces armées des citoyens (groupe paramilitaire de la mouvance gouvernementale) et au sein de groupes armés de l’opposition, tels que le Front islamique de libération Moro (MILF). De plus, la commission avait relevé dans le rapport du Secrétaire général des Nations Unies sur les enfants et les conflits armés (A/59/695-S/2005/72, 9 février 2005, paragr. 45 et 46) que, même si le Comité interinstitutionnel pour les enfants participant à des conflits armés avait été chargé de lancer des projets pour libérer, réadapter et réinsérer des enfants qui participent à un conflit armé, aucune mesure de désarmement, démobilisation et réinsertion des enfants soldats n’avait été prise par la NPA ni le MILF en septembre 2004. La commission avait demandé au gouvernement de prendre rapidement des mesures efficaces afin d’éliminer la pratique du recrutement forcé ou obligatoire d’enfants de moins de 18 ans à des fins d’utilisation directe ou indirecte dans les conflits armés, tant dans les forces armées nationales que dans les mouvements rebelles.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle il a mis en œuvre un plan national de paix, dans le cadre du Plan 2004-2010 de développement des Philippines à moyen terme, afin de prévenir et de faire cesser le recrutement d’enfants dans des conflits armés. Ce plan comprend les mesures suivantes:

i)      processus de paix avec le MILF (cessation des hostilités, réaménagement et développement des zones touchées par des conflits);

ii)     mise en œuvre des accords de paix intérimaires avec deux mouvements communistes locaux, en particulier en aidant les communautés touchées par les conflits à se redresser, cessation des hostilités et mesures de réinsertion;

iii)    supervision continue et sensibilisation à la mise en œuvre de l’Accord global pour le respect des droits de l’homme et du droit humanitaire international, qui a été conclu par le gouvernement philippin et le parti communiste des Philippines – Nouvelle armée du peuple – Front démocratique national (CCP‑NPA-NDF);

iv)    mesures complémentaires pour faire reculer la violence en contribuant aux mécanismes locaux et indigènes d’instauration et de maintien de la paix, et aide à la mise en œuvre des accords civils de contrôle du cessez-le-feu;

v)     pleine application des accords de paix en vigueur avec le MILF et l’Armée de libération des peuples de la Cordillère (CPLA);

vi)    intégration des anciens rebelles au moyen de programmes de réinsertion et de réadaptation en créant la Commission nationale sur l’intégration sociale, qui relève du bureau du Conseiller présidentiel sur le processus de paix; et

vii)   réadaptation, redressement et développement des populations touchées par des conflits.

La commission note que le Comité des droits de l’enfant, dans ses observations finales (CRC/C/PHL/CO/3-4 du 22 octobre 2009, paragr. 69), s’est félicité du séjour aux Philippines du représentant spécial du Secrétaire général pour les enfants et les conflits armés aux Philippines et de la signature en juillet 2009 par le MILF d’un plan d’action comportant des mesures concrètes et assorties de délais pour prévenir le recrutement d’enfants et promouvoir leur réinsertion dans la vie civile. Toutefois, le Comité des droits de l’enfant, tout en prenant note des mesures positives prises par le gouvernement, s’est dit préoccupé par le fait que l’on continue de faire état du recrutement d’enfants par des groupes armés pour qu’ils servent en tant que combattants, espions, gardes, cuisiniers ou infirmiers. La commission note néanmoins que le Comité des droits de l’enfant, dans ses observations finales sur le protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant concernant l’implication d’enfants dans les conflits armés (CRC/C/OPAC/CO/1 du 15 juillet 2008, paragr. 20), s’est dit préoccupé par le fait que des enfants continuent de rejoindre des groupes armés, en raison principalement de la pauvreté, de l’endoctrinement, de la manipulation, de la négligence ou de l’absence de débouchés. Il s’est dit aussi préoccupé par l’absence de mise en œuvre effective de la législation qui interdit le recrutement et l’utilisation d’enfants pour des hostilités, en particulier dans les zones de conflit, et par le fait que le recrutement ou l’utilisation d’enfants dans des conflits armés n’a pas fait l’objet de poursuites. La commission prie donc instamment le gouvernement de redoubler d’efforts pour améliorer la situation et prendre des mesures immédiates et efficaces afin de mettre un terme dans la pratique au recrutement forcé d’enfants de moins de 18 ans par des groupes armés et les forces armées. A cet égard, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que des enquêtes approfondies soient menées et à ce que les auteurs de ces actes soient dûment poursuivis, et pour que des sanctions suffisamment efficaces et dissuasives soient infligées dans la pratique. La commission prie aussi le gouvernement de poursuivre ses efforts pour réadapter et réinsérer les enfants touchés par les conflits armés et d’indiquer comment ces enfants de moins de 18 ans ont été réadaptés puis réintégrés dans leurs communautés au moyen de ces mesures.

Articles 3 d) et 4, paragraphe 1. Travail dangereux et travail domestique des enfants. La commission avait précédemment noté que les enfants de moins de 18 ans ne doivent pas effectuer les types de travail dangereux énumérés dans l’arrêté ministériel n^o 4 de 1999 (art. 3). Elle avait également noté que, en vertu de l’article 4 de cet arrêté, les personnes de 15 à 18 ans pouvaient être autorisées à exécuter des travaux domestiques ou ménagers mais ne devaient pas effectuer les travaux dangereux énumérés à l’article 3 de l’arrêté. Elle avait noté que, selon la CSI, des centaines de milliers d’enfants, principalement des filles, travaillent comme employés de maison aux Philippines dans des conditions proches de l’esclavage. La CSI soulignait que ces enfants n’ont pas la possibilité de recevoir une instruction et sont loin de leurs familles. Elle soulignait en outre que, sur la base d’une étude réalisée dans le cadre du Programme assorti de délais des Philippines (PAD), 83 pour cent des enfants qui travaillent comme domestiques vivent chez leur employeur et seulement la moitié d’entre eux sont autorisés à prendre un jour de congé par mois. De plus, ils sont à la disposition de l’employeur 24 heures sur 24 et plus de la moitié d’entre eux ont abandonné l’école. La commission prend note aussi des allégations plus récentes de la CSI, en date du 29 août 2008, qui se fondent sur les estimations communiquées par la VFF, à savoir qu’il y a au moins 1 million d’enfants domestiques aux Philippines. La CSI donne aussi des exemples de mauvais traitements et de lésions physiques, psychologiques et sexuelles dont ont fait l’objet des enfants de moins de 18 ans, en particulier des filles occupées comme domestiques, et des exemples d’enfants qui travaillent dans des conditions nocives et dangereuses. La CSI souligne de nouveau que, malgré les mesures positives prises par le gouvernement en ce qui concerne la législation locale qui régit l’emploi des travailleurs domestiques, il y a en droit et dans la pratique des lacunes qui doivent être comblées de toute urgence. En particulier, alors que le Code du travail oblige les employeurs à traiter leurs travailleurs domestiques loyalement et humainement, le Code du travail ne prévoit pas des mesures spécifiques pour faire face aux pratiques d’exploitation existantes. A ce sujet, la CSI souligne que le projet de loi sur les travailleurs domestiques (Batas Kasambahay), qui a été soumis pour la première fois au Congrès en 1995, qui garantit les droits des travailleurs domestiques et qui définit des normes de travail décentes, est en suspens depuis plus de dix ans. Selon la CSI, la mise en vigueur de ce projet de loi serait essentielle pour lutter contre les mauvais traitements et l’exploitation des enfants domestiques aux Philippines. La CSI indique également que, selon une enquête de 2005 menée par la Station du climat social, 87 pour cent des Philippins conviennent fermement qu’une loi devrait viser le secteur du travail domestique.

La commission prend note de l’indication du gouvernement, à savoir que le projet de loi sur les travailleurs domestiques a été soumis au Congrès à sa 14^e session et qu’il est examiné actuellement par la Commission parlementaire sur le travail et l’emploi. La commission prend note aussi des informations détaillées du gouvernement sur l’impact de plusieurs initiatives et programmes menés dans le cadre du Programme OIT/IPEC pour les Philippines assorti de délais (PPAD) pour 2002-2007 et d’autres programmes nationaux visant à éliminer les pires formes de travail des enfants, y compris le travail domestique. La commission prend note de l’indication du gouvernement, à savoir que, dans le cadre du PPAD, en avril 2007, 40 549 enfants en tout avaient été soustraits au travail ou empêchés qu’ils y soient soumis dans les six secteurs prioritaires définis dans le PAD, y compris le travail domestique d’enfants. La commission note aussi que les Philippines sont passées à la seconde phase du PPAD pour 2009-2013, qui vise à réduire de 75 pour cent le travail des enfants, l’accent étant mis sur l’agriculture, la traite d’enfants, les exploitations minières, la pêche et le travail domestique. Tout en prenant note des efforts déployés par le gouvernement pour lutter contre le travail domestique des enfants et des résultats obtenus dans le cadre du PPAD et d’autres initiatives, la commission exprime sa profonde préoccupation face à l’exploitation économique et sexuelle dont les enfants domestiques continuent d’être victimes. La commission demande instamment au gouvernement de prendre des mesures immédiates pour veiller à l’adoption du projet de loi sur les travailleurs domestiques (Batas Kasambahay) qui porte spécifiquement sur la situation des travailleurs domestiques. La commission le prie aussi de prendre de toute urgence les mesures nécessaires pour que quiconque utilise le travail domestique d’enfants de moins de 18 ans sous la forme de travail forcé, ou qui occupe des enfants à des tâches dangereuses, fasse l’objet de poursuites et de sanctions effectives et suffisamment dissuasives. Enfin, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les résultats obtenus pour prévenir le travail domestique d’enfants et les y soustraire, dans le cadre de la deuxième phase du PPAD.

Article 5. Mécanismes de surveillance. Faisant suite à ses commentaires précédents, la commission prend note des informations du gouvernement selon lesquelles le Conseil interinstitutionnel de lutte contre la traite de personnes (IACAT) continue de mener différents projets axés sur la prévention et l’élimination de la traite de personnes, la protection et la réadaptation des victimes de traite et sur les poursuites contre les auteurs de traite. Ces projets comprennent les activités suivantes: a) élaboration d’un manuel sur l’application de la loi et l’action pénale en cas de traite de personnes, et identification et réinsertion des victimes de traite; b) élaboration à l’usage des prestataires de services d’un module d’orientation normative sur la traite de personnes; c) création d’un groupe de travail à l’aéroport international de Ninoy Aquino de lutte contre la traite de personnes; d) projet d’élaboration d’une ordonnance locale sur la lutte contre la traite de personnes; e) élaboration de directives pour la protection des enfants victimes de traite; et f) création d’une commission régionale interinstitutionnelle de lutte contre la traite de personnes. La commission prend note aussi de l’indication du gouvernement selon laquelle, en octobre 2009, l’IACAT avait enregistré 15 condamnations pour infraction à la loi de la République n^o 9208. Le gouvernement indique aussi que l’IACAT veille au strict respect des règlements et directives relatifs à l’emploi de personnes, dans le pays et à l’étranger. L’IACAT soumet aussi des rapports périodiques sur les cas de recrutement illicite et de traite au secrétariat de l’IACAT et au Département de la justice.

La commission prend note aussi de l’indication du gouvernement, à savoir qu’en juin 2008 l’Equipe d’action rapide interinstitutionnelle, créée dans le cadre du «Sagip Batang Mangagagawa» (SBM), qui est un mécanisme interinstitutionnel chargé de surveiller les cas d’enfants soumis aux pires formes de travail des enfants et de soustraire les enfants à cette situation, a mené en tout 793 opérations qui ont permis de sauver 2 698 enfants qui travaillaient. La plupart d’entre eux ont été réintégrés dans leurs familles et ont bénéficié ensuite d’une aide éducative et d’une formation professionnelle.

La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle le DOLE, par le biais du Bureau des femmes et des jeunes travailleurs, a donné en février 2009 des orientations pour sensibiliser quelque 270 chefs de village (barangay) aux lois n^os 9231 et 9208 et à d’autres lois relatives au travail des enfants. Ces activités ont été suivies de cours de formation pour les inspecteurs du travail, les juges d’instruction et les fonctionnaires de police en vue de l’application effective de ces lois. Ces activités visaient à renforcer les capacités des fonctionnaires chargés de faire appliquer la loi et d’autres fonctionnaires afin qu’ils utilisent et fassent appliquer effectivement les lois de lutte contre le travail des enfants, et afin de prévenir et d’éliminer ainsi le travail des enfants et ses pires formes. La commission note enfin que le DOLE, par le biais de ses inspecteurs du travail, veille à l’observation des normes du travail en ce qui concerne les enfants dans des établissements privés et coordonne ses activités avec la police nationale des Philippines et le Département de la protection sociale et du développement, de façon à soustraire les enfants aux pires formes de travail des enfants. Le DOLE, grâce au cadre d’application des normes du travail, inspecte les ménages pour s’assurer que les normes du travail ne sont pas enfreintes – entre autres, non‑versement ou versement insuffisant des salaires dans les ménages. Le gouvernement indique aussi que le DOLE aide également les enfants qui travaillent et leurs parents ou tuteurs en fournissant des services juridiques gratuits, des services d’aide éducative et de santé, une assistance de subsistance aux parents et frères et sœurs plus âgés et envoie les enfants qui travaillent et les enfants victimes du travail des enfants à des agences ou institutions plus appropriées qui assurent des services psychologiques. La commission prie le gouvernement de continuer d’indiquer le nombre d’enfants qui ont été soustraits aux pires formes de travail des enfants, le nombre de condamnations enregistrées qui ont trait aux pires formes de travail des enfants et le nombre de cas de recrutement illicite et de trafic d’enfants qui ont été signalés par l’IACAT. La commission prie aussi le gouvernement d’indiquer l’impact qu’ont eu les mesures prises par le Département du travail et de l’emploi pour éliminer les pires formes de travail des enfants et le nombre d’infractions à la législation sur le travail des enfants qu’a constatées le DOLE, grâce aux inspecteurs du travail et au cadre d’application des normes du travail.

La commission soulève d’autres points dans une demande adressée directement au gouvernement.