Observation (CEACR) - adoptée 2008, publiée 98ème session CIT (2009)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Türkiye (Ratification: 1952)

La commission note qu’une mission de haut niveau de l’OIT s’est rendue dans le pays du 28 au 30 avril 2008 suite à une demande de la Commission de l’application des normes de la Conférence en 2007.

La commission prend note des rapports du gouvernement qui contiennent notamment des réponses aux observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) figurant dans des communications en date du 10 août 2006 (communication du gouvernement du 2 janvier 2007) et du 28 août 2007 (communications du gouvernement des 9 janvier, 28 mars et 17 juin 2008). Elle prend également note de la réponse du gouvernement aux communications de la Confédération des syndicats des agents publics (KESK) en date du 2 septembre 2006 et du 31 août 2007 (communications du gouvernement en date du 16 février 2007 et du 9 janvier 2008) et à celles de la Confédération des syndicats progressistes de Turquie (DISK) figurant dans des communications en date des 9 et 24 avril 2007 (communication du gouvernement du 16 octobre 2007).

La commission prend note des observations de la CSI figurant dans une communication du 29 août 2008, des observations de la KESK transmises dans une communication du 1^er septembre 2008 et de celles de la DISK figurant dans une communication en date du 2 septembre 2008. La commission prie le gouvernement de transmettre les commentaires qu’il souhaiterait faire à propos de ces observations.

Articles 1 et 3 de la convention. Protection contre les actes de discrimination antisyndicale. Dans ses précédents commentaires, la commission avait pris note d’informations communiquées par des organisations de travailleurs concernant les actes de discrimination antisyndicale qui visaient des agents publics syndicalistes ou dirigeants syndicaux; elle avait noté que plusieurs mesures avaient été adoptées afin de mettre en place des sanctions dissuasives pour les actes de ce type. En particulier, en vertu de l’article 118 du nouveau Code pénal de la Turquie n^o 5237, entré en vigueur en juin 2005, quiconque a recours à la force ou à la menace pour contraindre une personne à s’affilier ou à ne pas s’affilier à un syndicat, à participer ou à ne pas participer à des activités syndicales, à se désaffilier d’un syndicat ou à démissionner de son poste de dirigeant syndical, encourt une peine d’emprisonnement allant de six à douze mois; de plus, quiconque fait obstruction à des activités syndicales par la force, la menace ou d’autres actes illicites encourt une peine d’emprisonnement allant d’un à trois ans. L’article 135 dispose que toute personne reconnue coupable de détenir illégalement des renseignements sur la vie privée d’une personne, y compris sur ses liens avec un syndicat, encourt une peine d’emprisonnement allant de six mois à trois ans.

La commission rappelle aussi que, s’agissant du secteur public, le gouvernement avait indiqué que les infractions à l’article 18 de la loi n^o 4688, qui interdit les actes de discrimination antisyndicale de la part des agents de l’administration, pouvaient entraîner des mesures disciplinaires conformément à la législation applicable au personnel de la fonction publique (loi n^o 657). Dans son dernier rapport, le gouvernement ajoute que, en vertu de l’article 18(2) de la loi n^o 4688, un employeur public ne peut pas muter un représentant ou un dirigeant syndical sans raison valable, ni sans indiquer clairement et précisément les motifs de la mutation. Les plaintes concernant les mutations communiquées au ministère par les syndicats sont transmises aux organismes compétents en vue de leur examen, conformément à l’article 18 de la loi et aux circulaires du Premier ministre. De plus, aux termes de l’article 18(3), un employeur public ne peut pas établir de discrimination fondée sur l’appartenance ou la non-appartenance à un syndicat. Enfin, l’article 18(a) de la loi n^o 4857 sur le travail prévoit une protection contre le licenciement abusif pour appartenance à un syndicat ou participation à des activités syndicales en dehors des heures de travail, ou pendant les heures de travail avec le consentement de l’employeur.

La commission prend dûment note de ces mesures et note aussi que, dans ses observations de 2007 et 2008, la CSI souligne la fréquence des actes de discrimination antisyndicale dans le secteur public et le secteur privé, notamment des mutations d’agents de la fonction publique qui sont membres de syndicats ou exercent des fonctions syndicales, des ingérences de l’employeur – l’Etat – dans les activités de syndicats du secteur public, de l’établissement de listes noires et de pressions pour contraindre des membres à quitter leur syndicat dans le secteur privé.

La commission prie le gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, la procédure applicable pour l’examen des plaintes concernant la discrimination antisyndicale dans le secteur public et de communiquer des statistiques faisant apparaître les progrès réalisés pour examiner efficacement les allégations d’actes de discrimination antisyndicale et d’ingérence dans le secteur public et le secteur privé (nombre de cas dont les organes compétents ont été saisis, durée moyenne des procédures et sanctions infligées). La commission veut croire que le gouvernement prendra toutes les mesures nécessaires pour s’assurer que, en la matière, les dispositions de la convention sont appliquées en droit et en pratique.

Article 4. Négociation collective libre et volontaire. La commission rappelle que, depuis plusieurs années, elle mentionne le double critère utilisé pour déterminer la représentativité d’un syndicat aux fins de la négociation collective. En vertu de l’article 12 de la loi n^o 2822, pour pouvoir négocier une convention collective, un syndicat doit représenter 10 pour cent des travailleurs de la branche et plus de la moitié des employés du lieu de travail. La commission avait pris note d’un projet de loi portant modification de la loi n^o 2822 pour traiter cette question. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle un projet de loi portant modification de la loi n^o 2822 prévoit des modifications pour supprimer la condition selon laquelle un syndicat doit représenter 10 pour cent des travailleurs du secteur pour être reconnu agent négociateur au niveau de l’entreprise. La modification, qui devrait être adoptée par la grande Assemblée nationale turque, se lit comme suit:

Un syndicat affilié à l’une des confédérations représentées au Conseil économique et social, actif dans l’ensemble du pays dans sa branche et organisé dans plus d’un lieu de travail ou établissement, ou un syndicat membre d’une confédération de travailleurs comptant au moins 80 000 membres, est habilité à conclure une convention collective applicable à l’établissement/aux établissements en question si ses membres représentent plus de la moitié des travailleurs employés dans l’établissement, ou dans chacun des établissements, auquel s’appliquera la convention collective.

Si les syndicats qui remplissent les conditions susmentionnées représentent plus de la moitié des travailleurs du lieu de travail ou de l’établissement dans lequel ils sont organisés, ils sont habilités à conclure une convention collective applicable au lieu de travail ou à l’établissement en question. S’agissant des conventions collectives d’entreprise, les établissements sont considérés comme une seule unité pour le calcul de la majorité absolue.

La commission note que, d’après le gouvernement, en Turquie, les partenaires sociaux sont généralement d’accord sur les principaux paramètres du système de relations professionnelles (tels que les organisations de branche et les négociations collectives au niveau de l’entreprise ou du lieu de travail), système en place depuis 25 ans. Le gouvernement est d’avis que, une fois la législation modifiée, le système continuera à fonctionner sans encombre et conformément aux normes de l’OIT.

La commission note que, d’après les observations de la DISK de 2007, le projet de loi maintient le statu quo, ne propose aucune solution aux problèmes concernant les relations professionnelles, ne contribue pas au libre exercice des droits syndicaux.

La commission relève que, d’après le texte communiqué par le gouvernement, pour pouvoir participer à la négociation collective au niveau du lieu de travail, un syndicat ne doit plus remplir la condition des 10 pour cent figurant à l’article 12 de la loi n^o 2822, mais doit être affilié à une grande confédération. Toutefois, la commission note que le système semble continuer à limiter le niveau de la représentation et de la négociation collective, qui devrait être déterminé par des négociations libres et volontaires. Elle relève aussi que, en vertu de la modification, pour pouvoir engager des négociations avec l’employeur en vue de conclure une convention collective, les syndicats doivent toujours représenter la majorité des travailleurs d’un lieu de travail (50 pour cent plus un). La commission rappelle que, dans de tels systèmes, si aucun syndicat ne regroupe pas plus de 50 pour cent des travailleurs, les droits de négociation collective devraient être accordés aux syndicats opérant sur le lieu de travail, au moins au nom de leurs propres membres; or, en l’espèce, cela n’est pas possible en raison de la condition d’affiliation à une grande confédération. Un syndicat d’entreprise représentatif devrait notamment pouvoir négocier même s’il n’est pas affilié à une confédération.

La commission espère que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour amender le projet de loi et modifier l’article 12 de la loi n^o 2822 afin que, lorsque, aucun syndicat ne remplit le critère des 50 pour cent, les syndicats opérant sur le lieu de travail ou dans l’entreprise puissent négocier, au moins au nom de leurs propres membres, indépendamment de leur affiliation à une confédération. Elle le prie d’indiquer, dans son prochain rapport, les progrès réalisés à cet égard pour encourager et promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges de procédures de négociation collective volontaire, conformément à l’article 4.

Négociation collective dans la fonction publique. Dans ses précédents commentaires, la commission avait pris note des informations fournies par le gouvernement sur la structure des négociations collectives dans le secteur public, et avait soulevé certaines questions concernant: i) la nécessité de donner un complément d’information montrant comment l’employeur direct participe aux négociations aux côtés des autorités financièrement responsables au sein du Comité des employeurs publics, qui est l’agent négociateur du gouvernement en vertu de l’article 3(h) de la loi n^o 4688; ii) la nécessité de modifier l’article 28 de la loi n^o 4688, qui limite l’objet des négociations aux questions financières; iii) la nécessité de donner des informations complémentaires montrant comment l’article 34 de la loi n^o 4688 s’applique en pratique, et la nécessité de confirmer qu’il ne s’applique pas d’une manière donnant aux autorités, en particulier au Conseil des ministres, le pouvoir de modifier ou de rejeter des conventions collectives (en vertu de l’article 34 de la loi n^o 4688, si un accord est trouvé pendant la négociation, l’accord est soumis au Conseil des ministres afin que les mesures administratives, exécutives et légales appropriées soient prises dans un délai de trois mois, et les projets de loi sont soumis à la grande Assemblée nationale turque en vue d’être adoptés).

La commission note que, d’après le rapport du gouvernement: i) le Comité des employeurs publics est composé de représentants du Premier ministre, du ministère des Finances, du Trésor, de la présidence des employés publics et de l’organisation des employeurs publics; ii) même si l’article 28 de la loi n^o 4688 limite l’objet des négociations collectives aux droits financiers des agents publics, d’autres thèmes ont été inscrits à l’ordre du jour de quatre négociations collectives menées depuis 2004, et des protocoles d’accord ont été signés sur des sujets autres que les droits financiers en 2004, 2006 et 2007; en 2005, un protocole d’accord a été signé sur l’ensemble des questions abordées au cours de la négociation collective, y compris les droits financiers; iii) après la signature de protocoles d’accord, des commissions constituées d’un nombre égal de représentants de syndicats et d’employeurs publics mènent des activités pour aller de l’avant sur les thèmes qui ont fait l’objet de l’accord. Le protocole d’accord reprend les revendications des syndicats; il peut s’agir de revendications acceptées par le Comité des employeurs publics ou de revendications que le comité doit prendre en considération ou évaluer. Même si les revendications des syndicats sont accueillies favorablement par le Comité des employeurs publics, il a été estimé qu’elles devraient être abordées dans un projet de loi sur la réforme du régime applicable au personnel de la fonction publique, réforme envisagée depuis près de cinq ans, qui concernera environ 2,5 millions d’agents publics; iv) la présidence des employés publics mène des travaux préparatoires en vue de l’élaboration de projets de loi sur les questions qui ont fait l’objet d’un accord, en consultation avec l’autorité concernée si la question est du ressort d’une autre autorité; les projets de loi préparés selon cette procédure sont soumis au bureau du Premier ministre; v) lors d’une réunion du 28 décembre 2006, le groupe de travail tripartite a décidé de modifier la loi n^o 4688 en tenant compte des observations de la commission, et des travaux ont été entrepris en la matière. Le ministère du Travail et de la Sécurité sociale mène des activités en vue de cette modification et un projet de loi visant à modifier le préambule et les articles 3(a) et 15 de la loi n^o 4688 a été communiqué aux organismes compétents pour avis. Suite aux négociations collectives menées en 2007 par le Comité des employeurs publics et deux agents négociateurs, les parties ont convenu de poursuivre les travaux sur plusieurs questions, dont quatre concernent les modifications à apporter à la loi n^o 4688. La Confédération des agents publics de Turquie (Turkiye Kamu Sen) et le Syndicat des travailleurs des services municipaux et publics (HAK-IS) ont pris part aux négociations. La KESK n’y a pas pris part, même si elle est agent négociateur.

De plus, dans une demande directe, la commission avait indiqué la nécessité d’amender l’article 34 de la loi n^o 4688 afin de modifier le délai de 15 jours prévu pour mener à bien les négociations collectives. Passé ce bref délai, en cas de désaccord, le Comité de conciliation était saisi. Le gouvernement indique que, même si le délai de quinze jours est suffisant (puisqu’en général, à ce jour, cinq à six sessions ont eu lieu au cours des négociations collectives et que des sessions supplémentaires peuvent être organisées au besoin), une modification est à l’examen pour faire passer ce délai à un mois, afin de tenir compte des demandes des partenaires sociaux.

La commission accueille favorablement ces éléments nouveaux.

La commission prend note des nombreuses observations de la KESK et de la CSI sur les négociations du secteur public. D’après ces observations, la loi n^o 4688 ne se réfère pas à des négociations collectives mais plutôt à des «consultations», limitées aux questions financières. En conséquence, la KESK ne participe pas aux consultations depuis 2007 pour protester contre le refus du gouvernement de mener des négociations, au lieu de consultations qui lui permettent de prendre des décisions de façon unilatérale. La KESK ajoute que l’article 30 de la loi n^o 4688 (en vertu duquel seuls les syndicats affiliés à la confédération qui compte le plus grand nombre de membres dans un secteur d’activité peuvent participer aux négociations) est contraire à la convention parce qu’il limite la liberté de déterminer les agents négociateurs. Enfin, la KESK indique que, depuis 2005, le ministère de l’Intérieur exerce des pressions sur les autorités locales pour empêcher l’application de 130 conventions collectives signées par le Syndicat des agents des municipalités et des services administratifs locaux (TUM BEL SEN), affilié à la KESK, et les autorités municipales au cours des douze dernières années. Même si la Cour européenne des droits de l’homme a rendu une décision favorable au syndicat le 21 novembre 2006, le ministère n’a pas modifié sa politique. De façon plus générale, les syndicats ne seraient pas considérés comme des partenaires sociaux et le gouvernement ne les consulterait pas sur les principaux textes de loi qui ont un impact sur les intérêts des travailleurs.

A cet égard, la commission prend note de la réponse du gouvernement selon laquelle les consultations prévues par la loi n^o 4688 permettent de mener des négociations sur les droits économiques, sociaux et individuels et que, en cas de désaccord, le comité de conciliation entreprend de régler le désaccord. Il est conforme au principe de justice que la représentation soit fonction de l’affiliation à une confédération qui compte le plus grand nombre de membres dans le secteur d’activité. S’agissant des conventions collectives signées par les municipalités, le gouvernement indique que, en vertu de l’article 146(1) et (2) de la loi n^o 657, dans sa teneur modifiée, aucun salaire ne peut être versé aux agents publics et aucun avantage ne peut leur être accordé s’ils ne sont pas prévus dans cette loi. Les conventions collectives du secteur public sont régies par les articles 3(h) et 29 de la loi n^o 4688, et par les articles 28 et 53 de la Constitution. Comme les agents publics n’ont pas le droit de signer des conventions collectives, les conventions en question ont été considérées comme illégales. Dans la notification n^o 158 du 6 janvier 2005, le ministère des Finances a indiqué que le statut des agents publics était régi par les lois n^os 657 et 4688, et qu’il était impossible d’agir en dehors du champ d’application de ces lois pour jouir de droits qui n’ont pas été accordés conformément à leurs dispositions. En conséquence, le syndicat TUM BEL SEN n’a pas le droit de participer à la négociation collective.

A cet égard, la commission prend note de la décision définitive rendue il y a peu par la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme sur la question des conventions collectives signées entre TUM BEL SEN et les municipalités (12 nov. 2008). Dans cette décision, la cour a estimé que:

Le droit de mener des négociations collectives avec un employeur est en principe devenu l’un des éléments essentiels du «droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts» énoncé à l’article 11 de la [Convention européenne des droits de l’homme]. […]. Comme les autres travailleurs, les fonctionnaires devraient jouir de ces droits, sauf dans des cas très spécifiques, et sans préjudice des effets des restrictions légales qui devraient être imposées aux membres de l’administration de l’Etat, catégorie à laquelle les requérants n’appartiennent pas en l’espèce.

A la lumière de ce qui précède, la commission souligne à nouveau que tous les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat devraient avoir le droit de participer à une négociation collective libre et volontaire, dans des délais suffisants permettant de véritables négociations. Les dispositions législatives qui confèrent aux autorités financièrement responsables un droit de participation à la négociation collective aux côtés de l’employeur direct sont compatibles avec la convention dans la mesure où elles laissent une place significative à la négociation collective; des discussions tripartites visant à élaborer sur une base volontaire des lignes directrices en matière de négociation collective pourraient être envisagées comme une méthode particulièrement appropriée pour surmonter les difficultés actuelles. La commission rappelle aussi que le droit de s’affilier à l’organisation de son choix comprend la libre détermination du niveau de représentation (au niveau du secteur ou de l’institution, indépendamment de l’affiliation à une confédération). De plus, pour permettre une négociation collective libre et volontaire dans le secteur public, il faudrait reconnaître le droit syndical à de nombreuses catégories d’agents publics qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. Privées de ce droit, ces catégories ne peuvent pas être représentées dans les négociations (cette question est traitée dans une demande adressée directement au gouvernement concernant la convention n^o 87).

La commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, les mesures prises ou envisagées, y compris la réforme de la fonction publique, afin de rendre la loi n^o 4688 et son application conformes à la convention sur les points suivants: i) la nécessité que l’employeur direct participe à des négociations franches avec les syndicats représentant les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat et qu’une place significative soit laissée à la négociation collective entre les parties; ii) la nécessité de prévoir clairement dans la législation que les négociations ne couvrent pas seulement les questions financières mais également les autres conditions d’emploi; iii) la nécessité de clairement confirmer que la législation n’octroie pas aux autorités, en particulier au Conseil des ministres, le pouvoir de modifier ou de rejeter des conventions collectives dans le secteur public; iv) la nécessité que les parties disposent d’un délai plus long que celui actuellement prévu pour mener des négociations complètes et véritables.

La commission prend note de l’indication du gouvernement sur la modification prochaine de la loi n^o 4688, et veut croire que l’ensemble des questions soulevées seront prises en compte dans ce cadre. Elle prie à nouveau le gouvernement de transmettre le texte portant modification de la loi n^o 4688, et d’indiquer dans son prochain rapport les progrès réalisés et l’échéance prévue pour adopter les modifications de la loi n^o 4688.

La commission invite le gouvernement à solliciter l’assistance technique du Bureau s’il le souhaite.

La commission soulève d’autres points dans une demande adressée directement au gouvernement.