Observation (CEACR) - adoptée 2008, publiée 98ème session CIT (2009)

Convention (n° 182) sur les pires formes de travail des enfants, 1999 - Etats-Unis d'Amérique (Ratification: 1999)

Article 3 de la convention. Pires formes de travail des enfants. Alinéa a).  Toutes les formes d’esclavage ou pratiques analogues. Vente et traite d’enfants. La commission avait pris note avec satisfaction de l’information du gouvernement selon laquelle, le 19 décembre 2003, le Congrès avait adopté la loi sur la protection des victimes de traite (prorogation) (TVPRA), qui avait permis de proroger la loi de 2000 sur la protection des victimes de traite (TVPA) en 2003 et en 2005, et de donner d’autres responsabilités au gouvernement des Etats-Unis dans le cadre de son action contre la traite. En vertu de la TVPRA de 2003, de nouvelles campagnes d’information ont été demandées pour lutter contre le tourisme sexuel, accru la protection contre la traite dans la législation pénale fédérale et institué une action civile qui permet aux victimes de poursuivre les auteurs de ces agissements devant les tribunaux fédéraux de district. La TVPRA de 2005 a permis d’étendre et d’améliorer les mécanismes de poursuite et les mécanismes diplomatiques, de doter de ressources supplémentaires les entités locales et certaines entités des Etats chargés de faire appliquer la loi, et de renforcer les services mis à la disposition des parents de victimes de graves formes de traite. La commission avait noté que, en mai 2004, d’après les estimations du gouvernement, 14 500 à 17 500 victimes entraient chaque année aux Etats-Unis. Ces chiffres recouvraient les hommes, les femmes et les enfants qui étaient victimes de graves formes de traite telles que définies dans la loi TVPA. La plupart des victimes étaient occupées dans l’industrie du sexe, l’agriculture et dans des secteurs peu rémunérés tels que l’hôtellerie et la restauration. La commission avait également noté que plusieurs mesures étaient prises pour lutter contre la traite d’enfants à des fins d’exploitation sexuelle et d’exploitation par le travail: autres recherches et études, financement de projets et élaboration d’une loi type de lutte contre la traite de personnes à l’intention des Etats.

La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport. Elles renvoient notamment au rapport annuel sur les activités des autorités américaines destinées à lutter contre la traite des personnes, présenté par le ministre de la Justice au Congrès. D’après ce rapport de mai 2007, les mesures prises pour lutter contre la traite sont suivies d’effets. Par exemple, en 2006, le gouvernement des Etats-Unis a affecté quelque 74 millions de dollars E.‑U pour financer 154 projets dans près de 70 pays afin de soutenir les initiatives que mènent certains organismes gouvernementaux et non gouvernementaux étrangers pour lutter contre la traite des êtres humains. De plus, le gouvernement continue d’adopter des mesures concernant les formations sur l’application du droit national et international, les campagnes de sensibilisation du public, des mesures en faveur des victimes sans domicile ou destinées à assurer des services sociaux aux victimes. La commission encourage vivement le gouvernement à poursuivre les efforts consentis pour éliminer la traite des personnes de moins de 18 ans à des fins d’exploitation sexuelle et d’exploitation par le travail. Elle prie le gouvernement de continuer à communiquer des informations sur les mesures adoptées en la matière et sur les résultats obtenus.

Articles 3 d) et 4, paragraphe 1. Travaux dangereux. La commission avait précédemment noté que, selon les indications de l’AFL-CIO, 300 000 à 800 000 enfants travaillaient dans l’agriculture dans des conditions dangereuses. Beaucoup travaillaient 12 heures par jour et étaient exposés à des pesticides dangereux, souffraient d’urticaire, de maux de tête, de vertiges, de nausées et de vomissements, risquaient l’épuisement à cause du manque d’eau, voire la déshydratation, et étaient souvent blessés. La commission avait noté que l’article 213 de la loi sur les normes du travail équitables (FLSA) prévoyait des dérogations. Ainsi, dans l’agriculture, l’article 213(c)(1) et (2) de cette loi fixait à 16 ans l’âge minimum d’admission à l’emploi dans des activités (les exploitations familiales étant exclues) que le ministre du Travail déclarait particulièrement dangereuses pour les enfants. La commission avait observé que, si l’article 4, paragraphe 1, de la convention prévoyait que les types de travaux dangereux devaient être déterminés après consultation des partenaires sociaux par la législation nationale ou l’autorité compétente, l’article 213 de cette loi autorisait un enfant de 16 ans et plus à effectuer dans le secteur agricole des tâches considérées comme dangereuses ou préjudiciables à sa santé ou son bien-être par le ministre du Travail.

La commission avait noté que, selon l’AFL-CIO et l’Institut national de la sécurité et de la santé au travail (NIOSH), entre 1992 et 1997, 403 personnes de moins de 18 ans avaient perdu la vie au travail. Un tiers de ces décès sont liés à l’utilisation de tracteurs. Les secteurs qui ont enregistré le plus grand nombre de décès (162, soit 40 pour cent) sont l’agriculture, la foresterie et la pêche. Pourtant, 13 pour cent seulement des personnes de moins de 18 ans sont occupées dans ce secteur. Ce taux élevé est confirmé par le fait que les personnes de 15 à 17 ans qui travaillent dans l’agriculture sont quatre fois plus exposées à des lésions que les jeunes occupés dans d’autres secteurs. L’AFL-CIO soulignait que, d’après le rapport de 2000 du Bureau de la comptabilité générale (GAO) intitulé «Pesticides: améliorations nécessaires pour garantir la sécurité des agriculteurs et de leurs enfants», plus de 75 pour cent des pesticides sont utilisés dans l’agriculture, et les enfants y sont beaucoup plus vulnérables. Toutefois, d’éventuelles modifications des arrêtés sur les travaux dangereux ne permettraient pas d’espérer une amélioration de la situation des jeunes de 16 et 17 ans qui ne relèvent pas du champ d’application de la FLSA.

La commission avait pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle la FLSA, élaborée avec la participation des représentants des employeurs et des travailleurs, n’autorise pas le ministre du Travail à empêcher les jeunes âgés de 16 ans ou plus de travailler dans l’agriculture. De plus, pour déterminer les types de travaux dangereux conformément aux articles 3 d) et 4, paragraphe 1, de la convention, le paragraphe 4 de la recommandation (n^o 190) sur les pires formes de travail des enfants, 1999, dispose que les pays peuvent permettre à des personnes âgées de 16 ou 17 ans d’effectuer les travaux dangereux mentionnés à l’article 3 d) à condition que la santé, la sécurité et la moralité de ces personnes soient totalement protégées. Par conséquent, le Congrès avait estimé que les enfants âgés de 16 ans peuvent travailler sans risque dans le secteur agricole, conformément aux articles 3 d) et 4, paragraphe 1, de la convention. La commission avait pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle il continuait de s’efforcer de mieux protéger la sécurité et la santé des enfants qui travaillent dans l’agriculture, et avait noté que plusieurs programmes étaient adoptés à cette fin, y compris des programmes destinés à protéger les agriculteurs et leurs enfants des pesticides, comme le réexamen par l’Agence de protection de l’environnement (EPA) de la norme sur la protection des travailleurs (WPS), entrepris pour donner suite au rapport de 2000 du GAO.

S’agissant de ce programme, la commission prend note de l’information du gouvernement selon laquelle l’évaluation de la WPS est en cours et que de nouvelles réglementations devraient être proposées en 2008. De plus, le 3 avril 2006, le directeur de l’Agence de protection de l’environnement a réagi suite à l’évaluation des risques sanitaires courus par les agriculteurs qui utilisent des pesticides. Cette évaluation a été réalisée par la Commission consultative pour la protection de la santé de l’enfant (CHPAC). La CHPAC s’est dite préoccupée par l’utilisation de certains pesticides par des agriculteurs de moins de 16 ans, et l’EPA a admis qu’il convenait d’envisager un âge minimum pour les activités supposant l’utilisation de pesticides. La commission note aussi que la CHPAC s’est dite préoccupée par le fait que les prescriptions de l’EPA en matière d’étiquetage ne tiennent pas compte des tests d’aptitude concernant les travailleurs de 16 ans et plus qui doivent porter des masques pour utiliser des pesticides.

La commission note que, d’après le membre travailleur des Etats-Unis présent à la Commission de l’application des normes lors de la 95^e session de la Conférence internationale du Travail de juin 2006, dans la tranche d’âge des 15‑17 ans, les décès de travailleurs agricoles représentent au moins 25 pour cent de l’ensemble des décès de travailleurs. La commission partage à nouveau la préoccupation exprimée par de nombreux orateurs quant à la dangerosité des conditions de travail des moins de 18 ans, et parfois des moins de 16 ans, dans le secteur agricole. En conséquence, elle souligne que, en vertu de l’article 3 d), les travaux qui, par leur nature ou les conditions dans lesquelles ils s’exercent, sont susceptibles de nuire à la santé, à la sécurité ou à la moralité de l’enfant constituent l’une des pires formes de travail des enfants pour toute personne de moins de 18 ans. Elle rappelle aussi que le paragraphe 4 de la recommandation n^o 190 prévoit la possibilité d’autoriser l’emploi ou le travail à partir de l’âge de 16 ans à la stricte condition que la santé et la sécurité des intéressés soient protégées, et qu’ils reçoivent un enseignement particulier ou une formation professionnelle adaptés à la branche d’activité dans laquelle ils seront occupés. En l’occurrence, étant donné le nombre important d’accidents et de décès parmi les moins de 18 ans qui travaillent dans l’agriculture, il semblerait que les conditions concernant la protection et la formation préalable prévues dans la recommandation n^o 190 ne sont pas entièrement remplies en toutes circonstances. En conséquence, la commission encourage à nouveau vivement le gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour interdire que des personnes de moins de 18 ans accomplissent des tâches dans le secteur agricole lorsque ces tâches sont dangereuses au sens de la convention. Toutefois, si des personnes âgées de 16 à 18 ans accomplissent des tâches de ce type, la commission prie instamment le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour s’assurer que ces tâches s’exercent uniquement dans les conditions strictes énoncées au paragraphe 4 de la recommandation n^o 190, à savoir que la santé et la sécurité de ces jeunes sont protégées et qu’ils reçoivent un enseignement particulier ou une formation professionnelle adaptés. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur les progrès réalisés en la matière dans son prochain rapport.

Article 4, paragraphe 3. Examen et révision périodique de la liste des types de travaux dangereux. La commission avait précédemment noté que, en application de la FLSA, les activités professionnelles interdites aux personnes de moins de 18 ans étaient déterminées dans 28 arrêtés concernant les travaux dangereux (ci-après «les arrêtés»). Elle avait également noté que ces arrêtés avaient été pris en 1939 et en 1960 pour ce qui était des activités non agricoles, et en 1970 pour les activités agricoles. La commission avait pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle il en était aux derniers stades de la prise de décisions fondées sur des recommandations du NIOSH concernant certains arrêtés: les arrêtés ayant trait à la conduite de botteleuses et de compacteurs, aux travaux de toiture et à la manipulation d’explosifs. La commission avait également pris note de l’allégation de juin 2005 de l’AFL-CIO selon laquelle le NIOSH avait émis des recommandations visant à modifier les arrêtés en vigueur sur l’agriculture.

La commission prend note de l’information du gouvernement selon laquelle, en 2004, le ministère du Travail (DOL) a pris une décision finale pour six des 35 recommandations du NIOSH qui concernent des arrêtés sur les activités non agricoles. De plus, elle prend note de l’information du gouvernement selon laquelle ce ministère a publié le 17 avril 2007 une notification de projet de loi et une notification préalable de projet de loi qui concernent les 29 autres recommandations relatives aux arrêtés sur les activités non agricoles. Les modifications proposées dans la première notification concernent notamment: i) l’arrêté 7, pour interdire aux personnes de moins de 18 ans de travailler sur des grues, des élévateurs à pantographes et des nacelles élévatrices; ii) l’arrêté 10, pour interdire aux personnes de moins de 18 ans de travailler dans les industries de transformation de produits à base de viande, y compris l’abattage des volailles et la transformation de viande; et iii) l’arrêté 14, pour interdire aux moins de 18 ans d’utiliser des scies à chaîne, des déchiqueteuses et des scies alternatives. La commission prend également note de l’indication du gouvernement selon laquelle le DOL entend accorder aux recommandations du NIOSH concernant les arrêtés sur les activités agricoles la même attention qu’aux recommandations concernant les activités non agricoles. La commission prie le gouvernement de transmettre des informations sur les modifications des arrêtés adoptées suite aux recommandations du NIOSH. Notant que les projets de modifications renvoient uniquement aux recommandations du NIOSH sur les activités non agricoles, la commission exprime le ferme espoir que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour tenir compte des recommandations formulées par le NIOSH afin de modifier les arrêtés concernant les activités agricoles. Elle le prie aussi de transmettre des informations sur les modifications des arrêtés relatifs aux activités agricoles envisagées ou adoptées et sur les progrès réalisés en la matière.

Article 5. Mécanismes de surveillance. Travaux dangereux et agriculture.  La commission avait précédemment pris note des indications de l’AFL-CIO selon lesquelles, aux Etats-Unis, quelque 100 000 enfants souffraient chaque année de lésions liées à des tâches agricoles et que peu d’inspections avaient lieu dans l’agriculture. La commission avait noté que le GAO recommandait l’adoption de mesures pour garantir l’application des procédures prévues dans les accords en vigueur passés entre la Division rémunération et durée du travail (WHD) du DOL et d’autres institutions fédérales ou des Etats, notamment au sujet des inspections conjointes et de l’échange d’informations. La commission avait pris note de l’information du gouvernement selon laquelle, en 2004, la WHD avait effectué plus de 1 600 enquêtes dans l’agriculture et constaté, dans 26 cas, que 42 mineurs travaillaient en marge de la loi. Quatre mineurs étaient occupés en violation des arrêtés sur l’agriculture. La commission avait noté que, selon le gouvernement, l’EPA avait révisé les directives nationales sur les inspections des exploitations agricoles. De plus, la WHD, l’Administration de la sécurité et de la santé au travail (OSHA) et le NIOSH avaient conjugué leurs efforts pour faire baisser le nombre de décès et d’accidents au travail dont sont victimes les jeunes dans le secteur agricole, en menant des activités d’aide et de sensibilisation. Toutefois, la commission s’était dite préoccupée par la baisse du nombre d’enquêtes sur le travail des enfants réalisées dans l’agriculture en 2004 et 2005; d’après l’AFL-CIO, ces enquêtes avaient baissé de 31,5 pour cent.

La commission prend note que, selon le rapport du gouvernement, en 2005, la WHD a réalisé 1 449 enquêtes auprès d’employeurs du secteur agricole et constaté que 61 mineurs étaient employés de manière illégale dans 35 cas. En 2006, elle a réalisé 1 410 enquêtes auprès d’employeurs de ce secteur et constaté que 51 mineurs étaient employés illégalement dans 23 cas. La commission prend également note de l’indication du gouvernement selon laquelle l’OSHA effectue des inspections sur place chaque fois qu’elle reçoit une plainte lui donnant suffisamment de raisons de penser qu’une infraction grave est commise ou que des travailleurs de moins de 18 ans sont exposés à un risque sérieux, notamment s’il concerne la construction, la transformation ou l’agriculture. Le gouvernement indique que, entre septembre 2005 et août 2007, l’OSHA et ses partenaires publics ont réalisé 4 268 inspections auprès d’employeurs du secteur agricole et constaté 8 952 infractions dans 2 637 cas. Toutefois, la commission note que, d’après le représentant gouvernemental présent à la Commission de l’application des normes de la 95^e session de la Conférence internationale du Travail en juin 2006, si le nombre d’infractions liées au travail des enfants a continué à diminuer tous secteurs confondus, dans l’agriculture, il a augmenté l’année dernière. La commission encourage vivement le gouvernement à continuer de renforcer le rôle des organismes chargés de faire appliquer les lois sur le travail des enfants dans le secteur agricole, notamment les lois concernant les travaux dangereux. Elle prie le gouvernement de continuer à communiquer des informations sur les inspections effectuées et sur le nombre et la nature des infractions mises au jour qui concernent les moins de 18 ans engagés dans les pires formes de travail des enfants, en particulier dans l’agriculture.

Article 7, paragraphe 1. Sanctions. La commission avait précédemment noté que le ministre du Travail avait proposé de faire passer de 11 000 à 50 000 dollars le plafond des amendes prévues en cas d’infraction aux normes du travail ayant entraîné pour l’enfant qui travaillait un handicap ou son décès. Le ministre du Travail avait également proposé de relever le plafond des peines prévues dans le cas d’infractions délibérées ou de récidives qui entraînent des lésions corporelles graves pour l’enfant ou sa mort. La commission avait pris note de l’information du gouvernement selon laquelle le budget de la présidence pour l’exercice 2004‑2006 incluait des propositions visant à accroître les sanctions civiles (amendes) en cas d’infractions aux dispositions sur l’emploi des jeunes de la FLSA lorsque ces infractions entraînent la mort du jeune travailleur ou de graves blessures.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le projet de loi qui prévoit de faire passer le plafond des amendes de 11 000 à 50 000 dollars ferait également passer à 100 000 dollars le plafond des amendes en cas d’infractions délibérées ou de récidives entraînant des lésions corporelles graves ou la mort d’un enfant employé en infraction aux dispositions de la FLSA qui concernent le travail des enfants. Le gouvernement indique que le projet a été adopté par la Chambre des représentants le 12 juin 2007 et communiqué au Sénat le 13 juin 2007, qui l’a transmis à la Commission de la santé, de l’éducation, du travail et des retraites pour examen. La commission prie le gouvernement de transmettre copie du projet de loi lorsqu’il aura été adopté.

Points III, IV et V du formulaire de rapport. Application de la convention en pratique. La commission avait précédemment pris note de l’information du gouvernement selon laquelle la TVPA, telle que modifiée par la TVPRA, fait obligation au ministre de la Justice de soumettre chaque année un rapport au Congrès sur les effets des activités des autorités américaines destinées à lutter contre la traite des personnes; ce rapport indique entre autres le nombre de victimes de la traite qui ont bénéficié de prestations et de services du gouvernement, et le nombre d’enquêtes et de poursuites concernant des cas de traite des personnes.

La commission note que, d’après le rapport annuel de mai 2007 présenté au Congrès par le ministre de la Justice, qui concerne les activités menées par les autorités américaines pour lutter contre la traite des personnes, les activités menées par la Division des droits civils (DOJ) ont entraîné un nombre record d’accusations et de condamnations en un an, et le nombre d’enquêtes a augmenté de plus de 20 pour cent au cours de l’exercice 2005. En 2006, 111 responsables de la traite ont fait l’objet de poursuites de la part de la DOJ, soit davantage qu’en 2005 (96) et plus de deux fois plus qu’en 2004 (47). La commission note aussi que les services de l’immigration et des douanes américains (ICE), qui mènent des enquêtes sur l’exploitation sexuelle d’enfants par des citoyens américains à l’étranger, a réalisé plus de 299 enquêtes sur le tourisme sexuel impliquant des enfants. De plus, l’ICE mène une opération intitulée «Operation Predator» pour protéger les enfants des délinquants sexuels étrangers, des personnes qui se livrent au tourisme sexuel dans plusieurs pays, des responsables d’activités de pornographie enfantine sur Internet et des responsables de la traite. Depuis 2003, l’initiative a abouti à plus de 9 000 arrestations, dont 2 381 en 2006. De plus, en 2006, l’Unité des infractions visant les enfants du FBI, qui a lancé en 2003 l’initiative «Innocence Lost National Initiative» en partenariat avec la division criminelle de la DOJ afin de lutter contre la prostitution des enfants, a réalisé 103 enquêtes ouvertes et procédé à 157 arrestations qui ont conduit à 43 condamnations. Depuis le début de l’initiative, plus de 300 enfants ont été sauvés. La commission prend dûment note de ces informations et prie le gouvernement de continuer à communiquer des informations sur les pires formes de travail des enfants en fournissant des exemplaires ou des extraits des rapports des services d’inspection, d’études et d’enquêtes, des informations sur la nature, l’étendue et l’évolution des pires formes de travail des enfants, et plus spécifiquement sur la traite d’enfants à des fins d’exploitation sexuelle ou d’exploitation par le travail ou l’emploi d’enfants à des travaux dangereux dans l’agriculture, sur le nombre d’enfants protégés par les mesures donnant effet à la convention, sur le nombre et la nature des infractions signalées, sur les enquêtes menées, les poursuites engagées, les condamnations et les sanctions pénales infligées.