Observation (CEACR) - adoptée 2007, publiée 97ème session CIT (2008)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Panama (Ratification: 1958)

La commission prend note du rapport du gouvernement.

La commission rappelle que ses commentaires précédents se réfèrent aux questions suivantes:

a)    faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à une grève dans une entreprise du service public, même s’il ne s’agit pas de services essentiels au sens strict du terme puisqu’il s’agit dans ce cas des transports (art. 452(3) et 486 du Code du travail);

b)    articles 174 et 178, dernier paragraphe, de la loi n^o 9 de 1994 portant création et réglementation de la carrière administrative, qui prévoient respectivement qu’il ne peut pas y avoir plus d’une association par établissement et que ces associations peuvent avoir des sections provinciales ou régionales, mais au maximum une section par province;

c)     article 41 de la loi n^o 44 de 1995, qui modifie l’article 344 du Code du travail et qui prescrit un nombre trop élevé de membres (10) pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs et un nombre encore plus élevé (40) pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise;

d)    article 64 de la Constitution, qui exige d’être Panaméen pour pouvoir constituer le comité directeur d’un syndicat;

e)     obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs lorsqu’il s’agit d’entités qui fournissent des services publics essentiels, qui vont au-delà des services essentiels au sens strict et qui incluent les transports; toute infraction à cette disposition est passible de sanctions, en particulier le licenciement immédiat des fonctionnaires qui n’auraient pas accompli le service minimum requis en cas de grève (art. 152(14) et 185 de la loi n^o 9 de 1994);

f)     intervention législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452(2), 493(1) et 497 du Code du travail) (fermeture de l’entreprise en cas de grève et arbitrage obligatoire à la demande de l’une des parties). Le gouvernement a fourni à la mission d’assistance technique copie du décret exécutif n^o 32 de 1994 qui prévoit des services minimums visant à garantir la sécurité de l’entreprise et de ses biens, ainsi que les services d’entretien. La commission prie l’organisation faîtière d’employeurs qui a soulevé ce point de fournir ses commentaires à cet égard;

g)    nombre minimum de 50 fonctionnaires pour constituer une organisation de fonctionnaires en vertu de la loi sur la carrière administrative. Le gouvernement avait reconnu que ce nombre est élevé, mais il avait indiqué que l’article 176 de la loi n^o 9 permet aux fonctionnaires de s’organiser par classe (catégorie) ou par secteur d’activité; la commission avait demandé au gouvernement de prendre des mesures afin de modifier la législation et de diminuer le nombre minimum de fonctionnaires requis pour constituer des organisations;

h)    déni du droit de grève des travailleurs du secteur maritime et des voies navigables (loi n^o 8 de 1998) et des zones franches d’exportation (loi n^o 25);

i)     interdiction aux fédérations et confédérations de déclarer la grève (interdiction des grèves d’opposition aux politiques économiques et sociales et illégalité des grèves qui ne sont pas liées à une convention collective d’entreprise). La commission avait souligné que les fédérations et confédérations devraient jouir du droit de grève et que les organisations chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leur position dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politique économique et sociale qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 165). La commission avait demandé au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation afin de la rendre conforme aux principes susmentionnés;

j)     désaffiliation de la Fédération nationale des associations et organisations de fonctionnaires (FENASEP), en vertu d’une décision des autorités, de la Confédération de la convergence syndicale. Le gouvernement avait indiqué que les fonctionnaires relèvent de la loi sur la carrière administrative. Il avait estimé qu’ils doivent s’affilier aux organisations correspondantes de fonctionnaires. La commission avait souligné que, si l’on peut admettre que les organisations de base des agents de la fonction publique soient limitées à cette catégorie de travailleurs, elles devraient cependant pouvoir s’affilier librement aux fédérations et confédérations de leur choix, y compris celles regroupant également des organisations du secteur privé (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 193). La commission avait demandé au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation afin de la rendre conforme aux principes susmentionnés. Elle lui avait demandé de ne pas entraver l’affiliation de la FENASEP à la Confédération de la convergence syndicale;

k)    déni aux fonctionnaires du droit de constituer des syndicats. Le gouvernement avait indiqué que l’interprétation du Conseil national des travailleurs organisés (CONATO) n’est pas conforme à la réalité; le droit d’association des fonctionnaires est reconnu par la loi n^o 9 du 20 juin 1994 et, dans la pratique, la FENASEP fonctionne comme n’importe quelle organisation du secteur privé. Elle participe au CONATO et à la Conférence internationale du Travail. La commission avait souligné que, au-delà de la terminologie, l’important est que les associations en question jouissent des droits consacrés par la convention. La commission note que la FENASEP a indiqué à la mission d’assistance technique qu’elle négociait avec le gouvernement le texte du projet de réforme partielle de la loi sur la carrière administrative;

l)     déni du droit de grève des fonctionnaires. Le gouvernement avait indiqué que la Constitution autorise des restrictions dans les cas prévus par la loi. La commission rappelle que l’interdiction du droit de grève dans la fonction publique devrait se limiter aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat (voir étude d’ensemble, op. cit., 1994, paragr. 158);

m)   déni du droit de grève dans les entreprises créées il y a moins de deux ans en vertu de la loi n^o 8 de 1981. Le CONATO avait signalé que l’article 12 de la loi établit qu’un employeur n’est pas tenu de conclure une convention collective au cours des deux premières années d’activité d’une entreprise. Par ailleurs, la législation générale ne permet la grève que dans le cadre de la négociation collective ou dans d’autres cas restrictifs. La commission note que le gouvernement ne se réfère pas à cette question dans son rapport et le prie d’envoyer ses commentaires à cet égard;

n)    obligation de réunir la majorité des travailleurs de l’entreprise, du commerce ou de l’établissement pour déclarer la grève (art. 476(2) du code). Le gouvernement avait estimé que cette restriction se justifie, étant donné les effets qu’a la grève en vertu de la législation nationale (fermeture de l’entreprise, interdiction de conclure de nouveaux contrats de travail, etc.). La commission prend bonne note des indications fournies à la mission par le gouvernement et les partenaires sociaux, à savoir que, si le pourcentage en question n’est pas atteint lors de la troisième assemblée syndicale, la majorité simple des votants est requise.

La commission prend note des déclarations du gouvernement dans son rapport. Il affirme de nouveau être disposé à mettre la législation et la pratique nationales en conformité avec les conventions n^os 87 et 98. Mais, pour le faire, il faut modifier le Code du travail, ce qui exige un consensus tripartite. Toutefois, un tel consensus n’existe pas car, comme la mission d’assistance technique du BIT (février 2006) l’a constaté, il y a des divergences notoires entre les partenaires sociaux. Le gouvernement indique qu’étant donné qu’il s’agit de sujets délicats (droit d’association, droit de grève, etc.) un consensus tripartite est nécessaire pour mener à bien une réforme sans mettre en péril la paix sociale.

Se référant à certains points ou demandes d’information, la commission note que le gouvernement a adressé la décision de la Cour suprême qui, implicitement, reconnaît le droit de négociation collective et de grève des armateurs et des organisations de gens de mer. La Cour suprême a déclaré que l’article 75 du décret-loi n^o 8 de 1998 viole les articles 64 et 65 de la Constitution. La commission prend note avec satisfaction de cette décision. Elle note aussi avec satisfaction que la FENASEP a pu s’affilier à la Centrale unitaire des travailleurs (un gouvernement précédent avait annulé l’affiliation de la FENASEP à une centrale syndicale qui comprenait des travailleurs du secteur privé, raison pour laquelle la commission avait demandé que soit garanti le droit d’affiliation syndicale).

La commission note que le gouvernement a adressé le projet de réforme de la loi sur la carrière administrative. Elle constate avec intérêt que ce projet garantit le droit d’association et les autres droits consacrés dans la convention, qu’il prévoit une protection contre les discriminations et ingérences antisyndicales, et qu’il reconnaît le droit de négociation collective. Toutefois, étant donné que la loi établit qu’il ne peut pas y avoir plusieurs associations dans une institution, la commission demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier cette disposition afin de garantir l’application de l’article 2 de la convention qui consacre le droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix. Par ailleurs, l’exercice de ce droit pourrait être facilité en abaissant le nombre minimum requis de membres ou de fondateurs qui est de 40 dans le projet (le gouvernement indique toutefois que la FENASEP s’y oppose).

La commission note que le gouvernement a fourni la loi n^o 25 sur les zones franches d’exportation. La commission rappelle qu’elle avait noté qu’un projet de loi sur les zones de commerce mondial – qui renvoyait aux dispositions du Code du travail pour tout ce qui concerne les relations employeurs-travailleurs – allait remplacer cette loi. La commission croit comprendre que, pour le moment, le droit de négociation collective et le droit de grève n’existent pas dans les zones franches. Par conséquent, la commission maintient ses commentaires précédents à ce sujet.

La commission note avec regret que le gouvernement n’a pas mentionné certaines des dispositions législatives que la mission d’assistance technique de 2006 avait identifiées et qui pourraient faire l’objet de réformes, puisque ni le gouvernement ni les partenaires sociaux ne s’y opposaient. Il s’agit en particulier des questions suivantes: 1) fixer à quatre le nombre d’employeurs nécessaires pour former une organisation professionnelle d’employeurs; 2) supprimer les restrictions en vigueur à la libre affiliation des associations de fonctionnaires à d’autres organisations syndicales, en particulier des organisations de niveau supérieur qui réunissent des fonctionnaires et d’autres catégories de travailleurs; et 3) permettre que les associations de fonctionnaires aient plus d’une section par province.

La commission note avec regret que les divergences susmentionnées entre la législation et la pratique nationales, d’une part, et la convention, d’autre part, existent depuis de nombreuses années. Elle constate aussi que des restrictions graves, parmi celles qui sont susmentionnées, subsistent. La commission demande au gouvernement de tenir les engagements qu’il a pris devant la mission d’assistance technique de 2006 en ce qui concerne les réunions avec les partenaires sociaux, dans le cadre de séminaires ou d’ateliers organisés avec l’aide du BIT. Elle lui demande aussi de promouvoir activement le dialogue tripartite sur l’ensemble des questions en suspens. La commission espère pouvoir constater dans un avenir proche des améliorations dans la législation. Elle demande au gouvernement de l’informer à cet égard et, conformément à l’engagement qu’il a pris devant la mission d’assistance technique, de veiller à ce que des projets de réforme de la législation syndicale ne servent pas à réglementer ou à inclure d’autres questions.

La commission note avec intérêt la nouvelle loi du 2 juillet 2007, reçue récemment du gouvernement, qui reconnaît aux fonctionnaires le droit de constituer des syndicats, de s’y affilier et de négocier collectivement. La commission observe que la nouvelle loi assure une protection contre les actes de discrimination antisyndicale. La commission examinera cette nouvelle loi à sa prochaine session.