Observation (CEACR) - adoptée 2006, publiée 96ème session CIT (2007)

Convention (n° 138) sur l'âge minimum, 1973 - Chine (Ratification: 1999)

La commission prend note du rapport du gouvernement. Elle prend note également de la communication de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) datée du 31 août 2006. Elle demande au gouvernement de fournir de plus amples informations sur les points suivants.

Article 2, paragraphe 3, de la convention. 1. Age de la fin de la scolarité obligatoire. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait exprimé sa préoccupation au sujet du nombre élevé d’enfants qui, en pratique, n’allaient pas à l’école ou qui abandonnaient l’école avant l’âge de la fin de la scolarité obligatoire. Elle avait demandé au gouvernement d’indiquer les mesures adoptées ou envisagées pour augmenter la fréquentation scolaire et réduire le nombre d’abandons scolaires afin d’empêcher les enfants de s’engager dans le travail.

La commission prend note de l’allégation de la CISL selon laquelle les possibilités en matière d’éducation de beaucoup d’enfants chinois restent faibles particulièrement dans les zones rurales et par rapport aux petites filles et aux minorités, et continuent même à baisser dans certains cas, entraînant par là un recours de plus en plus fréquent au travail des enfants. Les statistiques émanant du réseau chinois d’éducation et de recherche montrent que le nombre d’écoles primaires a baissé et que les inscriptions aussi bien à l’école primaire qu’à l’école secondaire ont également diminué. Plus grave encore, la loi ne garantit pas le financement de l’enseignement obligatoire, obligeant ou autorisant ainsi beaucoup d’écoles, notamment dans les zones rurales pauvres, à réclamer des frais de scolarité et autres montants à leurs élèves sous forme de dons volontaires. La CISL indique également que le département de You, dont sont originaires beaucoup d’enfants vendeurs de fleurs («les enfants fleurs»), possède un taux d’abandon scolaire de l’ordre de 40 pour cent parmi les enfants de plus de 10 ans. La hausse des frais de scolarité constitue la principale raison de l’augmentation de l’abandon scolaire et de l’accroissement correspondant du nombre d’enfants qui travaillent. Les taux d’abandon scolaire les plus élevés se retrouvent en particulier chez les filles.

La commission note, d’après les informations du gouvernement, qu’au cours de la deuxième moitié de 2005 le Conseil d’Etat a décidé d’approfondir les réformes des mécanismes de financement de l’enseignement obligatoire dans les zones rurales. En particulier, entre 2006 et 2010 et à différents niveaux de l’administration publique, 218 milliards de yuan seront alloués en tant que fonds publics pour l’enseignement obligatoire dans les zones rurales. De plus, un projet de construction de pensionnats dans les zones rurales est en cours, prévoyant la construction de plus de 7 700 pensionnats dans les régions occidentales de la Chine pour assurer l’accès à l’enseignement de jeunes enfants vivant dans les zones montagneuses, les régions frontalières et les zones où vivent les minorités ethniques. Selon le gouvernement, l’Etat a consacré des montants importants, en pratiquant la politique des «deux exemptions et une subvention» (exemption des frais de scolarité et frais divers, exemption du prix des livres scolaires et subventions de pension et de subsistance) aux enfants d’âge scolaire soumis à l’enseignement obligatoire, dont les familles connaissent des difficultés financières. Cette politique garantit effectivement que les enfants d’âge scolaire accèdent à l’enseignement obligatoire d’une durée de neuf ans. En 2005, tous les élèves de l’enseignement obligatoire provenant de familles pauvres dans 592 départements choisis pour le projet de l’Etat «suppression de la pauvreté en vue du développement» ont bénéficié de l’exemption des frais divers, et 3,95 millions d’élèves provenant de familles pauvres ont reçu des subventions de pension et de subsistance. En 2006, tous les élèves de l’enseignement obligatoire dans les zones rurales de l’ouest ont été exemptés des frais de scolarité et des frais divers (48,8 millions d’élèves ont bénéficié de l’exemption). Enfin, d’ici 2007, les frais de scolarité et frais divers de l’enseignement obligatoire seront supprimés pour la totalité des 148 millions d’élèves vivant dans les zones rurales de Chine. La commission note que, d’après les informations du gouvernement, depuis la fin de l’année 2005, dans les zones où l’enseignement obligatoire de neuf ans s’est généralisé, le taux de couverture de la population est passé de 85 à 95 pour cent. La fréquentation des enfants d’âge scolaire dans les écoles primaires a atteint 99,15 pour cent; elle a dépassé 95 pour cent dans les écoles complémentaires. Les taux d’abandon scolaire dans les écoles primaires et complémentaires sont demeurés inférieurs à respectivement 0,45 et 2,62 pour cent.

La commission estime que l’enseignement obligatoire est l’un des moyens les plus efficaces de lutter contre le travail des enfants et accueille favorablement les mesures importantes prises par le gouvernement à cette fin. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’impact des mesures susmentionnées, en particulier de la suppression des frais de scolarité et des frais divers pour les enfants vivant dans les zones rurales, sur l’augmentation de la fréquentation scolaire et la réduction des taux d’abandon scolaire des enfants vivant dans ces régions. De plus, elle prie le gouvernement de continuer à fournir des informations statistiques sur les taux de fréquentation et d’abandon scolaire, en particulier dans les écoles rurales.

2. Enseignement pour les enfants migrants. La commission note, d’après les allégations de la CISL, que, conformément au système hukou ou de l’enregistrement des ménages, les gouvernements locaux ne versent les allocations, relatives notamment à l’éducation, qu’aux résidents permanents. En d’autres termes, les enfants des travailleurs migrants qui se déplacent avec leurs parents vers une ville où ils n’ont pas le droit de s’inscrire en tant que résidents permanents, même s’ils sont nés dans cette ville, ne bénéficient pas de la scolarité assurée par le gouvernement local. Il est estimé que près de 20 millions d’enfants ruraux demeurent dans les villes avec leurs parents et que 9,3 pour cent de ces enfants, officiellement, ne vont pas à l’école à l’âge de la scolarité obligatoire, ce qui signifie qu’au moins deux millions d’enfants migrants âgés de 6 à 14 ans n’ont pas du tout accès à l’enseignement. En 1998, le Comité de l’enseignement public et le ministère de la Sécurité publique ont traité cette question dans le cadre «des méthodes provisoires destinées à l’éducation des enfants et des adolescents migrants», qui autorisent les enfants migrants à s’inscrire dans les écoles locales moyennant le versement de taxes provisoires d’inscription. Cependant, une telle méthode s’est avérée irréaliste, étant donné que la majorité des travailleurs migrants touche, dans le meilleur des cas, le salaire minimum. C’est la raison pour laquelle, les migrants ont commencé, dès le milieu des années quatre-vingt-dix, à s’organiser et à gérer leurs propres écoles. Cependant, la qualité de l’enseignement dispensé dans ces écoles n’est pas garantie, car parfois l’école se résume à une seule classe où les enfants de 7 à 14 ans partagent la même salle et le même enseignement. De plus, ces écoles n’ont généralement pas de statut légal et ne peuvent délivrer de certificats ou orienter leurs diplômés vers les niveaux d’enseignements supérieurs. La CISL note que seules quelques villes, comme Xiamen, ont accordé un statut légal aux écoles des migrants. Elle indique par ailleurs que le rapport du Rapporteur spécial des Nations Unies sur le droit à l’éducation a condamné la Chine sur son dossier éducatif, déclarant que les autorités centrales n’assurent pas l’éducation aux enfants des travailleurs migrants et mettant l’accent sur les frais de scolarité arbitraires que beaucoup de familles ne peuvent supporter et sur un budget qui n’assure pas un financement adéquat à l’éducation. La CISL conclut que ce problème est traité, de manière directe, dans le cadre d’un projet d’amendement de la loi sur l’enseignement obligatoire, actuellement examiné par le législateur chinois. Une disposition nouvelle a été discutée visant à prévoir que les enfants de travailleurs migrants ont le droit d’accéder à l’éducation là où leurs parents et/ou tuteurs légaux travaillent et habitent et que les gouvernements locaux doivent garantir que les enfants des travailleurs migrants jouissent de conditions égales en matière d’accès à l’enseignement obligatoire.

La commission note que, d’après les informations du gouvernement, celui-ci garantit le droit à l’enseignement obligatoire des enfants des travailleurs agricoles et que des efforts sont déployés pour aider les écoles privées de fortune destinées aux enfants des travailleurs agricoles en les intégrant dans le système éducatif local et le programme local de développement de l’enseignement, ainsi que dans le système global de contrôle scolaire. Elle note également que, d’après la déclaration du gouvernement, celui-ci a l’intention d’intégrer progressivement ces écoles dans le système en place plutôt que de les fermer et de priver ainsi d’école les enfants des travailleurs agricoles. La commission exprime sa préoccupation au sujet de la situation des enfants des travailleurs migrants qui n’ont pas accès à l’enseignement obligatoire et encourage le gouvernement à prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir l’accès des enfants des travailleurs migrants à l’enseignement obligatoire, en assurant notamment un financement adéquat à cette fin. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur tous développements au sujet de l’adoption de l’amendement de la loi sur l’enseignement obligatoire visant à prévoir des conditions égales pour les enfants des travailleurs migrants en matière d’accès à l’enseignement obligatoire.

Article 3, paragraphe 1. Travaux dangereux. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait noté que des écoliers effectuaient des travaux manuels à l’école, notamment ils devaient fabriquer des pétards car les moyens permettant de financer leur scolarité faisaient défaut. Elle avait exprimé sa préoccupation au sujet de la situation des enfants engagés dans les travaux dangereux dans les écoles. La commission note que, d’après les allégations de la CISL, l’industrie des feux d’artifice est une industrie établie depuis longtemps en Chine, et qu’elle emploie des dizaines de milliers de personnes, dont beaucoup originaires des provinces les plus pauvres. La production a généralement lieu dans de petites fabriques ou des ateliers de village. Les enfants ont été longtemps utilisés dans la production des feux d’artifice en raison de leurs doigts petits et agiles et du cadre informel de la production. C’est aussi bien la nature du travail – les explosifs utilisés – que celle de la production – bâtiments dangereux, groupes d’ateliers et mesures de sécurité peu efficaces – qui fait de la production de feux d’artifice un métier extrêmement dangereux. La CISL ajoute que, dans une enquête menée par l’administration publique du contrôle et de l’inspection de la qualité dans 120 ateliers de fabrication de feux d’artifice dans sept provinces, 36,7 pour cent d’entre eux ont été trouvés en mauvais état et présentant un risque élevé d’explosion prématurée. L’incident le plus récent impliquant le travail des enfants et la production de feux d’artifice a eu lieu le 10 juillet 2006 lorsqu’une explosion dans un atelier illégal de feux d’artifice a tué sept travailleurs et blessé trois autres, y compris une fillette de 14 ans. Avant cette date, le 19 octobre 2003, à la suite d’une explosion dans une usine de feux d’artifice dans le village de Dapingling dans la province de Hunan, un jeune travailleur de 14 ans a été tué et 11 autres travailleurs, dont neuf âgés de moins de 15 ans, ont été sévèrement blessés. La CISL fait observer que le gouvernement s’est engagé à supprimer l’usage des petits ateliers de fabrication des feux d’artifice, mais que ces derniers continuent à être utilisés.

La commission note que, d’après la déclaration du gouvernement, le 30 juin 2006 plusieurs ministères, dont le ministère de l’Education, ont édicté le «Règlement sur la gestion de sécurité des écoles complémentaires, des écoles primaires et des jardins d’enfants» (MEO23) lequel est entré en vigueur le 1^er septembre 2006. L’article 33 de ce règlement dispose que les écoles ne sont pas autorisées à permettre à leurs élèves de prendre part à des activités telles que: les opérations d’urgence qui devraient être de la compétence des professionnels ou des adultes; les activités dangereuses comme la fabrication de feux d’artifice ou de substances chimiques toxiques; et les activités commerciales. Quant à l’article 34, il dispose que les écoles ne sont pas autorisées à louer les locaux scolaires ou à engager d’autres personnes aux fins de la fabrication et du commerce de substances inflammables, explosives, toxiques, nocives ou autres substances dangereuses. L’article 62 dispose que les écoles qui ne remplissent pas leurs obligations et ne se mettent pas en règle dans un délai déterminé sont passibles de sanctions administratives. De plus, les personnes soupçonnées d’un acte assimilé à un crime feront l’objet de poursuites pénales.

Tout en prenant note de ces informations, la commission exprime sa profonde préoccupation au sujet de la situation des enfants de moins de 18 ans qui, dans la pratique, continuent à être employés dans un travail qui les expose à des lésions corporelles et parfois même à la mort. En conséquence, la commission prie instamment le gouvernement d’assurer que l’interdiction d’effectuer des travaux dangereux comprise au nouveau règlement MEO23 du 1^er septembre 2006 est strictement appliquée de manière à protéger les enfants de moins de 18 ans d’être engagés dans un travail dangereux à l’intérieur des écoles. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur le nombre d’infractions relevées par les inspections en matière de sécurité pour violation de l’interdiction de travail dangereux prévue dans le règlement du 1^er septembre 2006 (MEO23), et sur l’application de sanctions dans la pratique.

Points III et V du formulaire de rapport. Application de la convention dans la pratique. Suite à ses commentaires antérieurs, la commission note que, d’après les allégations de la CISL, la grande majorité des usines et des entreprises chinoises n’emploient pas d’enfants. Cependant, vu l’accent mis dernièrement sur la compétitivité en matière de production, associée à un marché du travail faiblement régulé et à une corruption rampante, certains employeurs ont recherché le travail des enfants comme solution pour réduire les frais de production. L’étendue du travail des enfants demeure difficile à évaluer, en raison de l’absence de rapports officiels sur le nombre d’enfants qui travaillent et le manque de transparence dans les statistiques. Cela est dû, en partie, au fait que le travail des enfants a lieu dans de petites fabriques privées qui sont plus difficiles à contrôler. De plus, l’absence de rapports s’explique par l’absence de contrôle en général. En fait, les chances de découvrir un tel travail sont faibles en raison du manque d’inspecteurs du travail et de la grande connivence qui existe entre les entreprises privées et les fonctionnaires locaux. La CISL indique que, selon certaines sources, les enfants qui travaillent peuvent représenter environ 20 pour cent de la main-d’œuvre dans certaines industries. Le travail des enfants est prédominant dans les usines aux niveaux local et de la commune, et on peut citer comme exemples d’industries employant des enfants: l’industrie des feux d’artifice; les fabriques de fours à brique et de verre; l’industrie du jouet; l’industrie textile; la construction; la fabrication des chaussures; l’industrie alimentaire et le travail médical léger. Il y a également des enfants qui travaillent à la pièce à domicile et qui vendent des fleurs dans la rue. Géographiquement, on trouve le travail des enfants dans les provinces côtières et les provinces plus riches du sud disposant d’une proportion élevée d’industries privées et de migrants, comme dans les zones spéciales d’exportation. La CISL note que les informations non révélées et les données statistiques portant sur le nombre d’enfants qui travaillent à travers le pays sont considérées comme ultrasecrètes et qu’il n’existe pas de données nationales officielles publiées sur l’étendue du travail des enfants et le nombre de cas ayant fait l’objet de poursuites pénales. La CISL indique également que les amendes appliquées aux fabriques employant des enfants restent faibles dans la pratique. Elle conclut que les statistiques concernant le travail des enfants devraient être disponibles de manière transparente et être ventilées par sexe afin de permettre de traiter de manière efficace l’emploi des filles.

La commission note que, d’après la déclaration du gouvernement, les départements administratifs de la sécurité du travail ont, à différents niveaux, organisé un contrôle de conformité en vertu de la législation. En 2005, sur la base d’une large promotion des «dispositions de l’Inspection de la sécurité du travail», plusieurs régions ont renforcé l’ensemble des activités de l’Inspection de la sécurité du travail et du contrôle de l’application. De plus, au cours du troisième trimestre de l’année, les efforts se sont concentrés sur la lutte contre le recours illégal au travail des enfants, et des contrôles spécifiques de l’application du règlement de 2002 interdisant le travail des enfants ont été effectués. De sévères sanctions administratives ont été appliquées en cas de recours illégal au travail des enfants, et les personnes soupçonnées d’implication dans un crime à ce sujet ont fait l’objet de poursuites pénales. Selon le gouvernement, de telles actions ont permis, en principe, de circonscrire les pratiques illégales de recours au travail des enfants et de sauvegarder les droits et avantages légaux des mineurs. La commission prend note du commentaire de la Fédération générale des syndicats de Chine figurant dans le rapport du gouvernement, selon lequel au cours des dernières années, des cas de recours illégal au travail des enfants ont été enregistrés dans certaines entreprises non publiques et auprès d’employeurs indépendants qui voulaient réduire les coûts de production. La plupart des entreprises qui avaient recours illégalement au travail des enfants étaient des ateliers familiaux, souvent non enregistrés, utilisant leur propre domicile ou louant une cour intérieure pour en faire un site de travail très faiblement équipé, où se déroule un travail intensif dans de mauvaises conditions et pendant de longues heures de travail. Dans la plupart de ces entreprises, les enfants travailleurs sont en général confinés à l’intérieur du lieu de travail sans pouvoir entrer en contact avec leurs familles.

Tout en prenant note des informations du gouvernement, la commission exprime sa préoccupation au sujet du contrôle insuffisant du travail des enfants et du faible niveau des amendes imposées en cas d’infraction au règlement interdisant le travail des enfants. Elle exprime également sa préoccupation au sujet de l’absence de données statistiques précises concernant l’étendue du travail des enfants. La commission encourage fortement le gouvernement à redoubler d’efforts pour améliorer la situation, notamment en effectuant des contrôles plus nombreux et plus efficaces de manière à réduire le nombre d’enfants qui travaillent. Elle prie le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, des données statistiques et toute documentation supplémentaire concernant l’emploi des enfants et des adolescents et des extraits des rapports des services d’inspection. Enfin, elle prie le gouvernement de fournir des informations sur le nombre et la nature des infractions relevées et des sanctions imposées.

Par ailleurs, la commission adresse au gouvernement une demande directe concernant d’autres points.