Demande directe (CEACR) - adoptée 2006, publiée 96ème session CIT (2007)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Zimbabwe (Ratification: 2003)

La commission prend note de la réponse du gouvernement à sa demande directe antérieure.

La commission rappelle que ses commentaires antérieurs portaient sur les points suivants.

Article 2 de la convention. a) Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission avait précédemment noté que la loi sur le travail (chap. 28:01) ne s’applique pas au personnel pénitentiaire (art. 2, 3(2)(b) et 5(a)) et avait demandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir au personnel pénitentiaire le droit de constituer des organisations de travailleurs et de s’y affilier. La commission regrette qu’aucune information n’ait été fournie par le gouvernement à ce propos. Tout en rappelant que les fonctions exercées par le personnel pénitentiaire ne justifient pas son exclusion du droit syndical (voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 56), la commission réitère sa demande antérieure et prie le gouvernement de la tenir informée des mesures prises ou envisagées à ce propos.

Dans sa demande directe antérieure, la commission, ayant noté qu’aux termes de la loi sur le travail (art. 2) un directeur est considéré comme un employeur, avait demandé au gouvernement d’indiquer comment le droit syndical des cadres était assuré par la législation et la pratique. La commission note, d’après l’indication du gouvernement, que les cadres, tout comme les autres travailleurs, bénéficient du droit syndical pour favoriser leurs intérêts, et ce conformément aux articles 23 et 27 de la loi sur le travail. Selon le gouvernement, la catégorisation des travailleurs est destinée à éviter les conflits d’intérêt qui pourraient toucher les cadres, et même à empêcher l’ingérence des employeurs dans les activités des syndicats. La commission prend note de la liste des syndicats constitués pour les cadres, fournie par le gouvernement.

b) Droit des travailleurs et des employeurs de constituer des organisations sans autorisation préalable. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait noté que, aux termes de l’article 36(1) de la loi sur le travail, le fonctionnaire chargé de l’enregistrement peut rejeter la demande d’enregistrement d’un syndicat de travailleurs ou d’une organisation ou fédération d’employeurs et que la législation ne fournit pas les motifs sur lesquels un tel refus peut être fondé. La commission avait demandé à ce propos au gouvernement d’indiquer les motifs que le fonctionnaire chargé de l’enregistrement peut invoquer pour refuser l’enregistrement d’une organisation d’employeurs ou de travailleurs. La commission note, d’après l’indication du gouvernement, que l’enregistrement d’un syndicat de travailleurs ou d’une organisation d’employeurs n’est pas obligatoire, étant donné qu’ils peuvent exister et accomplir leurs fonctions sans être enregistrés. Cependant, dans le cas où une organisation veut être enregistrée pour bénéficier des privilèges accordés aux organisations enregistrées, le fonctionnaire chargé de l’enregistrement peut rejeter une demande d’enregistrement pour les motifs suivants: 1) si l’organisation ne s’est pas dotée de statuts ou si ses statuts ne répondent pas aux conditions requises; 2) s’il n’y a aucune preuve d’affiliations; 3) si les dirigeants ont des antécédents professionnels connus et établis de conduite illégale; 4) s’il n’existe aucune preuve de l’existence du groupement (par exemple procès-verbal d’un congrès); et 5) s’il existe des objections crédibles soumises au cours de la procédure d’enregistrement par les parties intéressées et par les syndicats en place dans la profession concernée indiquant de graves incidences sur les intérêts des travailleurs en général. Le gouvernement ajoute que la transparence de la procédure d’enregistrement est assurée par l’article 40(4) de la loi sur le travail, qui prévoit que le fonctionnaire chargé de l’enregistrement devrait indiquer les raisons de la suspension de l’enregistrement d’un syndicat. Le même article prévoit également le droit de recourir devant le tribunal du travail contre la décision du fonctionnaire chargé de l’enregistrement. La commission estime que les motifs qui pourraient être invoqués par le fonctionnaire chargé de l’enregistrement pour refuser l’enregistrement ne devraient pas porter atteinte aux garanties établies par la convention. En ce qui concerne les motifs énumérés par le gouvernement, la commission prie le gouvernement de fournir de plus amples informations sur les conditions auxquelles est soumise la constitution d’un syndicat aux fins de l’enregistrement (motif 1). La commission rappelle que les travailleurs et les employeurs ont le droit d’établir, sans autorisation préalable, les organisations de leur choix pour favoriser et défendre leurs intérêts économiques et sociaux. Ce droit suppose que les syndicats en place ou d’autres «parties intéressées» ne soient pas en mesure de porter atteinte au droit des travailleurs de créer d’autres syndicats. La commission demande à ce propos au gouvernement de préciser la signification du membre de phrase «objections crédibles de la part des parties intéressées et des syndicats en place» (motif 5) et de fournir, si possible, des exemples de cas de refus d’enregistrement pour ce motif. Pour ce qui est de la «conduite illégale» d’un dirigeant syndical (motif 3), la commission se réfère aux commentaires ci-dessous.

Article 3. a) Droit des travailleurs d’élire librement leurs représentants. En ce qui concerne le droit du fonctionnaire chargé de l’enregistrement de refuser l’enregistrement si les dirigeants d’une organisation de travailleurs ou d’employeurs ont des antécédents professionnels connus et établis de conduite illégale, la commission rappelle qu’une condamnation pour un acte qui, par sa nature, ne met pas en cause l’intégrité de l’intéressé et ne présente pas de risques véritables pour l’exercice des fonctions syndicales ne doit pas constituer un motif d’inéligibilité. Par conséquent, une législation qui établit des critères d’inéligibilité trop extensifs, par exemple par le biais d’une définition ouverte ou d’une longue énumération couvrant des actes sans réel rapport avec les qualités d’intégrité requises pour s’acquitter d’un mandat syndical, est incompatible avec la convention (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 120). La commission prie le gouvernement de préciser si toutes les personnes qui ont été condamnées, quelle que soit la gravité ou la nature de l’infraction, sont inéligibles au bureau du syndicat.

La commission avait précédemment pris note de l’article 51 de la loi sur le travail qui concerne le contrôle de l’élection des membres du bureau d’un syndicat de travailleurs ou d’une organisation d’employeurs. Aux termes de cet article, le ministre peut: annuler une élection qui n’aurait pas été organisée correctement, ou dont le résultat ne refléterait pas les opinions des électeurs; reporter les élections, changer le lieu où elles se tiennent, ou modifier la procédure de vote; désigner un responsable de la conduite des élections à tout syndicat ou à toute organisation d’employeurs; interdire à toute personne de participer à la campagne électorale; et édicter un règlement en vue de contrôler et réglementer les élections et de définir les conditions d’éligibilité des membres des bureaux du syndicat de travailleurs ou de l’organisation d’employeurs. La commission avait demandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 51 de la loi sur le travail, de façon à garantir le droit des organisations d’employeurs et de travailleurs d’élire leurs représentants en toute liberté et sans ingérence de la part des autorités. La commission note, d’après l’indication du gouvernement, que l’article 51 est destiné à assurer le bon déroulement des élections, en conformité avec les statuts et les règlements. Le gouvernement fait remarquer que la loi dispose que le ministre «peut» et non «doit» faire. Le ministre peut invoquer cet article sur la base de protestations crédibles de la part des membres du syndicat concerné indiquant un déroulement inadéquat qui peut avoir de graves incidences sur les élections. Dans la pratique, le contrôle des élections des membres des bureaux des organisations d’employeurs et de travailleurs est effectué à la demande de l’organisation concernée. Tout en prenant note des informations sur l’application pratique de l’article 51, la commission observe que cet article se réfère au droit du ministre de contrôler l’élection des membres des bureaux syndicaux «lorsque l’intérêt national l’exige». La commission rappelle à nouveau que l’autonomie des organisations ne peut être réellement garantie que si leurs membres ont le droit d’élire en toute liberté leurs représentants. La commission estime que les dispositions législatives qui permettent aux autorités de s’ingérer dans le déroulement des opérations électorales sont contraires aux principes de la liberté syndicale (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 112 et 115). La commission demande en conséquence au gouvernement de modifier l’article 51, de manière à garantir le droit des organisations d’employeurs et de travailleurs d’élire leurs représentants en toute liberté et sans ingérence de la part des autorités, et de la tenir informée des mesures prises ou envisagées à ce propos.

b) Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et de formuler leurs programmes d’action. La commission avait précédemment demandé au gouvernement de modifier les articles 28(2), 54(2) et (3) et 55 de la loi sur le travail, qui accordent au ministre de vastes pouvoirs lui permettant de réglementer les cotisations syndicales, ainsi que les questions concernant par exemple le choix du personnel que peuvent employer les syndicats, leurs salaires et indemnités, ou encore le matériel et les biens que les syndicats peuvent acheter. La commission note, d’après la réponse du gouvernement aux commentaires soumis par le Congrès des syndicats du Zimbabwe (ZCTU) dans une communication datée du 6 septembre 2005, que l’article 55 de la loi susmentionné est destiné à protéger les intérêts des travailleurs contre la fixation de cotisations syndicales trop lourdes. Aucune information n’a été fournie par le gouvernement au sujet des dispositions législatives susmentionnées. La commission est tenue de rappeler à nouveau que les problèmes de compatibilité avec la convention se posent lorsque la loi accorde aux autorités des pouvoirs tels que celui de fixer la cotisation minimum des adhérents et de déterminer la proportion des fonds syndicaux qui seront versés aux fédérations. La commission rappelle en outre que la liberté de gestion reconnue aux organisations d’employeurs et de travailleurs comprend également le droit de disposer pleinement de tous leurs biens mobiliers et immobiliers (voir étude d’ensemble de 1994, op. cit., paragr. 126 et 127). La commission demande en conséquence au gouvernement de prendre les mesures nécessaires en vue de modifier les articles 28(2), 54(2) et (3) et 55 de la loi sur le travail, et de la tenir informée de toutes les mesures prises ou envisagées à ce propos.

La commission avait précédemment pris note de l’article 120 de la loi sur le travail. Tout en notant qu’aux termes de l’alinéa 1 le ministre peut ordonner la perquisition de tout syndicat ou fédération s’il a de bonnes raisons de croire que les biens ou les fonds de ce syndicat ou de cette fédération sont utilisés à mauvais escient ou qu’un syndicat ou une fédération gère ses affaires d’une manière qui est préjudiciable aux intérêts de l’ensemble de ses membres, la commission avait demandé au gouvernement de modifier l’alinéa 2 prévoyant que le ministre peut nommer un enquêteur qui pourra pénétrer dans les locaux à toute heure raisonnable et sans avertissement préalable (paragr. a)); interroger toute personne employée sur les lieux (paragr. b)); et inspecter et faire des copies ou prendre des extraits de tous livres, registres ou autres documents se trouvant dans les locaux (paragr. c)). La commission note, d’après l’indication du gouvernement, que l’article 120(1) est destiné à garantir un recours aux membres concernés des organisations à la suite d’objections crédibles indiquant une conduite inadéquate de la part des dirigeants du syndicat ayant de graves incidences sur les intérêts des membres de l’organisation. Le gouvernement fait observer que cet article n’est invoqué qu’en cas de circonstances exceptionnelles, suite à des objections crédibles émanant des membres de l’organisation. De plus, les pouvoirs accordés à l’enquêteur sont en phase avec la pratique normale de l’audit. Le gouvernement indique que les enquêteurs sont indépendants et ne doivent en aucun cas être considérés comme un prolongement de l’autorité administrative du gouvernement. La commission estime qu’il n’y a pas atteinte au droit des organisations d’organiser leur gestion si, par exemple, le contrôle se borne à une obligation de soumettre des rapports financiers périodiques ou s’il est effectué parce qu’il existe de sérieuses raisons de considérer que les actions d’une organisation sont contraires à ses statuts ou à la loi (qui, de son côté, ne devrait pas être en contradiction avec les principes de la liberté syndicale), ou si une telle vérification est limitée à des cas exceptionnels, par exemple pour faire enquête sur une plainte ou s’il y a eu des allégations de malversations, mais que des problèmes de compatibilité avec la convention se posent lorsque la loi accorde aux autorités un pouvoir de contrôle qui va au-delà des principes énoncés ci-dessus (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 125 et 126). La commission considère à nouveau à ce propos que les dispositions contenues dans l’article 120(2) posent deux types de problèmes sur le plan de la liberté syndicale. En ce qui concerne les paragraphes a) et b) de l’alinéa 2 de l’article 120, la commission rappelle que le droit à l’inviolabilité des locaux des syndicats suppose nécessairement que les pouvoirs publics ne pénètrent pas dans ces locaux sans autorisation préalable ou sans avoir obtenu un mandat de l’autorité judiciaire compétente, et que toute perquisition des locaux des syndicats ou du domicile des syndicalistes sans un mandat du tribunal constitue une violation extrêmement grave de la liberté syndicale. De plus, la perquisition des locaux des syndicats ne doit être possible que sur délivrance d’un mandat par l’autorité judiciaire compétente, lorsque celle-ci est convaincue qu’il existe de bonnes raisons de supposer que l’on trouvera les preuves nécessaires à la poursuite d’un délit de droit commun, et à la condition que la perquisition soit limitée aux objets qui ont motivé la délivrance du mandat. La commission considère qu’à l’évidence les paragraphes a) et b) de l’alinéa 2, qui autorisent un enquêteur nommé par le ministre à pénétrer dans les locaux des syndicats et à interroger toute personne qui travaille dans ces locaux à toute heure raisonnable et sans avertissement préalable, sont contraires aux principes énoncés ci-dessus. Deuxièmement, en ce qui concerne le paragraphe c) de l’alinéa 2, qui autorise un enquêteur à perquisitionner à toute heure raisonnable et sans avertissement préalable, ainsi qu’à faire des copies de tous livres, registres ou autres documents qui se trouvent dans ces locaux et à en prélever des extraits, la commission considère que le contrôle exercé par les pouvoirs publics sur les finances des syndicats devrait se borner à l’obligation de soumettre des rapports financiers périodiques. Le droit discrétionnaire qu’ont les pouvoirs publics de procéder à des inspections et de demander à tout moment des informations comporte un risque d’ingérence dans l’administration interne des syndicats. De plus, en ce qui concerne certaines mesures de contrôle administratif sur les fonds des syndicats telles que les audits ou les enquêtes financiers, la commission considère que de telles vérifications devraient être limitées à des cas exceptionnels et être justifiées par des circonstances graves (par exemple, pour instruire une plainte ou s’il y a eu des allégations de malversations de la part des membres de l’organisation), afin d’éviter toute discrimination entre un syndicat et un autre et de ne pas courir le risque d’une intervention indue des autorités, qui porterait atteinte à l’exercice par un syndicat de son droit d’organiser librement sa gestion, et aussi pour éviter une publicité préjudiciable et peut-être injustifiée, ou la diffusion d’informations qui pourraient être confidentielles. La commission considère par conséquent que les pouvoirs de contrôle prévus au paragraphe c) de l’alinéa 2 sont excessifs. La commission demande donc au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 120(2), de manière à le rendre conforme à la convention, et de la tenir informée de toutes mesures prises ou envisagées à ce propos.

c) Droit de grève. La commission avait précédemment noté que, aux termes de l’article 102 de la loi sur le travail, le ministre peut déclarer tout service en tant que service essentiel, et avait demandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour supprimer, dans l’article 102, la référence à ce pouvoir du ministre, lequel pourrait avoir pour effet d’interdire l’exercice du droit de grève. La commission note, d’après la déclaration du gouvernement, que, aux termes de l’article 102(b), le ministre déclare un service essentiel après consultations dans le cadre du Conseil consultatif tripartite. De l’avis du gouvernement, cela est de nature à garantir que les vues des employeurs et des travailleurs concernant la déclaration des services essentiels sont prises en considération, compte tenu des conditions et des aspirations nationales. La commission observe, cependant, que les services essentiels sont les services dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 159). Elle demande en conséquence à nouveau au gouvernement de modifier l’article 102 de la loi sur le travail, en vue de le mettre en conformité avec la convention, et de la tenir informée à ce propos.

En ce qui concerne sa demande antérieure de modifier l’alinéa e) du paragraphe 3 de l’article 104, selon lequel toute action collective décidée sans l’accord de la majorité des salariés est considérée comme illégale, de manière que, lorsqu’un vote est nécessaire pour déclencher une grève, il ne soit tenu compte que des voix exprimées, et de la tenir informée à ce propos, la commission note d’après l’indication du gouvernement que, dans la pratique, et compte tenu des principes du secret du vote, il est seulement tenu compte des suffrages exprimés.

Enfin, la commission avait noté que les sanctions prévues en cas d’action collective illégale sont excessives. Les articles 109 et 112 disposent que les individus qui participent à une action collective illégale sont passibles d’une peine d’emprisonnement, et l’article 107 accorde au tribunal du travail le pouvoir de licencier tout individu qui participerait à une telle action, ainsi que de suspendre ou d’annuler l’enregistrement du syndicat concerné. La commission note à ce propos, d’après la déclaration du gouvernement, que la loi sur le travail pénalise l’action collective illégale de la manière que toute autre loi pénalise une conduite criminelle. Une action collective illégale est une action non autorisée par la loi et devrait donc être découragée. Cela est fondé sur le fait que la loi sur le travail établit expressément la procédure exigée pour qu’une personne engage une action collective. De l’avis du gouvernement, cette procédure est destinée à promouvoir le dialogue sur le lieu de travail et en même temps à préserver la paix du travail. Le gouvernement indique par ailleurs que la nécessité ou la légitimité d’une sanction particulière est certainement du ressort de la justice, étant donné que, dans certains cas, les actions collectives illégales entraînent des lésions corporelles et parfois le décès de personnes innocentes. La commission souligne que toutes les sanctions prévues en cas d’actions illégales liées aux grèves devraient être proportionnées à l’infraction ou à la faute commise, et que les autorités ne devraient pas recourir à des mesures d’emprisonnement pour le simple fait d’avoir organisé une grève pacifique ou d’avoir participé à une telle grève. Par ailleurs, concernant les sanctions de licenciement et de dissolution, la commission rappelle que nul ne devrait être sanctionné pour avoir organisé ou tenté d’organiser une grève légitime, et qu’en tout état de cause les sanctions imposées ne devraient pas être disproportionnées par rapport à la gravité des infractions (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 178). La commission demande donc à nouveau au gouvernement de modifier les articles 109 et 112 de la loi sur le travail, de manière à les rendre conformes à l’article 3 de la convention, et de la tenir informée des mesures prises ou envisagées à ce propos.