Demande directe (CEACR) - adoptée 2005, publiée 95ème session CIT (2006)

Convention (n° 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952 - Allemagne (Ratification: 1958)

Partie IV de la convention (Prestations de chômage). a) Article 20 (lu conjointement avec l’article 69). La commission renvoie aux commentaires qu’elle formule depuis 1998 à propos de l’application de la Partie IV (Prestations de chômage) du Code européen de sécurité sociale qui contient des dispositions similaires à celles de la convention. La commission estimait que les conditions de suspension du droit aux prestations de chômage prévues par les articles 119 et 121 du Livre III du Code social (SGB III) étaient, à certains égard, plus restrictives que celles découlant de la définition de l’éventualité donnée à l’article 20 du code/de la convention, car le caractère convenable de l’emploi proposé n’était plus apprécié à partir de critères généralement reconnus tels que les qualifications, l’expérience et l’ancienneté professionnelle de la personne dans son dernier emploi. Aux termes de l’article 121(5), un emploi n’est pas réputé «non convenable» pour la seule raison qu’il ne comprend pas une activité pour laquelle le travailleur a été formé. Les règles de mise en œuvre de l’article 121 (Durchführungsanweisungen) précisent que cette disposition ne permet pas de protéger spécifiquement la profession habituelle du demandeur d’emploi. Les qualifications du demandeur d’emploi ne sont prises en considération pour décider si l’emploi est convenable que dans la mesure où elles ont une incidence sur la rémunération servant de référence pour le calcul des prestations de chômage du demandeur. La commission avait souligné que ces dispositions risquaient d’empêcher les chômeurs de protéger leur profession et leurs qualifications pendant la période initiale de chômage en les incitant à accepter un emploi non convenable, car, dans le cas contraire, ils pouvaient perdre leurs prestations de chômage. Ces dispositions risquent aussi de remettre en cause les fonctions des bureaux de placement qui doivent assurer de meilleurs services de placement, de conseil et de formation professionnelle pour permettre aux chômeurs d’obtenir un emploi qui corresponde à leurs qualifications et à leur expérience. C’est pourquoi le gouvernement a été prié de réexaminer la situation en tenant compte des articles 70(3) et 71(2) du code (articles 71, paragraphe 3, et 72, paragraphe 2, de la convention), aux termes desquels le gouvernement assume une responsabilité générale pour la bonne administration du service de l’emploi et le service des prestations de chômage dans l’ensemble des cas prévus par l’article 20 du code/de la convention, pendant la période fixée par l’article 24.

Dans le 33^e rapport annuel sur le code présenté en 2004, le gouvernement a déclaré que les bureaux de placement avaient pour premier objectif de placer les chômeurs et de les réinsérer dans la vie active en tenant compte de leurs qualifications professionnelles et de leur intérêt personnel. Toutefois, si la réinsertion n’est pas possible, l’ensemble des personnes assurées (qui financent le système d’assurance chômage par leurs contributions) s’attendent à ce qu’une personne au chômage accepte également d’autres emplois proposés sur le marché du travail. Toute autre politique conduirait à une situation où le chômage primerait sur l’emploi possible et acceptable, ce qui serait contraire au principe de primauté du placement sur l’octroi d’une indemnité pour perte de gain, principe consacré dans la législation (art. 4 du Livre III du Code social). En conséquence, ces dernières années, les services de l’emploi allemands ont intensifié leurs efforts pour encourager les chômeurs à accepter de collaborer et de s’adapter en vue de leur réinsertion dans la vie active, et ont pris des mesures pour atteindre cet objectif.

La commission prend note de ces informations. Elle tient à souligner que le principe de primauté du placement actif sur l’octroi passif d’une indemnité pour perte de gain est inhérent à la définition de l’éventualité donnée à l’article 20 de la convention, l’éventualité n’étant réalisée que lorsqu’une personne ne peut obtenir un emploi convenable, notamment par le biais des services de placement. La nécessité de coordonner le régime de protection contre le chômage et la politique de l’emploi d’une part, et de coordonner l’octroi d’une indemnisation et les activités des services de placement d’autre part, est reconnue expressément par le droit international de la sécurité sociale. Ce droit prévoit notamment que les modalités de l’indemnisation du chômage doivent avoir pour objectif prioritaire de contribuer à la promotion du plein emploi, tout en évitant des effets dissuasifs pour le travail et la création d’emplois (convention n^o 168, articles 2, 7 et 14). Les normes européennes et internationales de sécurité sociale ne donnent pas au principe de primauté du placement sur l’octroi de prestations le même contenu que la législation allemande. Dans cette législation, les chômeurs doivent prendre tout emploi possible et acceptable, même s’il n’est pas nécessairement convenable, alors que les normes européennes et internationales protègent pendant une période limitée la profession et les qualifications du chômeur qui, à cette fin, peut refuser un emploi non convenable. La commission signale également qu’il existe une contradiction entre le droit allemand, qui a supprimé la période de protection de la profession et des qualifications du chômeur, et la pratique des bureaux de placement, qui vise toujours à réinsérer les personnes au chômage en tenant compte de leurs qualifications professionnelles. La commission estime qu’il est possible de supprimer cette contradiction en veillant à une meilleure coordination entre l’octroi des prestations et les services de placement; à cette fin, il convient d’utiliser des critères reconnus sur le plan international pour apprécier le caractère convenable de l’emploi proposé. Tenant compte du fait que cette coordination relève de la responsabilité générale de l’Etat pour la bonne administration du service de l’emploi et le service des prestations de chômage (articles 71, paragraphe 3, et 72, paragraphe 2, de la convention), la commission souhaiterait que l’agence fédérale pour l’emploi soit priée d’envisager d’envoyer une circulaire à ses bureaux de placement pour leur rappeler que, en vertu de la convention et du code, le pays doit permettre aux personnes au chômage de trouver un emploi convenable, et ne doit pas appliquer de sanctions si elles refusent des emplois non convenables, au moins pendant la période initiale de versement des prestations de chômage.

b) Suspension des prestations. Article 69 h). La commission note que, d’après le 33^e rapport annuel sur le code, des mesures prévoient un durcissement des conditions d’ouverture des droits aux prestations de chômage et de suspension de ces droits. Le rapport indique que les sanctions prévues en cas de violation des principes de l’assurance, sanctions définies dans plusieurs règlements et ayant divers effets juridiques, figureront bientôt dans un règlement uniforme. Ce règlement va prévoir une seule sanction qui prendra la forme d’une suspension des prestations de chômage pouvant aller jusqu’à 21 semaines. Lorsque le demandeur a mis fin à la relation de travail ou n’a pas déclaré la cessation d’emploi dans un certain délai, les périodes de suspension seront désormais comptées comme périodes ayant ouvert droit à des prestations. En 2003, le nombre de périodes de suspension imposées en vertu du règlement sur l’emploi acceptable (art. 121, alinéa 4, du Livre IV du Code social) et du règlement sur les périodes de suspension (art. 144, alinéa 1, du Livre III du Code social) a été multiplié par 2,7 par rapport à 2002 (passant de 57 000 à 153 000), car le nouveau règlement a simplifié les procédures de mise en œuvre pour les bureaux de placement. L’entrée en vigueur du règlement sur l’obligation de déclarer la cessation d’emploi, qui prévoit une réduction des prestations de chômage si une personne ne signale pas une prochaine cessation d’emploi en temps utile, a entraîné une surcharge de travail pour les organismes de recours, car de nombreux chômeurs ont intenté des recours contre les décisions tendant à réduire leurs prestations. Le gouvernement souligne que ce règlement a contribué à informer les chômeurs que, à l’avenir, on s’attendra à ce qu’ils soient plus responsables en matière de cessation d’emploi. Il incombe désormais au chômeur lui-même de prouver qu’il avait des raisons valables de ne pas respecter cette obligation, même en cas de licenciement pour négligence manifeste. Conformément au principe des «droits et devoirs», la personne au chômage est davantage responsabilisée dans le cadre d’un placement personnalisé. Dans ce système, les bureaux de placement ont l’obligation légale d’établir un bilan de compétences approfondi en déterminant les caractéristiques professionnelles et personnelles du demandeur d’emploi telles que ses connaissances et ses qualifications, son expérience professionnelle, la mise à jour de ses connaissances et qualifications, en mentionnant s’il est capable de suivre une autre formation et s’il est disposé à le faire et en définissant au cas par cas l’aide concrète à accorder pour le retour à l’emploi. La stratégie de placement personnalisé élaborée à partir du bilan de compétences est définie dans un accord de réinsertion contraignant où figurent les offres que doit faire le bureau de placement et les activités exigées de la personne au chômage pendant une certaine période. Le 34^e rapport annuel sur le code présenté par le gouvernement en 2005 contient une copie de l’accord d’insertion et des règles de mise en œuvre de l’article 144 du Livre III du Code social, des statistiques sur les périodes de suspension imposées en vertu de cet article, le nombre de recours intentés et de mesures ordonnées par les tribunaux pour l’année 2004 et un ensemble de décisions rendues par le Tribunal fédéral des affaires sociales où sont définies les notions de «négligence manifeste» et de «raisons valables». La commission examinera ces informations à sa prochaine session, lorsqu’elle disposera des traductions nécessaires. Dans l’intervalle, elle souhaiterait que le gouvernement continue à mentionner les modifications de la législation et de la pratique nationales qui concernent les conditions d’ouverture des droits aux prestations de chômage et de suspension de ces droits.

Partie VI (Prestations en cas d’accidents du travail et de maladies professionnelles). Article 36, paragraphe 3. La commission note avec satisfaction que, suite à la recommandation qu’elle a formulée dans ses conclusions de 2003 sur l’application, par l’Allemagne, du Code européen de sécurité sociale, le gouvernement a adressé une circulaire à l’Association centrale des caisses d’assurance accident pour lui rappeler les obligations découlant de l’article 36(3) du code/de la convention (cette association est chargée d’appliquer le règlement sur la conversion en une somme forfaitaire des prestations versées en cas d’accidents du travail ou de maladies professionnelles (art. 76 et 78 du Livre VII du Code social). L’article 36(3) du code/de la convention n’autorise cette conversion que lorsque le degré d’incapacité est minime ou que la garantie d’un emploi judicieux est fournie aux autorités compétentes, afin d’empêcher que les victimes d’accidents du travail ou de maladies professionnelles ne se retrouvent sans ressources après avoir mal utilisé le capital unique qu’elles ont reçu.