Demande directe (CEACR) - adoptée 2005, publiée 95ème session CIT (2006)

Convention (n° 138) sur l'âge minimum, 1973 - Mongolie (Ratification: 2002)

La commission prend note des premier et deuxième rapports du gouvernement et prie celui-ci de lui donner des informations sur les points suivants.

Article 1 de la convention. Politique nationale visant à assurer l’abolition effective du travail des enfants. La commission note que le gouvernement a adopté en 2002 un programme national d’action pour le développement et la protection des enfants qui prendra fin en 2010. Elle relève que ce plan accorde une attention particulière à la question du travail des enfants et que l’un de ses objectifs est de modifier la législation nationale pour garantir la protection des enfants. La commission note également que le gouvernement a signé un protocole d’accord avec l’OIT/IPEC en 1999, à la suite de quoi un programme national de l’IPEC a démarré en Mongolie en octobre de la même année. Selon le dernier rapport d’évaluation technique des programmes IPEC (Technical Progress Report, National Programme for the Prevention and Elimination of Child Labour in Mongolia, phase II, 23 mars 2003, p. 2), le Parlement mongol est censé revoir prochainement plusieurs textes de lois extrêmement importants pour la lutte contre le travail des enfants, notamment le Code du travail et la loi sur la protection des droits de l’enfant. La commission note également que, pour ce faire, le parlement et le ministère de la Protection sociale et du Travail de la Mongolie ont demandé l’assistance technique de l’OIT et que cette assistance a été fournie récemment par le bureau sous-régional de l’OIT à Bangkok. La commission prie le gouvernement de l’informer de tous faits nouveaux concernant la révision et la modification du Code du travail et de la loi sur la protection des droits de l’enfant, envisagées pour améliorer la lutte contre le travail des enfants. A ce propos, la commission encourage le gouvernement à tenir compte de ses commentaires et des conseils techniques du Bureau.

Article 2, paragraphe 1. Champ d’application. La commission note que le Code du travail, en vertu de son article 4, s’applique aux relations régies par un contrat de travail, défini comme étant un accord concernant un travail rémunéré, conclu entre un travailleur et un employeur (art. 3(1)(3)). L’article 21(1) du Code du travail prévoit que les questions telles que la dénomination du poste, le montant du salaire et les conditions de travail doivent être réglées dans un contrat de travail. Ce sont des clauses essentielles, sans lesquelles le contrat de travail ne pourra être considéré comme valable (art. 21(3)). Il semble donc que le travail accompli sans contrat et le travail indépendant soient exclus du champ d’application du Code du travail. Or le gouvernement indique que, d’après l’enquête menée en 2003 par la Fédération des employeurs mongols, 54,3 pour cent des employeurs interrogés avaient employé des enfants sans contrat. La commission rappelle au gouvernement que la convention s’applique à toutes les branches d’activité et à toute forme d’emploi ou de travail, y compris le travail exécuté par des enfants et des adolescents en dehors d’une relation de travail contractuelle. Dans ce contexte, la commission prie le gouvernement d’indiquer comment sont protégés les enfants qui exercent une activité lucrative non couverte par un contrat de travail, ou lorsque aucun contrat de travail valable n’a été établi.

Article 2, paragraphe 3. Scolarité obligatoire. La commission note que, selon l’article 109(2) du Code du travail, toute personne âgée de 15 ans peut conclure un contrat de travail avec l’autorisation de ses parents ou de ses tuteurs. La commission note cependant que, selon le programme national pour la prévention et l’élimination du travail des enfants en Mongolie (phase II, ILO/IPEC Multi-bilateral Programme of Technical Cooperation, 9 avril 2002, p. 8), une nouvelle loi sur l’éducation et une loi sur l’enseignement primaire et secondaire ont été adoptées le 3 mai 2002. Selon la nouvelle loi sur l’éducation, la durée de la scolarité obligatoire passe de huit à neuf ans (dont cinq ans dans l’enseignement primaire) et l’âge de scolarisation à l’école primaire est abaissé à sept ans. La scolarité obligatoire se termine donc à l’âge de 16 ans. La commission note que le gouvernement a indiqué dans son rapport au Comité des droits de l’enfant (CRC/C/65/Add.32 du 15 novembre 2004, p. 19) que «la loi sur l’éducation dispose qu’un enfant a droit à une éducation gratuite et obligatoire jusqu’à l’âge de 17 ans». La commission constate que l’âge minimum de 15 ans fixé par le gouvernement semble être inférieur à l’âge fixé pour la fin de la scolarité obligatoire. Elle rappelle qu’en vertu de l’article 2, paragraphe 3, de la convention l’âge minimum d’admission à l’emploi (15 ans actuellement) ne doit pas être inférieur à l’âge auquel cesse la scolarité obligatoire. La commission considère que la scolarité obligatoire est l’un des moyens les plus efficaces de lutter contre le travail des enfants. Lorsque l’âge d’admission à l’emploi et l’âge auquel l’instruction obligatoire prend fin ne coïncident pas, divers problèmes peuvent se poser. Par exemple, si l’âge auquel cesse la scolarité obligatoire est supérieur à l’âge légal auquel les enfants peuvent travailler, des enfants tenus de fréquenter l’école ont en même temps la capacité légale de travailler et peuvent être tentés d’abandonner leurs études (voir BIT: Age minimum, étude d’ensemble des rapports concernant la convention n^o 138 et la recommandation n^o 146 sur l’âge minimum, rapport de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations, rapport III, partie 4B, CIT, 67^e session, Genève, 1981, paragr. 140). La commission prie par conséquent le gouvernement d’indiquer l’âge réel de fin de scolarité obligatoire et de lui transmettre une copie de la loi sur l’enseignement primaire et secondaire, adoptée le 3 mai 2002.

La commission relève que, selon le programme national pour la prévention et l’élimination du travail des enfants en Mongolie (phase II, ILO/IPEC, Multi-bilateral Programme of Technical Cooperation, 9 avril 2002, p. 9), depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, la fréquentation scolaire s’améliore progressivement, et le taux d’abandon scolaire a chuté. Le taux net de scolarisation dans l’enseignement primaire a atteint 93,8 pour cent. Il est cependant indiqué dans ce document que le taux de scolarisation diminue dans les classes supérieures. Environ 68 000 enfants d’âge scolaire, soit 13,5 pour cent de tous les enfants de ce groupe d’âge, ne vont pas à l’école. La commission note également que, selon le rapport sur les droits et les libertés de la personne en Mongolie, publié en 2003 par la Commission nationale des droits de l’homme (p. 7), les éleveurs ont de plus en plus tendance à retirer leurs enfants de l’école car les exploitations familiales ont cruellement besoin de main-d’œuvre. Selon l’étude menée dans quatre aimags (provinces) par le Centre de développement social, dans le cadre du projet IPEC financé par l’OIT, 53,8 pour cent des enfants qui travaillaient chez eux comme gardiens de troupeau ont déclaré avoir fui l’école et 8,3 pour cent ne jamais avoir fréquenté l’école. La commission est préoccupée par le nombre important d’enfants qui ne fréquentent pas l’école ou qui l’abandonnent avant l’âge auquel cesse la scolarité obligatoire. Elle prie par conséquent le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour augmenter le taux de fréquentation scolaire et lutter contre l’abandon scolaire afin d’éviter que ces enfants ne travaillent.

Article 3, paragraphe 1. Age minimum d’admission aux travaux dangereux. La commission note que l’article 7(6) de la loi sur la protection des droits de l’enfant interdit aux particuliers, aux entités économiques et aux organisations d’employer des enfants de moins de 18 ans dans des travaux qui comportent un risque d’exploitation ou qui risquent d’être préjudiciables à la santé et à la moralité de l’enfant. Elle constate également qu’en vertu des articles 109(4) et 141(1)(6) du Code du travail il est interdit de confier à un mineur de moins de 18 ans un emploi qui aurait des effets préjudiciables sur son développement intellectuel et sur sa santé. En outre, l’article 110(3) du Code du travail interdit de faire travailler des mineurs dans des conditions anormales ou spéciales. La commission prend bonne note de cette information.

Article 3, paragraphe 2. Détermination des types de travail dangereux. La commission note qu’en vertu de l’article 109(5) du Code du travail le membre du gouvernement qui est chargé des questions relatives au travail doit dresser la liste des emplois interdits aux mineurs. Elle note en outre que le ministre de la Santé et de la Protection sociale a promulgué en 1999 le décret n^o A/204 qui comporte dans son annexe 2 une liste de 340 types de travail et de 17 lieux de travail interdits aux mineurs. Elle note également que, selon l’article 110(4) du Code du travail, il est interdit d’exiger d’un mineur qu’il soulève ou porte des charges plus lourdes que le poids prescrit par le membre du gouvernement responsable des questions relatives au travail. La commission prie par conséquent le gouvernement de lui faire parvenir tout règlement adopté en vertu de l’article 110(4) du Code du travail concernant l’interdiction de faire soulever ou porter des charges d’un poids excessif à des mineurs.

Article 6. Formation professionnelle et apprentissage. La commission note qu’en vertu de l’article 109(3) du Code du travail les enfants peuvent, dès l’âge de 14 ans, passer un contrat de travail aux fins d’orientation et de formation professionnelles s’ils ont l’autorisation de leurs parents ou de leurs tuteurs ainsi que de l’autorité administrative chargée des questions relatives au travail. Elle note également que, selon le programme national pour la prévention et l’élimination du travail des enfants en Mongolie (phase II, ILO/IPEC Multi-bilateral Programme of Technical Cooperation, 9 avril 2002, p. 14), une loi sur l’enseignement professionnel et la formation professionnelle a été adoptée en mai 2002, qui définit les fonctions et obligations du gouvernement, des responsables de l’enseignement professionnel et de la formation professionnelle ainsi que des partenaires sociaux. La commission prie le gouvernement de lui donner des informations sur l’application dans la pratique de l’article 109(3) du Code du travail et, en particulier, sur le système d’enseignement professionnel et technique, en indiquant les conditions dans lesquelles les autorités compétentes autorisent le travail des enfants et des adolescents dans le cadre de l’enseignement professionnel ou technique. Enfin, la commission prie le gouvernement de lui transmettre des copies des lois ou décrets sur la formation professionnelle et l’apprentissage, y compris la loi sur l’enseignement professionnel et la formation professionnelle, adoptée en mai 2002.

Article 7. Travaux légers. La commission constate que le rapport du gouvernement ne contient aucune information sur les travaux légers que peuvent effectuer les enfants de 13 à 15 ans et les adolescents de 15 ans révolus qui n’ont pas terminé leur scolarité obligatoire. Elle note en outre que le Code du travail ne contient aucune disposition sur ce sujet. La commission relève toutefois que, selon une enquête nationale menée en 2000 par l’Office national des statistiques, un nombre non négligeable d’enfants qui n’ont pas l’âge légal d’admission à l’emploi exercent une forme ou une autre d’activité lucrative. La commission rappelle que le paragraphe 1 de l’article 7 de la convention prévoit que la législation nationale pourra autoriser l’emploi à des travaux légers des personnes de 13 ans, à condition que ces travaux: a) ne soient pas susceptibles de porter préjudice à leur santé ou à leur développement; et b) ne soient pas de nature à porter préjudice à leur assiduité scolaire, à leur participation à des programmes d’orientation et de formation professionnelles approuvés par l’autorité compétente ou à leur aptitude à bénéficier de l’instruction reçue. La commission rappelle également qu’en vertu du paragraphe 3 de l’article 7 de la convention l’autorité compétente décidera du type de travaux légers autorisés et prescrira la durée, en heures, et les conditions de l’emploi ou du travail en question. La commission prie par conséquent le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour déterminer les travaux légers autorisés et les conditions dans lesquelles les jeunes de 13 ans révolus peuvent se voir confier des travaux de ce type.

Article 8. Spectacles artistiques. La commission constate que le rapport du gouvernement ne contient aucune information sur les mesures prévues pour autoriser des enfants à participer à des spectacles artistiques. Elle note cependant que l’article 7(6) de la loi sur la protection des droits de l’enfant interdit, entre autres, aux particuliers, aux entités économiques et aux organisations de se livrer illégalement à des activités lucratives au nom d’enfants. Dans le même ordre d’idées, l’article 25(6) stipule que les particuliers et les organisations qui se servent d’un enfant dans la presse et dans la publicité commerciale sans le consentement de cet enfant ou de ses parents, tuteurs ou gardiens, et réalisent un profit illégal en utilisant le nom de l’enfant sont passibles d’une peine de 20 à 30 000 tughriks ainsi que de la confiscation de leur revenu et de leurs gains. La commission rappelle qu’en vertu de l’article 8 de la convention l’autorité compétente peut, en dérogation à l’interdiction de l’emploi des jeunes qui n’ont pas atteint l’âge minimum, autoriser, dans des cas individuels, la participation à des activités telles que des spectacles artistiques. Les autorisations ainsi accordées devront limiter la durée en heures de l’emploi ou du travail autorisé et en prescrire les conditions. La commission prie par conséquent le gouvernement d’indiquer si, dans la pratique, des enfants de moins de 15 ans participent à des spectacles artistiques et, le cas échéant, de lui indiquer les dispositions de la législation nationale qui déterminent les conditions de ce type de travail.

Article 9, paragraphe 1. Sanctions. La commission note que, selon l’article 141(1)(6) du Code du travail, tout employeur qui oblige un mineur à effectuer des travaux qui lui sont interdits ou des salariés de moins de 18 ans à travailler dans un lieu préjudiciable à leur santé ou à leur développement mental, ou dans des conditions de travail anormales, ou les oblige à effectuer des heures supplémentaires ou à travailler pendant les jours fériés ou le week-end, peut se voir infliger une amende 15 à 30 000 tughriks par l’inspecteur du travail. La commission note en outre que l’article 25(5) de la loi sur la protection des droits de l’enfant punit le fait d’astreindre un enfant à des travaux dangereux, les individus qui obligent un enfant à mendier et les organisations qui font exécuter à un enfant des travaux dangereux pour sa santé sont passibles d’une amende de 10 à 20 000 tughriks. La commission prie le gouvernement de lui donner des informations sur l’application des dispositions susmentionnées dans la pratique.

Article 9, paragraphe 3. Registres d’employeurs. La commission constate que le rapport du gouvernement ne contient aucune information sur l’obligation que devrait avoir l’employeur de tenir et de conserver à disposition un registre des personnes de moins de 18 ans qu’il emploie. En outre, elle note que la législation nationale ne semble pas contenir de dispositions à cet effet. La commission rappelle au gouvernement qu’en vertu du paragraphe 3 de l’article 9 de la convention la législation nationale ou l’autorité compétente doit prescrire les registres ou autres documents que l’employeur devra tenir et conserver à disposition, et que ces registres et documents doivent indiquer le nom et l’âge ou la date de naissance, dûment attestés dans la mesure du possible, des personnes occupées par lui ou travaillant pour lui et dont l’âge est inférieur à 18 ans. La commission prie par conséquent le gouvernement d’indiquer comment il garantit ou entend garantir que les employeurs tiennent et conservent à disposition des registres contenant le nom et l’âge ou la date de naissance, dûment attestés dans la mesure du possible, des personnes de moins de 18 ans qu’ils emploient ou qui travaillent pour eux.

Partie III du formulaire de rapport. La commission note qu’en vertu de l’article 139 du Code du travail la surveillance de l’application du Code du travail est confiée: i) au Grand Khoural (Parlement); ii) au Cabinet et aux gouverneurs à tous les échelons; et iii) aux organisations chargées des questions relatives au travail, qui sont autorisées à veiller à l’application de la législation du travail ainsi qu’à d’autres organisations ou fonctionnaires qui y sont autorisés par la loi, dans leurs sphères de compétence respectives. A l’échelon de la province (aimag - subdivisé en soums), le Gouverneur et ses services d’inspection font appliquer la législation du travail. Le Code du travail confie également la fonction du contrôle de l’application de cette législation aux organisations qui représentent et protègent les droits et les intérêts légaux des salariés, aux organisations non gouvernementales et à la population en général (art. 139(3)). La commission note également que la procédure de contrôle de l’application de la législation est régie par le règlement de l’inspection nationale du travail, qui est lui-même adopté par le Cabinet (art. 140(2) et 140(3) du Code du travail). Elle note que, selon le programme national pour la prévention et l’élimination du travail des enfants en Mongolie (phase II, ILO/IPEC Multi-bilateral Programme of Technical Cooperation, 9 avril 2002, p. 28), le règlement de l’inspection nationale du travail a été adopté en 1999 en vertu de la résolution gouvernementale n^o 122. La commission prie le gouvernement de lui donner des informations complémentaires sur le fonctionnement de l’inspection du travail et l’application de la procédure de contrôle de la législation. Elle le prie également de lui transmettre une copie de la résolution gouvernementale n^o 122.

Partie V du formulaire de rapport. Application de la convention dans la pratique. La commission prend note de l’information fournie par le gouvernement, selon laquelle l’étude intitulée «Enfants et développement», réalisée en 2000 par l’Office national des statistiques, a révélé que 1,4 pour cent des enfants de 5 à 14 ans exerçaient une activité lucrative. Selon les statistiques du ministère de l’Education et des Sciences, environ 70 000 enfants de 8 à 15 ans, soit 13,1 pour cent, ne bénéficient pas de la scolarité obligatoire, et la majorité d’entre eux travaillent ou participent à diverses formes d’activités lucratives. La commission prie le gouvernement de continuer à l’informer de la situation du travail des enfants en Mongolie, et en particulier de lui transmettre des copies ou des extraits de documents officiels émanant des services d’inspection. La commission prie également le gouvernement de lui donner des informations sur le nombre et la nature des infractions signalées ainsi que sur les sanctions infligées.