Demande directe (CEACR) - adoptée 2005, publiée 95ème session CIT (2006)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Bosnie-Herzégovine (Ratification: 1993)

La commission prend note du rapport du gouvernement. Elle note avec regret que le rapport ne contient pas d’information spécifique répondant à ses précédents commentaires. Elle est donc conduite à réitérer ses précédents commentaires, qui étaient conçus dans les termes suivants.

Article 2 de la convention. Droit des employeurs et des travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer, sans autorisation préalable, des organisations de leur choix et de s’y affilier. Travailleurs étrangers. La commission note que, si l’article 9 de la loi de 1999 sur le travail de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et l’article 6 de la loi de 2000 sur le travail de la Republika Srpska semblent garantir à l’ensemble des travailleurs, y compris aux étrangers, le droit de s’affilier à un syndicat, les articles 3(1) et 9 de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine, applicable dans toute la République, semblent ne reconnaître aux travailleurs étrangers le droit de constituer un syndicat que s’ils ont une autorisation de résidence. La commission est d’avis que les droits prévus par la convention doivent être reconnus à tous les travailleurs, sans distinction de nationalité, notamment à tout travailleur exerçant sur le territoire de l’Etat. La commission demande au gouvernement de préciser si l’autorisation de résidence est, pour un travailleur étranger, une condition préalable à l’affiliation à un syndicat.

Conditions requises pour l’enregistrement. La commission note que l’article 37 de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine prévoit l’établissement d’un comité des plaintes, organe permanent composé de trois membres nommés par le Conseil des ministres et habilité à connaître des plaintes concernant notamment le refus d’un enregistrement. La commission note que l’article 38 de cette loi habilite le ministre des Affaires intérieures et de la Communication à examiner la recevabilité des plaintes et à décider de les déférer au comité en question ou de ne pas le faire et que l’article 42 prévoit que, si elles ne peuvent pas faire l’objet d’une plainte, les décisions du comité sont néanmoins susceptibles de recours devant la cour administrative de Bosnie-Herzégovine. La commission estime que les organisations d’employeurs et de travailleurs devraient avoir le droit de faire appel de toute décision administrative concernant leur enregistrement devant des tribunaux indépendants. Elle estime en outre que l’existence d’un droit d’appel ne constitue pas en soi une garantie suffisante: les juges compétents devraient pouvoir réexaminer sur la base du dossier les motifs du refus opposé par les autorités administratives, motifs qui ne devraient jamais être contraires aux principes de la liberté syndicale. Les juges devraient également pouvoir se prononcer rapidement et, le cas échéant, ordonner les mesures correctrices appropriées (voir étude d’ensemble de 1994, paragr. 77). La commission prie le gouvernement de communiquer copie des règles de procédure du Comité des plaintes et de donner des précisions sur le fond et l’issue des plaintes examinées par ce comité à propos de l’enregistrement d’organisations d’employeurs et de travailleurs. Elle demande aussi que le gouvernement indique si les décisions administratives s’appuyant sur l’article 42 sont susceptibles d’appel et si les instances saisies en appel peuvent réexaminer les motifs du refus opposé et ordonner les mesures correctrices appropriées.

Article 3. Droit des organisations d’employeurs et de travailleurs d’élaborer leurs statuts et règlements administratifs, d’élire librement leurs représentants et d’organiser leur gestion et leur activité. Droit d’élire librement leurs représentants. Republika Srpska. La commission note que, aux termes de son article 28, la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine, loi récente et d’application générale, ne se substitue pas automatiquement aux lois et règlements antérieurs, sauf en cas de contradiction insurmontable. La commission note également que l’article 4(3) du règlement de 1998 sur l’enregistrement des organisations syndicales dans la Republika Srpska prévoit, entre autres documents nécessaires pour l’enregistrement d’un syndicat, un certificat de l’employeur attestant que le représentant syndical autorisé à soumettre la demande d’enregistrement est employé par l’entreprise. La commission est d’avis qu’une telle règle peut empêcher que des personnes qualifiées, telles que des permanents syndicaux ou des retraités, soient investies de responsabilités syndicales ou se portent candidats à de telles responsabilités (voir étude d’ensemble de 1994, paragr. 117). Elle demande donc que le gouvernement indique dans son prochain rapport si cette disposition est encore applicable dans la Republika Srpska, maintenant que la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine a été adoptée et, si tel est le cas, de prendre les mesures nécessaires pour aligner cette loi sur l’article 3 de la convention.

Activités politiques. La commission note que l’article 3(3) de la loi sur associations et fondations de Bosnie-Herzégovine interdit aux associations, y compris aux syndicats, de participer à des campagnes électorales ou à la levée de fonds pour le financement de candidatures de partis politiques. La commission demande que le gouvernement indique si cette disposition interdit à un syndicat d’exprimer son soutien à des candidats aux élections.

Intervention dans les activités d’organisations d’employeurs et de travailleurs. La commission note que l’article 20 de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine restreint le droit de vote des membres des instances dirigeantes des associations, organisations d’employeurs et de travailleurs comprises, en cas de conflit d’intérêts. La commission estime qu’une telle question relève des affaires internes de ces organisations et devrait par conséquent être réglée par leurs statuts et non par la législation. Elle demande au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour abroger cette disposition.

Restrictions tendant à garantir l’ordre public. Republika Srpska. La commission note que l’article 30 de la Constitution de la Republika Srpska autorise les restrictions légales à la liberté syndicale qui ont pour but la protection de la sécurité des biens et des personnes. La commission est d’avis que les dispositions qui restreignent la liberté syndicale doivent pouvoir être interprétées de manière prévisible et limitative et doivent être appliquées dans des conditions de transparence et de respect de la légalité. La commission prie le gouvernement de l’informer de la nature exacte des restrictions que l’article 30 de la Constitution de la Republika Srpska permet d’apporter à la liberté syndicale et des conditions dans lesquelles ces restrictions s’appliquent.

Relations avec les comités d’entreprise. Fédération de Bosnie-Herzégovine. La commission note que, aux termes de l’article 108 de la loi sur le travail, lorsqu’il n’a pas été créé de comité d’entreprise dans l’établissement, un syndicat a les mêmes obligations et les mêmes pouvoirs que ceux que la loi confère à un comité d’entreprise. La commission note également que l’article 98 de la même loi, dans sa teneur modifiée par l’article 41 du décret du 15 août 2000, permet à l’employeur de procéder à des licenciements collectifs en consultation avec tous les syndicats représentant 10 pour cent des travailleurs seulement lorsqu’il n’existe pas de comité d’entreprise. La commission estime que ces dispositions confèrent apparemment aux syndicats un rang secondaire et subsidiaire par rapport aux comités d’entreprise, ce qui risque d’affaiblir le rôle institutionnel des syndicats. Faisant observer que l’existence de comités d’entreprise ne devrait pas être utilisée pour diminuer les syndicats et amoindrir leurs activités, la commission demande que le gouvernement donne des informations sur les modalités de mise en place des comités d’entreprise et sur l’étendue précise des obligations et des pouvoirs de ces derniers. Elle demande également au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour modifier les dispositions qui privilégient les comités d’entreprise par rapport aux syndicats.

Droit de grève. Fédération de Bosnie-Herzégovine. La commission note que l’article 134 de la loi de 1998 sur les relations professionnelles et les salaires des employés des organes administratifs fédéraux dispose que les travailleurs auront ordre de stopper une grève si les autorités estiment que cette grève menace gravement le maintien de services essentiels et pourrait présenter un danger immédiat ou avoir des conséquences très graves, ou encore irréparables, pour la vie et la sécurité des personnes et pour la sécurité des biens. L’article 134 dispose en outre qu’une telle interruption de la grève doit être décidée d’un commun accord entre le comité de grève et le chef de l’organe ou service administratif dans lequel elle a lieu. La commission demande au gouvernement d’expliquer de quelle manière est tranché tout désaccord concernant l’interruption d’une grève et de préciser notamment s’il est possible de s’en remettre, pour décision finale, à un organe indépendant jouissant de la confiance des parties intéressées.

Republika Srpska. La commission note que les articles 10 et 11 de la loi de 1998 sur la grève autorisent l’employeur à déterminer le service minimum qu’il faut assurer et à affecter des travailleurs à certains postes au moins trois jours avant le début de la grève, en tenant compte de l’opinion et des suggestions et commentaires du syndicat. La commission note également que l’article 12(2) de cette loi habilite l’autorité publique compétente à garantir les conditions nécessaires au maintien du service minimum, dans le cas où la direction de l’établissement ne le ferait pas, et à engager des travailleurs qui ne sont pas occupés dans cet établissement si le service minimum ne peut pas être assuré d’une autre façon. La commission estime que les organisations de travailleurs devraient pouvoir, si elles le souhaitent, participer à la définition de ce service tout comme les employeurs et les pouvoirs publics. Ce service devrait être limité aux opérations strictement nécessaires pour que la satisfaction des besoins de base de la population ou les exigences d’un service minimal soient couvertes, la seule exception possible étant le cas de services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire ceux dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. La commission fait également observer que, en cas de désaccord, le service minimum devrait être défini par un organe indépendant (voir étude d’ensemble de 1994, paragr. 161). La commission demande au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour modifier la législation afin que les travailleurs puissent participer à la définition du service minimum et qu’un organe indépendant puisse définir ce service lorsque les parties intéressées ne peuvent pas parvenir à un accord.

Article 4. Dissolution ou suspension par voie administrative des organisations d’employeurs et de travailleurs. La commission note que l’article 51(1) de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine habilite le ministre des Affaires intérieures et de la Communication à prononcer la dissolution de toute association qui, sans raison valable, n’exercerait plus, depuis au moins deux ans, l’activité principale que présuppose la réalisation de ses objectifs. La commission fait observer que c’est normalement aux organisations d’employeurs et de travailleurs qu’il appartient de décider de leur propre dissolution et que la question qui fait ainsi l’objet de cet article n’est pas une question à débattre par un gouvernement. La commission demande au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées pour abroger cette disposition.

La commission note en outre que les paragraphes 1 à 3 de l’article 51 de la loi susmentionnée habilitent le ministre des Affaires intérieures et de la Communication à ordonner la cessation des activités d’une association en cas d’irrégularités récurrentes et graves dans son fonctionnement, et que les articles 35 et 37 permettent de saisir le comité des plaintes d’une telle décision. La commission estime que les mesures de dissolution ou de suspension d’organisations par voie administrative présentent de graves risques d’ingérence des autorités dans l’existence même des organisations. Il est préférable que la législation ne prévoie pas cette possibilité. Si elle le fait, ces mesures devraient être entourées de toutes les garanties voulues, notamment par voie judiciaire, pour éviter les risques d’arbitraire. La commission note que l’organisation visée par de telles mesures doit pouvoir recourir devant un organe judiciaire indépendant et impartial qui a compétence pour examiner l’affaire quant au fond, étudier les motifs ayant fondé la mesure administrative et, le cas échéant, annuler cette mesure. De plus, la commission rappelle que la décision administrative ne devrait pas pouvoir prendre effet avant qu’une décision finale soit rendue (voir étude d’ensemble de 1994, op. cit., paragr. 185). La commission demande au gouvernement de donner des informations détaillées sur toute décision du ministre des Affaires intérieures et de la Communication ordonnant la dissolution d’organisations d’employeurs et de travailleurs, et sur toute plainte de ces organisations devant le comité des plaintes. La commission demande aussi au gouvernement d’indiquer s’il peut être fait appel d’une telle décision du comité des plaintes et si une telle démarche a pour effet de suspendre l’exécution de la décision du ministre.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations et de s’affilier à des organisations internationales. La commission note que la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine ne comporte aucune disposition concernant le droit des organisations d’employeurs et de travailleurs de s’affilier à des organisations internationales. La commission demande au gouvernement d’indiquer si ces organisations sont entièrement libres de s’affilier à des organisations internationales de leur choix.

Republika Srpska. La commission note que l’article 2(2) de la réglementation sur l’enregistrement des organisations syndicales dans la Republika Srpska désigne une organisation centrale unique - l’Union des syndicats - comme la forme la plus large d’organisation syndicale de la Republika Srspka, et ne prévoit pas de disposition concernant l’enregistrement d’autres organisations à ce niveau. La commission note en outre que les articles 1 à 4 des instructions relatives à l’application de la réglementation en question autorisent cette organisation unique à accomplir toutes les démarches administratives nécessaires pour l’enregistrement de fédérations syndicales au niveau du secteur, de la ville ou de la commune, et à contresigner et certifier les pièces nécessaires avant leur soumission aux autorités. La commission note également qu’un pouvoir analogue est conféré aux fédérations syndicales aux niveaux de la ville ou de la commune, en ce qui concerne l’enregistrement des syndicats opérant au niveau de l’entreprise ou dans le secteur public. La commission estime que le pluralisme syndical devrait rester possible dans tous les cas et que la liberté de choix doit être préservée même si, à une époque donnée, les organisations d’employeurs et de travailleurs ont choisi une organisation faîtière unique, situation qui ne devrait pas être institutionnalisée par la législation (voir étude d’ensemble de 1994, op. cit., paragr. 96 et 194). Notant que l’article 28 de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine prévoit que cette loi ne remplace pas automatiquement la législation précédente, sauf en cas d’incompatibilité insurmontable, la commission demande au gouvernement d’indiquer si ces dispositions continuent de s’appliquer dans la Republika Srpska depuis que la loi susmentionnée a été adoptée.

La commission demande au gouvernement de transmettre dans son prochain rapport les informations demandées sur les points qu’elle soulève, y compris sur les mesures prises pour modifier la législation afin de la rendre pleinement conforme à la convention.