Observation (CEACR) - adoptée 2004, publiée 93ème session CIT (2005)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Pérou (Ratification: 1960)

Faisant suite à ses commentaires antérieurs, la commission relève que le gouvernement n’a fourni aucun des nombreux documents annoncés comme annexes à ses réponses, communiquées au BIT en novembre 2003, aux observations formulées en septembre 2003 par le Syndicat d’inspecteurs du travail du ministère du Travail et de la Promotion de l’emploi (SIT), au sujet de l’application de la convention. La commission se voit donc obligée de rappeler au gouvernement son observation antérieure au sujet des points soulevés par le SIT, dans les termes suivants:

Selon le SIT, la fonction d’inspection du travail ne constituerait pas une priorité pour le gouvernement et ne bénéficierait donc pas de l’appui nécessaire des pouvoirs publics. La formation par les inspecteurs du travail d’un syndicat en vue de défendre les intérêts de la profession aurait été sanctionnée par une série de mesures d’intimidation à l’encontre de ses dirigeants et de ses membres.

Fonctions, statut, conditions de service et sécurité des inspecteurs du travail. Selon le SIT, plus de la moitié des inspecteurs du travail et notamment les dirigeants et membres du syndicat ont été touchés par des mesures de transfert vers d’autres fonctions et des procédures d’évaluation intempestives assimilables à des menaces directes ou tacites de licenciement. La sécurité personnelle des inspecteurs du travail ne serait pas assurée, ces derniers n’étant pas même couverts en cas d’accident du travail et aucune mesure ne serait prise pour la collaboration des forces de l’ordre dans les cas d’obstruction à l’exécution des missions d’inspection.

La direction de l’inspection du travail aurait tenté de dissuader les inspecteurs du travail de s’affilier au syndicat en leur signifiant tacitement, à l’occasion d’une réunion relative à l’attribution de bourses de stage, que celles-ci seraient accordées aux inspecteurs favorables à l’administration, ce qui se serait effectivement produit.

Selon le gouvernement, les mutations d’inspecteurs du travail ne seraient pas une nouveauté liée à la constitution du syndicat. Elles seraient commandées par les nécessités de service ou encore, plus récemment, pour répondre au besoin de formation à la fonction d’inspection du travail, conformément à la nouvelle politique du ministère. Certains inspecteurs ont, par exemple, dûêtre chargés de l’examen de licenciements collectifs dans les entreprises de l’Etat, des entités du secteur public et des gouvernements locaux. Le gouvernement affirme que les mutations d’inspecteurs auxquelles se réfère le SIT ont précédé la constitution du syndicat et n’ont donc pas de rapport avec celle-ci et estime que, les nouvelles missions ayant un lien avec les fonctions pour lesquelles les inspecteurs ont été recrutés, elles ne mettent pas en péril le principe de la stabilité des inspecteurs dans leur emploi. Celle-ci serait garantie par la nature de leur relation de travail contractée pour une durée indéterminée, dans le cadre de la loi générale d’inspection du travail et de défense du travailleur. Quant au licenciement des inspecteurs, il reste, du point de vue du gouvernement, subordonné aux conditions prévues par la loi et au motif de faute professionnelle grave.

Le gouvernement souligne l’intérêt particulier de la direction nationale d’inspection du travail pour la formation des inspecteurs, notamment dans les domaines de la santé et de la sécurité dans les activités industrielles et signale un projet de formation, dans le cadre d’un plan annuel, impliquant une sélection des candidats sur la base de leurs qualifications professionnelles et leur expérience, à l’exclusion de tout autre critère discriminatoire.

Au sujet de la sécurité personnelle des inspecteurs du travail, le gouvernement déclare que les inspecteurs du travail sont protégés et des actions pénales pertinentes initiées chaque fois que la situation l’exige. Répondant à l’allégation du SIT, selon laquelle aucune mesure n’aurait été prise pour assurer aux inspecteurs l’appui des forces de police en cas de difficulté d’exécution de leurs missions, le gouvernement affirme qu’un tel appui est prévu par l’article 7, alinéa b), de la loi générale d’inspection et de défense du travailleur et qu’en outre, la direction d’inspection aurait récemment adressé aux commissariats de police des communiqués pertinents.

Ressources humaines, moyens matériels, facilités de transport et remboursement des frais de déplacement. Le SIT indique que le manque d’appui du gouvernement central aux fonctions d’inspection se traduit d’abord par le caractère dérisoire du budget alloué aux services d’inspection du travail. Les inspecteurs seraient obligés d’assumer personnellement leurs frais de déplacement professionnel, dont le remboursement serait subordonnéà une procédure lourde et compliquée, y compris pour les visites sur des sites éloignés. Du point de vue du gouvernement, ces allégations ne sont pas fondées, l’inspection du travail bénéficiant d’une situation juridique et de conditions de travail propres à garantir l’objectivité et le professionnalisme de son personnel, et ce par les mesures prises pour le renforcement des ressources humaines et des moyens matériels des services, en dépit des restrictions budgétaires et autres mesures d’austérité affectant l’ensemble du secteur public. Le gouvernement reconnaît néanmoins que la loi n^o 28034 de 2003 sur les nouvelles mesures d’austérité a imposé des restrictions en matière d’utilisation de véhicules de service, l’inspection du travail disposant d’un véhicule unique. Néanmoins, selon le gouvernement, il aurait été récemment décidé d’allouer aux inspecteurs du travail une enveloppe budgétaire pour la couverture de leurs frais de déplacement professionnel, y compris pour le règlement de leur hébergement et des frais accessoires de déplacement vers les sites éloignés. Quant au matériel de bureau, il serait question de le fournir aux services sur une base mensuelle. En outre, dans le cadre d’un projet de modernisation de l’inspection du travail avec l’appui du bureau régional du BIT, il est prévu l’acquisition de nouveaux équipements informatiques, de véhicules et de meubles ainsi qu’une formation aux niveaux national et international pour les inspecteurs du travail.

La commission note que les nombreux documents annoncés par le gouvernement comme annexes, à l’appui des informations fournies en réponse aux points soulevés par l’organisation, n’ont pas été reçus au Bureau. Elle espère qu’ils le seront dans un proche avenir et qu’ils permettront un examen complet de la situation à l’occasion de sa prochaine session.

La commission rappelle au gouvernement la liste desdits documents telle qu’elle figure dans sa communication de novembre 2003:

1)  Communications datées le 11 juillet 2003 transmises aux divers commissariats de Lima.

2)  Liste des inspecteurs du travail.

3)  Liste des inspecteurs du travail précisant leur mode de recrutement.

4)  Copie d’un contrat de travail entre le ministère du Travail et les inspecteurs du travail.

5)  Résolution du secrétaire général n^o 059-2002-TR/SG du 20 mars 2002 approuvant la directive n^o 003-2002-TR/SG, relative au programme de formation des inspecteurs du travail et leurs attributions temporaires dans d’autres domaines.

6)  Directive n^o 003-2002-TR/SG susvisée.

7)  Liste des activités de formation réalisées en 2002-03 et des participants à ces activités.

8)  Copie des bons de commande des outils nécessaires aux inspecteurs du travail.

9)  Copie des autorisations de mission précisant les allocations financières correspondantes.

10)  Copie des mémos autorisant les déplacements de personnel.

11)  Copie de la loi n^o 27829 portant budget du secteur public pour l’année fiscale 2003.

12)  Copie de la loi n^o 28034 du 22 juillet 2003, portant mesures complémentaires d’austérité et de rationalisation des dépenses publiques.

13)  Copie de la résolution ministérielle n^o 241-2003-TR, du 26 septembre 2003, autorisant le Procureur public d’entamer, à la charge du ministère du Travail, des poursuites à l’encontre des auteurs d’agression visant une inspectrice du travail.

Article 12 de la convention. Droit de libre entrée des inspecteurs dans les établissements de travail. Se référant à ses commentaires antérieurs au sujet de l’application des dispositions de cet article, la commission note l’adoption de la loi n^o 28292 du 20 juillet 2004, portant modification de la loi générale de l’inspection du travail et de la défense du travailleur, et du décret suprême n^o 010-2004-TR, portant modification du règlement d’application de la loi susvisée.

Elle note en particulier avec intérêt que l’article 7 de la loi générale de l’inspection du travail et de la défense du travailleur ainsi que l’article 11 du règlement pris pour son application ont été modifiés en vue d’étendre la période pendant laquelle les inspecteurs du travail sont habilités à effectuer, librement et sans avis préalable, des visites d’établissement. Cette période comprend désormais non seulement les heures normales de travail de jour et de nuit en vigueur dans les établissements, mais également la nuit, en dehors des heures normales de travail, pour des contrôles liés au travail clandestin; des contrôles techniques des machines et installations qui ne peuvent pas être assurés pendant leur fonctionnement, ainsi qu’en cas de risque imminent pour la santé et la sécurité des travailleurs.

La commission relève, cependant, que certaines dispositions de la loi et du règlement susmentionnés, dans leur teneur en vigueur, sont en contradiction tant avec le principe de libre accès des inspecteurs, tel qu’affirmé dans la nouvelle législation, qu’avec les dispositions pertinentes de l’article 12 de la convention.

En effet, les articles 9, alinéa c), de la loi et 39 A du règlement restreignent de façon drastique le droit de l’inspecteur à l’initiative des visites, en prescrivant (sauf s’agissant des cas de risque à la santé et à la sécurité des travailleurs) que toute visite d’inspection doit être subordonnée à une autorisation écrite de l’autorité administrative du travail (AAT). En outre, suivant l’article 37.1 du règlement, une telle autorisation doit définir et limiter le champ d’investigation des visites motivées par une plainte.

L’article 40 b) du règlement prescrit, comme condition impérative à la visite d’inspection, la présence de l’employeur ou de son représentant dans l’établissement, faute de quoi, l’inspecteur du travail est obligé de reporter sa visite et d’en notifier la prochaine date à l’employeur. En outre, l’article 40 f) du même règlement oblige l’inspecteur du travail à se faire accompagner, tout au long de ses opérations, par l’employeur et des travailleurs, excepté lors des interrogatoires.

La commission appelle l’attention du gouvernement sur les développements qu’elle a consacrés, dans son étude d’ensemble de 1985 sur l’inspection du travail (paragr. 168 et suivants), à l’importance qui devrait être reconnue au droit de libre entrée des inspecteurs dans les établissements ainsi qu’à leur droit de libre contrôle au cours des visites. Tout en reconnaissant l’intérêt de la planification et de l’orientation des visites d’établissements par l’autorité centrale d’inspection, en fonction des moyens disponibles, du tissu économique et des priorités dictées par l’observation du terrain (paragr. 243 de l’étude), la commission soulignait néanmoins, au paragraphe 244, combien un excès de bureaucratie en la matière, comme l’exigence de permis spécial pour chaque inspection, peut nuire à l’efficacité des tournées d’inspection. S’agissant de l’autorisation écrite de l’AAT de procéder aux visites motivées par une plainte, la commission estime qu’elle est, en tout état de cause, contraire au principe de l’article 15 c) de la convention, en vertu duquel l’inspecteur du travail devrait s’interdire de révéler à l’employeur le motif de la visite.

Quant à l’obligation faite à l’inspecteur d’être accompagné, au cours des opérations de contrôle, par l’employeur et des travailleurs, elle ne peut qu’entraver la libre expression et la spontanéité des travailleurs et, par suite, compromettre l’efficacité du contrôle. La convention est, au demeurant, explicite sur ce point, en son article 12, paragraphe 2, qui prescrit le droit de l’inspecteur de déroger à son devoir d’avertir l’employeur ou son représentant de sa présence à l’occasion d’une visite, s’il l’estime préférable pour l’efficacité du contrôle.

La commission prie en conséquence le gouvernement de poursuivre ses efforts en vue d’étendre la portée du droit de libre entrée et de libre contrôle des inspecteurs dans les établissements relevant de leur juridiction, suivant la lettre et l’esprit de la convention, et de prendre à cet effet des mesures assurant la suppression des obstacles législatifs et réglementaires à l’exercice de ces droits, tels que l’exigence de l’autorisation expresse de l’autorité centrale d’inspection pour procéder à une visite, quel qu’en soit le motif; l’obligation d’ajournement de la visite en cas d’absence de l’employeur ou de son représentant, ainsi que l’obligation d’accompagnement de l’inspecteur par l’employeur et des travailleurs au cours des opérations d’inspection. La commission espère que des informations pertinentes seront communiquées au BIT.

Coopération pour l’établissement d’un système d’inspection efficace. La commission note, selon des informations disponibles au BIT, les travaux entrepris dans le cadre du projet régional FORSAT de coopération technique multilatéral de l’OIT, financé par le ministère du Travail et des Affaires sociales de l’Espagne, pour le renforcement des administrations du travail. La commission note en particulier avec intérêt que le renforcement de l’inspection du travail constitue l’un des volets importants du projet, et qu’il implique des actions en matière de formation des fonctionnaires d’inspection et de méthodes et procédures de travail. Espérant que les mesures prises à la faveur du projet FORSAT faciliteront la production d’un rapport annuel d’inspection conforme aux dispositions des articles 20 et 21 de la convention, la commission saurait gré au gouvernement de fournir des informations sur le déroulement dudit projet, ainsi que sur son impact sur le fonctionnement de l’inspection du travail, au regard des dispositions de la convention et des points soulevés dans les commentaires antérieurs.

La commission adresse directement au gouvernement une demande concernant d’autres points.