Observation (CEACR) - adoptée 2004, publiée 93ème session CIT (2005)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Brésil (Ratification: 1989)

La commission prend note du rapport du gouvernement ainsi que des informations communiquées en réponse à ses commentaires antérieurs et de la documentation annexée. Elle prend note en particulier de la loi n^o 10.593 du 6 décembre 2002 relative à la restructuration de la carrière d’inspecteur du trésor national (désormais appelée «carrière d’inspecteur de la recette fédérale)» et à l’organisation de la carrière d’inspecteur de la prévision sociale et de la carrière d’inspecteur du travail ainsi que du décret n^o 4.552 du 27 décembre 2002, portant nouveau règlement de l’inspection du travail.

La commission prend également note des observations formulées par l’Association nationale des agents de sécurité et santé au travail (ANAHST), par l’Association Gaúcha des inspecteurs du travail (AGITRA) et par l’Association des inspecteurs du travail de Minas Gerais (AAFIT/MG) au sujet de l’application de la convention n^o 81, reçues respectivement au BIT, les 7 janvier 2004, 2 avril 2004 et 21 juillet 2004, ainsi que les informations communiquées par le gouvernement aux observations de l’ANAHST.

Selon l’ANAHST, la loi n^o 10.593 de 2002 et le décret n^o 4.552 seraient discriminatoires à l’encontre des agents d’hygiène et de sécurité du travail et enfreindraient l’article 6 de la convention. Une note technique provenant du département de sécurité et de santé au travail du ministère du Travail et de l’Emploi, exprimant un avis sur le suivi qu’il conviendrait de donner à des revendications des agents d’hygiène et de sécurité, constate que les textes incriminés seraient effectivement discriminatoires à leur encontre dès lors que, d’une part, la loi les exclut de la carrière d’inspecteur du travail et que, d’autre part, le décret les ampute d’attributions dont ils étaient chargés en vertu de l’ancien règlement de l’inspection du travail, et prévoit l’établissement d’une carte professionnelle spécifique pour cette catégorie d’agents. La même note technique indique que leur intégration au système fédéral d’inspection du travail s’est faite en vertu du décret n^o 97.995 de 1989 complétant le décret n^o 55.841 de 1965, en tant qu’autorité d’inspection du travail au même titre que les autres agents d’inspection, et qu’en conséquence ils ont reçu une carte d’identité professionnelle identique, la formation requise par la législation pour l’exercice des fonctions de contrôle dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail et de la législation du travail, ainsi que les mêmes allocations de transport allouées aux autres agents d’inspection. En outre, leurs fonctions sont identifiées dans la classification brésilienne des métiers en fonction des mêmes critères que celles des inspecteurs du travail. Il résulte des conclusions de la note technique que les revendications des agents de l’hygiène et de la sécurité sont légitimes, qu’ils devraient donc être couverts par la loi n^o 10.593 de 2002 et recouvrer les attributions qui leur ont été supprimées par le décret n^o 4.552 de 2002.

Du point de vue du gouvernement, la loi n^o 10.593 de 2002, les agents de l’hygiène et de la sécurité au travail n’auraient jamais été assimilés aux inspecteurs du travail. Ils auraient été intégrés au système fédéral d’inspection du travail en vertu du décret n^o 97.995 de 1989 pour l’exercice de fonctions auxiliaires d’inspection du travail, le décret n^o 4.552 de 2002, portant nouveau règlement de l’inspection du travail, n’ayant fait que confirmer cette position. Le gouvernement précise que ni leurs postes ni les conditions exigées pour leur recrutement n’ont jamais obéi aux mêmes règles que celles régissant les inspecteurs du travail, et que le fait de bénéficier des indemnités de transport et des activités de formation n’ôte rien au caractère auxiliaire de leurs fonctions. Quant à la classification brésilienne, dont l’objectif est de constituer une banque de données pour la consultation publique et l’élaboration de politiques visant le marché du travail, les métiers y sont identifiés et décrits par famille de manière grossière. Les agents d’hygiène et de sécurité au travail, en tant que fonctionnaires publics, sont admis à leurs postes par concours, en fonction de leurs mérites et jouissent, comme les inspecteurs du travail, de la stabilité dans leur emploi. Estimant la prétention des agents de l’hygiène et de la sécurité dans la carrière d’inspecteur du travail complètement déplacée, le gouvernement reconnaît néanmoins que leur revendication d’augmentation de salaire pourrait être légitime et mérite d’être examinée.

L’AGITRA et l’AAFIT/MG se réfèrent, quant à elles, à l’assassinat, en date du 28 janvier 2004, de trois inspecteurs du travail et d’un chauffeur du ministère du Travail, perpétré lors d’un contrôle ciblant le travail forcé, par un exploitant agricole. La commission note à cet égard les nombreuses manifestations d’indignation d’organisations représentatives d’employeurs et de travailleurs du monde entier.

L’AGITRA reproche notamment au gouvernement brésilien son manque total d’engagement pour l’application de la loi et la garantie de conditions minimales de sécurité aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions. L’inspection du travail se heurterait, selon l’organisation, à une forte interférence politique visant à empêcher les contrôles: des autorités politiques, également propriétaires terriens, entretiendraient des liens privilégiés avec la police militaire, celle-ci protégeant leurs intérêts et couvrant la continuité de leurs agissements. Selon l’AGITRA, un processus de démantèlement du système d’inspection du travail serait en cours, et se traduirait déjà par:

a)  l’absence de coopération effective entre les services d’inspection du travail et d’autres services gouvernementaux et institutions, comme en témoigne l’assassinat des trois inspecteurs du travail et du chauffeur du ministère du Travail (article 5, paragraphe a)).

b)  l’insuffisance et la diminution constante du nombre d’inspecteurs du travail en dépit de l’augmentation de la population économiquement active et la diminution subséquente de la fréquence et de la qualité des visites d’inspection (articles 10 et 16).

c)  la précarité des moyens matériels de travail des inspecteurs du travail et le gel des indemnités de déplacement professionnel des inspecteurs, qui en sont réduits à en subir les frais sur leurs deniers personnels (article 11, paragraphe 2).

d)  la violation du principe de libre accès des inspecteurs du travail dans les établissements assujettis (article 12, paragraphe 1 a)).

e)  l’inefficacité du système de poursuite et de sanction en raison de la lourdeur, de l’inefficacité et de l’opacité des actions administratives au niveau du ministère du Travail, mais aussi du système judiciaire se traduisant dans la pratique par l’impunité des auteurs d’infractions (articles 17 et 18).

L’AAFIT/MG souligne, pour sa part, que l’assassinat du mois de janvier reflète le désintéressement habituel du gouvernement par rapport aux professionnels chargés du contrôle de l’application de la législation et aux autres agents de l’Etat, dont témoigne depuis des décennies le manque d’investissements dans la fonction publique. Exprimant l’urgence d’une véritable restructuration de l’inspection du travail, l’organisation dénonce l’existence d’une politique de démantèlement graduel de l’institution d’inspection du travail et de ses structures. L’inspection du travail serait désormais perçue par les décideurs politiques comme un obstacle à la mise en œuvre de projets politico-économiques et au développement du pays. Son démantèlement délibéré serait perceptible de diverses manières. Les inspecteurs du travail seraient cantonnés à des tâches à caractère administratif (article 3, paragraphe 2):

a)  le ministère du Travail ferait recours d’une manière abusive aux stagiaires, les substituant ainsi aux agents de l’Etat et éviterait d’organiser les concours publics, encourageant ainsi le renforcement du clientélisme politique et la détérioration du fonctionnement des institutions. En outre, les rémunérations des postes de direction seraient dérisoires, et ceux de directeur d’inspection du travail seraient attribués en fonction de critères politiques à des personnes étrangères à l’inspection du travail, ne possédant souvent pas les capacités techniques nécessaires, ce qui entraînerait des préjudices d’ordre administratif et opérationnel (article 6);

b)  le nombre d’inspecteurs du travail ainsi que de personnes exerçant des fonctions d’appui aux inspecteurs du travail serait nettement insuffisant (article 10) et la programmation au niveau national des activités de l’inspection du travail ne permettrait pas la programmation par les services de visites plus spécifiques, en fonction des besoins locaux (article 16);

c)  les bureaux locaux d’inspection, particulièrement celui de Minas Gerais, sont insuffisamment agencés et inadéquats, ne disposant souvent ni de l’équipement bureautique (ordinateur, téléphone) ni du mobilier élémentaire (tables, chaises) nécessaires à l’exercice des fonctions d’inspection (article 11, paragraphe 1 a));

d)  les indemnités allouées pour couvrir les frais d’hébergement et de nourriture à l’occasion de déplacements hors de la juridiction des inspecteurs du travail seraient dérisoires (article 11, paragraphe 2); et

e)  la fonction de l’inspection du travail se serait muée en fonction de négociation au détriment du contrôle et de la répression des infractions. Cette situation, aggravée par l’insuffisance des effectifs, encourage les infractions, les employeurs étant assurés de n’encourir aucun contrôle ou, au pire, de bénéficier d’un délai de régularisation et, en définitive, de l’impunité. En outre, les délais entre la constatation de l’infraction et la procédure de poursuite seraient tels que celles-ci sont atteintes de prescription (article 18).

La commission prend note dans le rapport du gouvernement d’un certain nombre d’informations au sujet des mesures récentes visant à améliorer le fonctionnement de l’inspection du travail ainsi que la situation et les conditions de service et de travail des agents de l’inspection.

La commission saurait gré au gouvernement de soumettre toute information et tout commentaire qu’il jugera utiles au regard des griefs exprimés par ces deux organisations et de les accompagner de tout document législatif, réglementaire, administratif ou autre pertinents, pour examen du tout à sa prochaine session appropriée. La commission prie également le gouvernement de communiquer toute information sur les mesures prises en vue de la revalorisation de la rémunération des agents de l’hygiène et de la sécurité.

Article 5. La commission note avec intérêt que le secrétariat d’inspection du travail a envoyé en 2003 aux bureaux régionaux une circulaire recommandant le renforcement des liens avec les partenaires sociaux et les institutions publiques pour une planification des activités d’inspection conforme aux besoins. Notant qu’un décret des délégués régionaux du travail prévoit la constitution de commissions syndicales consultatives sur les plans d’activités de contrôle et que ces commissions ont été déjà constituées dans la presque totalité des bureaux régionaux, la commission saurait gré au gouvernement de communiquer copie dudit décret ainsi que des informations sur les sujets abordés au sein des dites commissions.

Article 10. Dans son commentaire précédent, la commission avait noté qu’en mars 2001 l’effectif du personnel de l’inspection du travail était constitué par 3 094 inspecteurs du travail (contrôleurs) actifs, dont 308 spécialisés en médecine du travail, 395 en génie du travail et 100 agents d’hygiène et sécurité, répartis en fonction du nombre d’habitants dans chacun des vingt-six Etats et le district fédéral. Elle avait également noté que, de l’avis même du gouvernement, cet effectif était insuffisant au regard de la dimension du pays et de l’importance de la population. Le concours prévu pour le recrutement d’au moins 100 postes vacants n’avait pas pu être réalisé en raison de mesures de réajustement des dépenses publiques, tout comme celui destiné au recrutement de nouveaux fonctionnaires entre 1999 et avril 2000. Le tribunal fédéral suprême avait rendu, le 14 septembre 1999, une décision ordonnant la mise en œuvre du résultat d’un concours public ouvert en 1994 et gagné par quelque 700 candidats. Cette décision, qui empêchait le recrutement de nouveaux inspecteurs de travail, n’a pas pu être exécutée en raison de ses lourdes implications financières au regard des possibilités matérielles et de formations limitées. La commission note que l’obstacle au recrutement a néanmoins été levé en juin 2002, que le concours de 2003 pour pourvoir 150 postes vacants est en cours d’exécution et que 75 postes vacants de plus devraient être prochainement pourvus en vertu d’une décision du ministère de la Planification. Notant par ailleurs que, selon les rapports d’inspection communiqués par le gouvernement pour les années 2002 et 2003 et les informations communiquées par le gouvernement dans son rapport 2004, le nombre d’inspecteurs, qui avait diminué de façon substantielle entre 2001 et 2003, a augmenté dans une mesure appréciable en 2004 pour se rapprocher de celui de 2001, la commission prie le gouvernement d’expliquer l’évolution récente des chiffres qui semblent indiquer que des mesures de recrutement ont été effectivement mises en œuvre avec succès.

Articles 13 et 16. Se référant à ses commentaires antérieurs, la commission note avec satisfaction que des visites d’inspection axées sur la sécurité et la santé au travail ont été réalisées dans l’entreprise électrique CEPISA, les injonctions formulées à ces occasions ayant abouti à la correction de plusieurs irrégularités susceptibles de provoquer des accidents du travail graves ou mortels. Elle note d’autre part, que le Département de sécurité et d’hygiène au travail a entrepris la révision, en consultation avec les partenaires sociaux, du règlement n^o 10 sur les installations et les services d’électricité. Ce texte devant constituer, selon le gouvernement, une évolution importante de la réglementation des mesures préventives contre les risques professionnels dans le secteur de la production et de la distribution d’énergie électrique, la commission saurait gré au gouvernement de communiquer copie du texte dès son adoption.

Inspection du travail et travail forcé. Se référant à ses commentaires antérieurs, la commission prend note avec intérêt des informations communiquées par le gouvernement en ce qui concerne la lutte contre le travail forcé, notamment: le partenariat avec plusieurs institutions et entités; le suivi des opérations de contrôle par le ministère public du Travail (à partir de 2001) et du ministère public fédéral (à partir de 2003); le lancement, en 2003, du Plan national d’éradication du travail forcé; la création, en 2003, de la Commission nationale d’éradication du travail forcé (CONATRAE), en remplacement du GERTRAF; l’élaboration par le Secrétariat d’inspection du travail (SIT) d’une liste de noms de propriétaires terriens, employeurs récidivistes en matière de travail forcé, dont la publication par les médias a permis aux institutions publiques de leur restreindre l’accès aux crédits et l’allocation de subsides et d’avantages sociaux; les actions de formation sur le travail forcéà l’intention des inspecteurs du travail, d’autres fonctionnaires et des partenaires sociaux; l’élaboration par le GEFM d’un manuel de procédure d’inspection mobile et la création d’une banque de données. La commission note également les informations selon lesquelles les activités du Groupe spécial d’inspection mobile (GEFM) ont permis l’augmentation du nombre de travailleurs libérés entre 2001 et 2003 et qu’un processus de décentralisation est en cours qui vise à permettre aux bureaux régionaux du travail, particulièrement ceux situés dans les localités concernées, de s’engager directement dans l’éradication du travail forcé. La commission saurait gré au gouvernement de continuer à communiquer des informations chiffrées sur les activités d’inspection du travail dans le cadre de la lutte contre le travail forcé et sur leurs résultats.

Inspection du travail et travail des enfants. Se référant à ses commentaires antérieurs, la commission prend note avec intérêt de l’élaboration et la publication d’une carte d’indicateurs du travail des enfants et des adolescents; l’élaboration d’une liste des pires formes du travail des enfants; la transmission de données et d’informations au ministère de la Protection et de l’Assistance sociale pour l’octroi prioritaire des bourses aux enfants et aux adolescents occupés dans les activités considérées comme les pires formes de travail des enfants; l’élaboration et la publication de l’instruction normative n^o 1 du 23 mars, relative à la procédure à suivre par les inspecteurs du travail face aux situations de travail des enfants dans les activités formelles, informelles et dans le cadre de l’économie familiale; l’adoption du décret sur les activités et les locaux dangereux et insalubres pour les mineurs; l’affectation aux GECTIPAS des outils informatiques nécessaires à la planification, à l’enregistrement et au suivi des activités de contrôle; la signature d’accords de collaboration («termos de compromisso») entre le ministère du Travail et de l’Emploi et la fondation ABRINQ pour les droits des enfants et des adolescents, avec des entreprises du secteur productif, pour la mise en œuvre d’activités visant à prévenir et éradiquer le travail des enfants et à protéger les travailleurs adolescents; l’accord de coopération technique entre le ministère du Travail et le ministère de la Prévision et de l’Assistance sociale, visant la réalisation d’actions conjointes pour l’exécution, le suivi, l’évaluation et la publication des données relatives aux activités réalisées dans le cadre du Programme d’éradication du travail des enfants (PETI); l’accord de coopération signé avec le ministère de la Santé pour la réalisation d’activités conjointes pertinentes dans le domaine de la sécurité et la santé au travail; le programme pédagogique de coopération technique «Ecole du futur travailleur», exécuté avec les secrétariats municipaux d’éducation pour la formation d’enseignants et la distribution de matériels et comprenant des activités de formation à l’intention des enfants et des adolescents; les activités de la Commission interministérielle de lutte contre la violence et l’exploitation sexuelle des enfants et des jeunes, à laquelle participe le secrétariat d’inspection du travail en collaboration avec la police et le contrôle sanitaire des établissements suspectés d’exploitation sexuelle d’enfants et d’adolescents.

La commission saurait gré au gouvernement de veiller à ce que des informations chiffrées sur les activités de contrôle dans le cadre de la lutte contre le travail des enfants et leurs résultats soient, à l’avenir, incluses dans le rapport annuel d’inspection.

La commission adresse directement au gouvernement une demande sur d’autres points.