Observation (CEACR) - adoptée 2003, publiée 92ème session CIT (2004)

Convention (n° 156) sur les travailleurs ayant des responsabilités familiales, 1981 - Japon (Ratification: 1995)

La commission prend note des informations contenues dans le rapport du gouvernement et dans les documents joints. Elle prend aussi note des commentaires, qu’elle a reçus en 2002 et 2003, du Syndicat des travailleurs des hôpitaux publics japonais (JNHWU/ZEN-IRO), du Syndicat des travailleurs des télécommunications (TUSHINROSO) et de la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO), ainsi que de la réponse du gouvernement à propos de ces commentaires.

1. Article 2 de la convention. Dans sa communication du 27 août 2003, la JTUC-RENGO indique de nouveau que la loi sur le congé parental et le congé familial n^o 107 ne s’applique pas aux travailleurs liés par des contrats à durée déterminée, ce qui va à l’encontre de l’esprit de la convention. Dans ses commentaires précédents de 2000 et de 2001, le JNHWU/ZEN-IRO avait aussi indiqué que les salariés étaient exclus du champ d’application de la loi sur le congé de paternité et, contrairement au personnel régulier, n’avaient pas droit à des congés payés pour s’occuper de membres de leurs familles accidentés, malades ou âgés. Le JNHWU/ZEN-IRO s’était référé au projet de loi, soumis à la 151^e session de la Diète, qui visait à modifier la législation relative au congé parental et au congé d’allaitement, afin d’étendre l’application du congé parental aux travailleurs qui, de fait, sont employés de façon permanente à la suite de renouvellements successifs de leur contrat de travail. Dans ses derniers commentaires, du 6 août 2002 et du 26 août 2003, le JNHWU/ZEN-IRO indique que le gouvernement n’a toujours pas l’intention d’institutionnaliser le congé parental et le congé d’allaitement en faveur des salariés, et n’a pas encore pris de mesures pour étendre l’application de la convention aux salariés des hôpitaux et sanatoriums publics. Le JNHWU/ZEN-IRO estime que cette catégorie de travailleurs, qui accomplit les mêmes fonctions que le personnel régulier mais se trouve dans une situation instable, devrait au moins avoir droit au congé parental et au congé d’allaitement.

2. La commission prend note de la réponse du gouvernement, à savoir que les systèmes de congé parental et de congé d’allaitement visent les travailleurs liés par des contrats continus et à long terme, et ne sont donc applicables ni aux travailleurs à temps partiel ni aux salariés rémunérés à la journée dont le contrat de travail est à durée déterminée. Le gouvernement ajoute que les modifications apportées à la loi sur le congé parental et le congé familial ne prévoient, entre autres, que des mesures destinées à limiter le nombre d’heures supplémentaires pour les travailleurs qui élèvent des enfants trop jeunes pour fréquenter l’école primaire, et des mesures prévoyant des congés pour s’occuper de ces enfants. Notant que le projet de modification de la loi en question n’étend pas le droit de congé parental et de congé d’allaitement à d’autres catégories de travailleurs, comme les travailleurs liés par des contrats à durée déterminée et les salariés, la commission ne peut que rappeler que la convention s’applique à toutes les branches d’activitééconomique et à toutes les catégories de travailleurs. Elle rappelle aussi que la convention a été libellée de façon à couvrir tous les travailleurs, qu’ils travaillent à plein temps ou à temps partiel, qu’ils aient un emploi temporaire ou une autre forme d’emploi et qu’ils soient ou non salariés. La commission demande donc au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport comment il a l’intention de garantir le droit de congé parental et de congé d’allaitement aux travailleurs à temps partiel, aux travailleurs liés par un contrat à durée déterminée et aux salariés.

3. Article 4 a). Mutation de personnel dans des lieux de travail éloignés. Dans ses commentaires du 27 août 2003, la JTUC-RENGO se dit toujours préoccupée par le fait que les règlements d’entreprise exigent souvent des travailleurs à temps plein qu’ils acceptent d’effectuer des heures supplémentaires ou d’être mutés, de telle sorte que les travailleurs ayant des responsabilités familiales, pour la plupart des femmes, sont obligés de travailler à temps partiel. Les travailleurs à temps plein ou à temps partiel qui ont des responsabilités familiales devraient avoir le droit d’être exemptés d’heures supplémentaires. Répondant à propos des commentaires de la JTUC-RENGO, le gouvernement indique que la loi sur le congé parental et sur le congé familial prévoit des restrictions en ce qui concerne les heures supplémentaires et qu’il est souhaitable, pour les employeurs et les travailleurs, qu’ils parviennent à des accords en vue d’une gestion appropriée du temps de travail. La commission demande instamment au gouvernement de faire en sorte que ces accords soient conformes aux objectifs et aux dispositions de la convention.

4. Dans son observation précédente, la commission avait aussi pris note des commentaires du TSUSHINROSO qui portaient sur la mutation de travailleurs de la Nihon Telephone and Telegraph (NTT) et de ses filiales. Selon ce syndicat, ces mutations nuisent gravement à la capacité des travailleurs de concilier responsabilités professionnelles et responsabilités familiales. Le JNHWU/ZEN-IRO avait manifesté des préoccupations analogues dans ses commentaires de 2000 et de 2001, et fait état de travailleurs d’hôpitaux et de sanatoriums qui avaient été mutés sans que l’employeur ne les consulte préalablement ou ne les avertisse. Selon le JNHWU/ZEN-IRO, des travailleurs devaient soit accepter la mutation, et être séparés de leur famille, soit la refuser et risquer d’être licenciés, soit démissionner. La commission note que les récents commentaires du TSUSHINROSO (7 mai 2003) et du JNHWU/ZEN-IRO (6 août 2002 et 26 août 2003) sont analogues à des préoccupations précédentes à propos de travailleurs qui avaient été mutés sans consultations préalables. Selon le TSUSHINROSO, rien n’a été fait en faveur des travailleurs mutés qui ont des responsabilités familiales et, comme il l’avait indiqué dans ses commentaires précédents, l’employeur continue d’imposer unilatéralement ces mutations. La commission prend note à cet égard de la liste jointe de travailleurs qui ont été mutés, pour la plupart des hommes de plus de 50 ans. Le TSUSHINROSO indique que ces travailleurs sont obligés de faire de longs déplacements entre leur travail et leur domicile, ou de s’éloigner de leurs familles, ce qui entraîne des frais supplémentaires et bouleverse non seulement leurs conditions de vie et de travail mais aussi leur vie familiale. La commission note que, dans ses commentaires, le JNHWU/ZEN-IRO signale aussi que les travailleurs des hôpitaux et des sanatoriums font toujours l’objet de mutations décidées unilatéralement, ce qui ressort des enquêtes réalisées en mai et juillet 2002 par le JNHWU Tokai-Hokuriku et les conseils régionaux Kanto-Shinetsu. Il ressort aussi de ces enquêtes que, généralement, pour être promus, le personnel infirmier et leurs formateurs, le plus souvent des femmes, doivent accepter d’être mutés dans une autre institution. La commission note que tant le JNHWU/ZEN-IRO que le TSUSHINROSO dénoncent en particulier le fait que des travailleurs près de l’âge de la retraite sont mutés sans avoir été consultés ou sans qu’il ne soit tenu compte de leur vie familiale.

5. En réponse aux commentaires du JNHWU/ZEN-IRO, le gouvernement indique que les décisions de mutation sont fonction des besoins du service, des principes du système fondé sur le mérite, des qualifications et des capacités et de l’expérience professionnelles, et qu’il est tenu compte de la santé et des responsabilités familiales des travailleurs intéressés. Cela étant, le gouvernement ajoute que les travailleurs ne peuvent pas refuser sans raison valable une mutation mais que le système en place ne défavorise personne, y compris les travailleurs près de l’âge de la retraite. Le gouvernement réitère ses déclarations précédentes, à savoir que les employeurs et les travailleurs devraient établir des règles appropriées afin que les employeurs s’efforcent de déterminer l’impact des mutations sur la vie des travailleurs ayant des responsabilités familiales. Le gouvernement indique en outre que les Directives de 2001 de l’Autorité nationale du personnel, qui portent sur le renforcement du recrutement et de la promotion des femmes, précisent que les services du ministère doivent prendre en compte la situation et les responsabilités familiales des personnes susceptibles d’être mutées. Le gouvernement n’a pas encore répondu à propos des commentaires, du 13 mai 2003, du TSUSHINROSO.

6. La commission note que l’article 26 de la loi sur le congé parental et sur le congé familial prévoit que les employeurs doivent prendre en compte, en cas de mutation dans des lieux de travail éloignés, les besoins des travailleurs ayant des responsabilités familiales. La commission note toutefois que, en dépit de ces dispositions et des directives en vigueur, il semble que les employeurs continuent d’imposer unilatéralement des mutations, sans consulter préalablement les travailleurs intéressés, ou sans tenir compte de leurs responsabilités familiales. Qui plus est, ces travailleurs ne sont informés du lieu d’affectation que trois semaines avant leur mutation. Par conséquent, la commission ne peut que réitérer ses commentaires précédents, dans lesquels elle avait considéré que, pour prendre en considération la situation familiale d’un travailleur, conformément à l’article 4 a) de la convention, l’employeur doit examiner de la manière la plus approfondie possible les véritables obligations de ce travailleur à l’égard des membres de sa famille. Dans ce contexte, l’importance relative des responsabilités familiales du travailleur, d’une part, et des raisons qui poussent à proposer une mutation, d’autre part, doit être soigneusement soupesée. La commission souligne que permettre aux travailleurs ayant des responsabilités familiales de concilier plus facilement ces responsabilités et leur vie professionnelle, c’est aussi leur permettre de concilier leurs responsabilités familiales avec d’éventuelles promotions professionnelles. Par conséquent, autant que possible, les employeurs ne devraient pas forcer les travailleurs à choisir entre leur emploi et leurs responsabilités familiales, dans la mesure où ces responsabilités ne les empêchent de s’acquitter de leurs tâches. La commission demande instamment au gouvernement de faire le nécessaire pour revoir la pratique consistant à imposer des mutations, et pour rendre ces mutations plus conformes aux exigences de la convention.

7. Article 4 b). A propos du secteur public, la commission prend note avec intérêt des modifications qui ont été apportées à la législation applicable au secteur public. Elles ont pour effet de permettre aux fonctionnaires, à l’échelle nationale ou locale, qui ont des enfants de moins d’un an de bénéficier des mêmes droits pour s’occuper de leurs enfants, à temps partiel ou à temps plein, que les fonctionnaires ayant des enfants de moins de trois ans. Les modifications ont eu aussi pour effet de porter de trois à six mois le congé d’allaitement en faveur du personnel régulier. La commission prend aussi note de l’article 2210 de la règle 15-14 du règlement de l’Autorité nationale du personnel, article qui prévoit un congé spécial pour pouvoir s’occuper d’enfants malades. A propos du secteur privé, la commission note que l’article 25 de la loi sur le congé parental et sur le congé familial prévoit que l’employeur doit s’efforcer de prendre des mesures pour accorder un congé parental aux travailleurs dont les enfants n’ont pas encore commencéà fréquenter l’école primaire. Elle prend aussi note de l’aide apportée aux employeurs qui mettent en place des garderies ou qui nomment des responsables chargés d’aider les travailleurs à concilier vie professionnelle et vie familiale. La JTUC-RENGO souligne que la législation serait plus efficace si elle consacrait clairement le droit des travailleurs au congé parental et au congé familial, plutôt que demander seulement aux employeurs de s’efforcer de prévoir le congé parental. La commission prie le gouvernement de l’informer sur l’application dans la pratique de cet article, et d’indiquer s’il envisage d’étendre les dispositions législatives relatives à l’éducation des enfants aux travailleurs qui souhaitent prendre un congé familial.

8. Article 5. Dans ses commentaires récents, le JNHWU/ZEN-IRO indique que le gouvernement n’a pas encore pris de mesures pour améliorer les crèches installées dans les hôpitaux et les sanatoriums. Ce syndicat indique en outre qu’en 2004 la plupart des hôpitaux et des sanatoriums nationaux dépendent d’une nouvelle autorité administrative indépendante, et qu’il n’apparaît pas clairement ce qu’il adviendra de ces crèches et de leur personnel. Tout en faisant bon accueil à l’indication du gouvernement selon laquelle le cabinet a adopté en juillet 2001 la politique visant à faciliter la conciliation de la vie professionnelle et de l’éducation des enfants, politique qui prévoit des mesures et des objectifs concrets pour accroître le nombre d’enfants placés dans les crèches, et le nombre de garderies ouvertes après les heures de classe, la commission note que le gouvernement n’a pas apporté d’informations précises à propos des commentaires du JNHWU/ZEN-IRO. Elle lui demande donc d’indiquer la situation et les perspectives des garderies, et de leur personnel, en place dans les hôpitaux et sanatoriums nationaux.

9. Article 8. Dans ses observations précédentes, la commission avait pris note des commentaires de la JTUC-RENGO, laquelle faisait état de l’absence de protection dans la législation japonaise contre les licenciements liés aux responsabilités familiales. Dans sa réponse, le gouvernement s’était référéà l’article 1(3) du Code civil qui, d’une manière générale, protège les personnes dont les droits ne seraient pas respectés, et aux articles 10 et 16 de la loi n^o 107 sur le congé parental et le congé familial, qui interdit à l’employeur de licencier un travailleur au motif que ce dernier a demandé ou pris ce type de congé. A cet égard, la commission avait fait observer que la protection prévue dans ces dispositions avait un caractère trop général (puisqu’elle ne protège pas spécifiquement les travailleurs ayant des responsabilités familiales contre le licenciement) mais qu’elle était plus étroite que celle prévue à l’article 8 de la convention, puisqu’elle ne vise pas les responsabilités familiales en général. De plus, l’article n^o 107 semble exclure de son champ d’application les travailleurs journaliers et les travailleurs liés par un contrat à durée déterminée. La commission note que le gouvernement ne répond pas à propos de ces commentaires. Force lui est donc de demander de nouveau au gouvernement si des décisions judiciaires ont porté sur l’interprétation des dispositions susmentionnées et, si c’est le cas, de lui transmettre copie de ces décisions. Le gouvernement est aussi prié d’indiquer dans son prochain rapport toute mesure prise pour garantir la pleine application à l’échelle nationale, en droit et dans la pratique, de l’article 8.