Demande directe (CEACR) - adoptée 2002, publiée 91ème session CIT (2003)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Bosnie-Herzégovine (Ratification: 1993)

La commission prend note avec intérêt des informations contenues dans le premier rapport du gouvernement et, en particulier, de l’adoption, le 30 novembre 2001, de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine.

Article 2 de la convention. Droit des employeurs et des travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer sans autorisation préalable des organisations de leur choix et de s’y affilier.

Travailleurs étrangers. La commission note que l’article 9 de la loi de 1999 sur le travail de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et l’article 6 de la loi de 2000 sur le travail de la Republika Srpska semblent garantir à l’ensemble des travailleurs, y compris aux étrangers, le droit de s’affilier à un syndicat, mais que les articles 3 (1) et 9 de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine, qui est applicable dans toute la République, semblent limiter le droit de constituer un syndicat aux travailleurs étrangers ayant un permis de résidence. La commission estime que les droits consacrés par la convention doivent être reconnus à tous les travailleurs, sans distinction de nationalité, y compris à quiconque travaille sur le territoire de l’Etat. La commission demande au gouvernement de préciser si un travailleur étranger a besoin d’un permis de résidence pour pouvoir s’affilier à un syndicat.

Conditions requises d’enregistrement. La commission note que l’article 32 de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine prévoit que, lorsque le ministre des Affaires intérieures et de la Communication ne prend pas de décision (acceptation ou refus) à propos d’une demande d’enregistrement dans les trente jours qui suivent la présentation de la demande, celle-ci est considérée comme ayant été rejetée. La commission estime que les législations qui font de l’enregistrement et de l’acquisition de la personnalité juridique une condition préalable à l’existence et au fonctionnement des organisations et qui, en même temps, ne définissent pas clairement les objections pouvant justifier un refus de la demande d’enregistrement, confèrent à l’autorité compétente un véritable pouvoir discrétionnaire qui équivaut en fait à une autorisation préalable nécessaire (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 73, 74 et 76). La commission estime que cette disposition établit une présomption à l’encontre de l’enregistrement d’associations, y compris les organisations d’employeurs et de travailleurs, cet enregistrement étant refusé si les autorités ne se prononcent pas à ce sujet dans un délai de trente jours. La commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour abroger cette disposition.

La commission note en outre que l’article 37 de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine prévoit l’établissement d’un comité des plaintes. Cet organe permanent, qui compte trois membres nommés par le Conseil des ministres, est autoriséà recevoir des plaintes, entre autres pour refus d’une demande d’enregistrement. La commission note que l’article 38 de cette loi habilite le ministre des Affaires intérieures et de la Communication à examiner la recevabilité des plaintes et à décider de les transmettre au comité en question; par ailleurs, l’article 42 prévoit que les décisions du comité ne peuvent pas être contestées mais qu’un recours peut être intenté devant la Cour administrative de Bosnie-Herzégovine. La commission estime que les organisations d’employeurs et de travailleurs devraient avoir un droit de recours auprès de tribunaux indépendants contre toute décision administrative concernant leur enregistrement. Toutefois, elle estime que l’existence d’un recours judiciaire ne constitue pas en soi une garantie suffisante; les juges compétents devraient pouvoir, sur la base du dossier, réexaminer les motifs du refus opposé par les autorités administratives, motifs qui ne devraient pas être contraires aux principes de la liberté syndicale. Ils devraient également pouvoir se prononcer rapidement et, le cas échéant, ordonner les mesures correctrices appropriées (voir étude d’ensemble, paragr. 77). La commission demande au gouvernement d’adresser copie du règlement du comité des plaintes et d’indiquer en détail le contenu et l’issue des plaintes que le comité a examinées à propos de l’enregistrement d’organisations d’employeurs et de travailleurs. Elle demande aussi au gouvernement d’indiquer si les décisions administratives qui peuvent être prises en vertu de l’article 42 sont susceptibles de recours et si les tribunaux d’appel peuvent réexaminer les motifs du refus opposé et ordonner les mesures correctrices appropriées.

Article 3. Droit des organisations d’employeurs et de travailleurs d’élaborer leurs statuts et règlements administratifs, d’élire librement leurs représentants et d’organiser leur gestion et leurs activités.

Droit d’élire librement leurs représentants

Republika Srpska. La commission note que l’article 28 de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine prévoit que cette loi d’application générale ne remplace pas automatiquement la législation précédente, sauf en cas d’incompatibilité insurmontable. La commission prend également note de l’article 4(3) de la réglementation de 1998 sur l’enregistrement des organisations syndicales dans la Republika Srpska, article qui indique qu’entre autres documents nécessaires pour enregistrer un syndicat il faut un certificat de l’employeur indiquant que le représentant syndical autoriséà présenter la demande d’enregistrement est employé dans l’entreprise. La commission estime que cette condition peut empêcher des personnes telles que des permanents syndicaux ou des retraités d’exercer des fonctions syndicales ou de s’y porter candidat (voir étude d’ensemble, paragr. 117). La commission demande au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport si cette disposition reste applicable dans la Republika Srpska depuis qu’a été adoptée la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine et, si c’est le cas, de prendre les mesures nécessaires pour aligner la loi sur l’article 3 de la convention.

Activités politiques. La commission note que l’article 3(3) de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine interdit aux associations, y compris aux syndicats, de participer à des campagnes électorales et à des campagnes de financement ou au financement de candidats de partis politiques. La commission demande au gouvernement d’indiquer si cette disposition interdit aussi aux syndicats de manifester leur soutien à des candidats électoraux.

Intervention dans les activités d’organisations d’employeurs et de travailleurs. La commission note que l’article 20 de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine restreint le droit de vote des membres de la direction d’associations, y compris les organisations d’employeurs et de travailleurs, en cas de conflit d’intérêts. La commission estime que cette question relève des affaires internes des organisations et qu’elle devrait être visée par leurs statuts et non par la législation. La commission demande au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour abroger cette disposition.

Restrictions afin de garantir l’ordre public

Republika Srpska. La commission note que l’article 30 de la Constitution de la Republika Srpska autorise des restrictions juridiques à la liberté syndicale afin de garantir la sécurité des biens et des personnes. La commission estime que les dispositions qui prévoient des restrictions à la liberté syndicale devraient pouvoir être interprétées de façon prévisible et restrictive et être appliquées dans des conditions de transparence et de respect de la légalité. La commission demande au gouvernement de l’informer de la nature exacte des restrictions à la liberté syndicale prévues à l’article 30 de la Constitution de la Republika Srpska, et des conditions dans lesquelles elles s’appliquent.

Relations avec les conseils d’entreprise

Fédération de Bosnie-Herzégovine. La commission note que l’article 108(2) de la loi sur le travail prévoit que, lorsque l’employeur n’a pas créé de conseil d’entreprise, le syndicat a les mêmes facultés et obligations que celles du conseil d’entreprise prévues par la loi. La commission note également que l’article 98 de la même loi, tel que modifié par l’article 41 du décret du 15 août 2000, ne permet à l’employeur de procéder à des licenciements collectifs, en consultation avec l’ensemble des syndicats représentant 10 pour cent des travailleurs, que s’il n’existe pas de conseil d’entreprise dans l’entreprise. La commission estime que ces dispositions semblent donner aux syndicats une place secondaire et inférieure à celle des conseils d’entreprise et qu’elles risquent donc d’affaiblir le rôle institutionnel des syndicats. Notant que l’existence de conseils d’entreprise ne devrait pas servir à affaiblir les syndicats et leurs activités, la commission demande au gouvernement de l’informer des moyens permettant de créer des conseils d’entreprise et sur l’étendue exacte de leurs obligations et facultés. La commission demande également au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour modifier les dispositions qui privilégient les conseils d’entreprise par rapport aux syndicats.

Droit de grève

Fédération de Bosnie-Herzégovine. La commission note que l’article 134 de la loi de 1998 sur les relations professionnelles et les salaires des agents des entités administratives fédérales prévoit l’obligation d’interrompre une grève si les autorités estiment qu’elle menace gravement la fourniture de services essentiels et pourrait représenter un danger immédiat ou avoir des conséquences très graves pour la vie et la sécurité des personnes et pour la sécurité des biens, ou des conséquences irréversibles. L’article 134 dispose en outre que, l’interruption de la grève doit être décidée d’un commun accord par le comité de grève et par le chef de l’entité ou du service administratif où la grève a lieu. La commission demande au gouvernement d’indiquer comment sont résolus les désaccords concernant l’interruption de la grève et d’indiquer en particulier s’il est possible, en vue d’une décision finale, de recourir à un organe indépendant jouissant de la confiance des parties intéressées.

Republika Srpska. La commission note que les articles 10 et 11 de la loi de 1998 sur la grève autorisent l’employeur à déterminer le service minimum qu’il faut assurer et à affecter des travailleurs à certains postes au moins trois jours avant le début de la grève, en tenant compte de l’opinion, des suggestions et des commentaires du syndicat. La commission note également que l’article 12(2) de cette loi autorise l’autorité publique compétente à garantir les conditions nécessaires pour la fourniture du service minimum, dans le cas où la direction de l’entreprise ne le ferait pas, et à engager des travailleurs qui ne sont pas occupés dans l’entreprise si le service minimum ne peut pas être assuré d’une autre façon. La commission estime que les organisations de travailleurs devraient pouvoir, si elles le souhaitent, participer à la définition de ce service tout comme les employeurs et les pouvoirs publics. Ce service devrait être limité aux opérations strictement nécessaires pour que la satisfaction des besoins de base de la population ou des exigences minima du service soit assurée, la seule exception possible étant le cas de services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire ceux dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. La commission fait également observer que, en cas de désaccord, le service minimum devrait être défini par un organe indépendant (voir étude d’ensemble, paragr. 161). La commission demande au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour modifier la législation afin que les travailleurs puissent participer à la définition du service minimum et qu’un organe indépendant puisse définir ce service lorsque les parties intéressées ne peuvent pas parvenir à un accord.

Article 4. Dissolution ou suspension par voie administrative des organisations d’employeurs et de travailleurs. La commission note que l’article  51(1) de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine autorise le ministre des Affaires intérieures et de la Communication à ordonner la dissolution d’une association qui, sans motif valable, ne déploie plus, depuis au moins deux ans, ses principales activités visant la réalisation de ses objectifs. La commission note qu’il incombe normalement aux organisations d’employeurs et de travailleurs de décider de leur dissolution et qu’il n’appartient pas au gouvernement d’évaluer les questions qui font l’objet de cet article. La commission demande au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées pour abroger cette disposition.

La commission note en outre que les paragraphes 1 à 3 de l’article 51 de la loi susmentionnée autorisent le ministre des Affaires intérieures et de la Communication à ordonner la cessation des activités d’une association en cas d’irrégularités récurrentes et graves dans son fonctionnement; par ailleurs, les articles 35 et 37 permettent de porter plainte devant le comité des plaintes contre une décision de ce type. La commission estime que les mesures de dissolution ou de suspension par voie administrative d’organisations présentent de graves risques d’ingérence des autorités dans l’existence même des organisations. Il est préférable que la législation ne prévoie pas cette possibilité. Si elle le fait, ces mesures devraient être entourées de toutes les garanties voulues, notamment par voie judiciaire, pour éviter les risques d’arbitraire. La commission note que l’organisation visée par de telles mesures doit pouvoir recourir devant un organe judiciaire indépendant et impartial qui a compétence pour examiner le cas quant au fond, étudier les motifs ayant fondé la mesure administrative et, le cas échéant, annuler cette dernière. De plus, la commission rappelle que la décision administrative ne devrait pas pouvoir prendre effet avant qu’une décision finale soit rendue (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 185). La commission demande au gouvernement de la renseigner en détail sur toute décision du ministre des Affaires intérieures et de la Communication ordonnant la dissolution d’organisations d’employeurs et de travailleurs, et sur toute plainte de ces organisations devant le comité des plaintes. La commission demande aussi au gouvernement d’indiquer si un recours peut être intenté en justice contre les décisions du comité des plaintes et si ces recours ont pour effet de suspendre l’exécution de la décision du ministre.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations et de s’affilier à des organisations internationales. La commission note qu’aucune disposition de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine ne consacre le droit des organisations d’employeurs et de travailleurs de s’affilier à des organisations internationales. La commission demande au gouvernement d’indiquer si ces organisations ont toute liberté pour s’affilier à des organisations internationales de leur choix.

Republika Srpska. La commission note que l’article 2(2) de la réglementation sur l’enregistrement des organisations syndicales dans la Republika Srpska n’identifie qu’une seule organisation centrale, à savoir l’Union des syndicats, comme étant la plus grande organisation syndicale de la Republika Srspka, et ne prévoit pas de disposition concernant l’enregistrement d’autres organisations à ce niveau. La commission note en outre que les articles 1 à 4 des instructions sur l’application de la réglementation en question autorisent cette seule organisation à réaliser toutes les démarches administratives nécessaires pour l’enregistrement de fédérations syndicales au niveau du secteur, de la ville ou de la commune, et à parapher et à certifier les documents pertinents en vue de leur soumission aux autorités. La commission note également qu’une faculté correspondante est accordée aux fédérations syndicales à l’échelle de la ville ou de la commune, en vue de l’enregistrement des syndicats qui fonctionnent au niveau de l’entreprise ou dans le secteur public. La commission estime que le pluralisme syndical devrait rester possible dans tous les cas et que la liberté de choix doit être préservée même si, à une époque donnée, les organisations d’employeurs et de travailleurs ont choisi une organisation faîtière unique, situation qui ne devrait pas être institutionnalisée par la législation (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 96 et 194). Notant que l’article 28 de la loi sur les associations et fondations de Bosnie-Herzégovine prévoit que cette loi ne remplace pas automatiquement la législation précédente, sauf en cas d’incompatibilité insurmontable, la commission demande au gouvernement d’indiquer si ces dispositions continuent de s’appliquer dans la Republika Srpska depuis que la loi susmentionnée a été adoptée.

La commission demande au gouvernement de transmettre dans son prochain rapport les informations demandées sur les points qu’elle soulève, y compris sur les mesures prises pour modifier la législation afin de la rendre pleinement conforme à la convention.