Demande directe (CEACR) - adoptée 2002, publiée 91ème session CIT (2003)

Convention (n° 128) concernant les prestations d'invalidité, de vieillesse et de survivants, 1967 - Suède (Ratification: 1968)

La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport et de la réponse de celui-ci à ses précédents commentaires. Elle prend également en considération les informations contenues dans les rapports annuels concernant l’application du Code européen de sécurité sociale par la Suède.

1. Réforme des pensions. La commission prend note des importants changements apportés aux prestations de vieillesse, d’invalidité et de survivants par la réforme des pensions adoptée par le Parlement en 1998, réforme qui introduit de nouveaux concepts détaillés ci-après: les pensions reposent sur les gains cumulés au cours de toute la vie active, y compris les revenus de l’emploi, ceux d’activités commerciales et les prestations de sécurité sociale; sont prises en considération les sommes versées pendant des périodes consacrées à s’occuper d’un enfant ou au service national ou encore qui correspondent à une incapacité au titre de laquelle les cotisations de pension ont été intégralement versées par l’Etat ou par le régime d’assurance sociale concerné; l’âge de la retraite est devenu flexible, sans limite vers le haut; les pensions sont indexées sur la croissance des revenus en termes réels; des pensions garanties par l’Etat sont versées à ceux qui n’ont pas acquis dans ce domaine des droits suffisants; la pension effective est calculée en tenant compte de l’espérance de vie de l’intéressé; il devient possible de percevoir sous la forme d’une pension à financement planifié ou de placer dans des valeurs mobilières le capital cumulé sur des comptes d’épargne individuels; les droits à pension à financement préalable deviennent réversibles entre conjoints ou concubins notoires; etc. Le nouveau système de pension comprend trois éléments: 1) le régime public par répartition (PAYG) assurant le versement de pensions indexées sur le revenu, qui remplace l’ancien système national de pensions complémentaires (ATP); 2) les fonds de réserve privilégiés, qui couvrent une pension à financement par capitalisation provenant de l’épargne constituée sur des comptes individuels; et 3) une pension garantie, couverte par le budget de l’Etat, qui se conçoit comme une sécuritéélémentaire pour les faibles revenus et qui remplace l’ancienne pension de base (FP). Sur un total de cotisations de pension représentant 18,5 pour cent du revenu de l’intéressé sur toute sa vie active, 16 pour cent servent à financer les prestations de pension dans le cadre du régime PAYG la même année, tandis que 2,5 pour cent sont épargnés pour produire des intérêts sur un compte individuel de réserve privilégié. Alors que l’ancien système de pensions complémentaires se définissait comme un système basé sur des prestations définies, le régime réformé PAYG et le régime de réserve privilégié se définissent comme des régimes basés sur des cotisations définies. Le système réformé de pensions de retraite, qui a acquis force de loi le 1^er janvier 1999, entre progressivement en vigueur dans le cadre d’une période de transition. Ceux nés en 1937 et avant percevront une pension de retraite ATP répondant intégralement aux anciennes règles. Ceux nés entre 1938 et 1953 percevront une pension calculée en partie selon l’ancien système et en partie selon le nouveau, sous réserve d’une clause spéciale de garantie qui leur donnera droit au moins à la pension qu’ils ont acquise dans le cadre des anciennes règles jusqu’à l’adoption de la réforme des pensions par le Parlement en 1994. Ceux nés en 1954 et après percevront une pension calculée entièrement selon les nouvelles règles. Le premier versement effectué dans le cadre du système réformé a eu lieu en janvier 2001.

La réforme des pensions de retraite a été suivie de changements dans d’autres branches de sécurité sociale. La nouvelle législation sur la pension de survivants et la garde d’enfants, adoptée en 2000, doit entrer en vigueur le 1^er janvier 2003, en même temps que d’autres lois touchant à la réforme des pensions en Suède. Selon cette législation, dont le texte a été communiqué par le gouvernement, la pension spéciale de survivants est supprimée, tandis que la pension d’ajustement est versée au conjoint survivant qui vivait avec l’assuré au moment de son décès avec un enfant à charge de moins de 18 ans - et non de 12 ans comme auparavant. Au printemps 2001, le gouvernement a avancé des propositions tendant à aligner le système en vigueur de pensions d’invalidité sur le nouveau système de pensions de retraite, les nouvelles règles devant entrer en vigueur à partir de janvier 2003. Une autre proposition de réforme de l’assurance accidents du travail a été présentée par le gouvernement à l’automne 2001. Une nouvelle loi sur l’assurance sociale, dont le texte a été communiqué par le gouvernement, est entrée en vigueur le 1^er janvier 2001. Elle partage en deux le système de sécurité sociale (sauf pour l’assurance chômage): un régime d’assurance basé sur la résidence, qui assure des montants et des prestations garantis, et un régime d’assurance lié au travail, contre la perte de revenu. La ligne de partage correspond essentiellement à la différence entre les régimes de prestations basés sur des cotisations et les autres. L’une et l’autre catégories de prestations s’appliquent également à toutes les personnes, sans considération de la nationalité, pourvu qu’elles résident habituellement ou travaillent en Suède. Dans ce pays, les prestations liées à l’emploi ne sont plus liées à la résidence et la loi comporte des dispositions relatives à l’emploi, aux études ou aux séjours à l’étranger.

La commission prend dûment note de ces informations. Elle note que les réformes se sont accompagnées de changements quant à la nature et aux méthodes de calcul de certaines prestations. Compte tenu du fait que bon nombre des nouvelles dispositions concernant les prestations de longue durée ne sont pas encore entrées en vigueur, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le processus de réforme et de présenter en 2004 un rapport détaillé sur l’état de sa législation et sur la pratique au regard des régimes de prestations d’invalidité, de retraite et de survivants. Elle le prie également d’expliquer les nouvelles méthodes de calcul des prestations et de fournir les statistiques nécessaires, selon les modalités précisées dans le formulaire de rapport, en même temps qu’une version anglaise de la nouvelle législation, s’il en existe une.

2. Nouveau mécanisme de révision des prestations. Article 29 de la convention, en ce qui concerne les Parties III (Vieillesse) et IV (Décès du soutien de famille). D’après le rapport final datant de juin 1998 relatif à«La réforme des pensions en Suède», l’ancienne formule de calcul des pensions présupposait une croissance économique d’environ 2 pour cent par an, et une croissance plus lente entraînait nécessairement une augmentation des cotisations. Si, tout au long des années soixante, le PIB a progressé de 3,7 pour cent par an, à partir de 1975, le taux de croissance annuel moyen a été inférieur à 2 pour cent. De plus, les fluctuations du cycle économique ont été de plus en plus importantes. Le faible taux de croissance des deux dernières décennies, combinéà l’instabilité croissante et au nombre lui aussi croissant des retraités, percevant eux-mêmes des pensions plus élevées, a fait ressortir toutes les faiblesses du système et a entraîné la nécessité d’une réforme. Ainsi, le mécanisme d’ajustement des pensions a été modifié. Selon l’ancien système, pour assurer que les pensions ne se déprécient pas avec l’inflation, aussi bien les droits à pension acquis que les paiements au titre des pensions étaient ajustés sur la tendance des prix telle qu’elle ressortait de l’évolution de l’indice des prix à la consommation. Cela se faisait automatiquement, en indexant le montant de base utilisé pour le calcul des pensions. Cependant, une telle indexation des pensions, qui maintenait le pouvoir d’achat de celles-ci tandis que les gains réels dans le pays reculaient ou ne progressaient que marginalement, a eu pour effet d’augmenter considérablement le coût du système des pensions supporté par la population active. Selon le nouveau système de pension, conçu pour des conditions de croissance faible, les cotisations au régime en capital PAYG, de même que les prestations venant de ce régime, ont été liées directement à la croissance économique. Au lieu de suivre l’évolution des prix, le montant des pensions suit désormais l’évolution du revenu moyen de la population active, de telle sorte que les coûts du système de pension s’ajustent automatiquement sur les ressources globales de l’économie nationale. Ce résultat est obtenu en ajustant le montant de base non pas sur l’évolution de l’indice des prix à la consommation, mais sur celle du nouvel indice d’ajustement de l’économie, lequel reflète la croissance moyenne des revenus dans l’économie.

Ainsi, en ce qui concerne le régime PAYG, si le revenu moyen réel augmente, la valeur des droits à pension liés au revenu augmente aussi. Si le revenu réel diminue, la valeur des droits diminue elle-aussi. En fait, elle peut se révéler plus faible, en termes de pouvoir d’achat, qu’au moment du paiement de la cotisation. Lors du calcul de la nouvelle pension, le bénéficiaire est crédité de la valeur supposée de la croissance à venir des salaires réels; l’ajustement de la pension s’effectue ultérieurement sur la base de la croissance effective rapportée à la croissance supputée par anticipation pour l’année. A l’heure actuelle, l’indexation des mensualités de paiement est basée sur un taux de croissance nominal prospectif de 1,6 pour cent, que l’on appelle la «norme». Si le taux de croissance réel est égal à la norme, les pensions sont ajustées à la hausse dans une proportion égale à l’inflation. Si la croissance réelle est supérieure à la norme, les pensions sont ajustées à la hausse en fonction de la progression des prix majorée de la part du taux de croissance réel qui dépasse 1,6 pour cent, ce qui donne aux retraités non seulement la compensation intégrale de l’inflation mais encore la part de progression du revenu réel dont les économiquement actifs bénéficient. Cependant, si la croissance réelle est inférieure à la norme, la compensation intégrale n’atteint pas l’augmentation des prix ni l’inflation, ce qui veut dire que les pensions subissent une baisse en termes réels.

D’après le gouvernement, le nouveau mécanisme d’ajustement ne concerne que les pensions de retraite et, à compter de 2004, les prestations de survivants, tandis que toutes les autres prestations qui faisaient partie de l’ancien système, comme les prestations pour lésions professionnelles et invalidité, ont été séparées du nouveau système de pension. Ces prestations restent recalculées chaque année sur la base de l’évolution des prix à la consommation. De plus, avec le nouveau régime, il existe une pension garantie, qui est conçue pour garantir un niveau de vie minimum aux retraités et qui est lui-aussi recalculé chaque année en fonction de l’évolution des prix à la consommation. L’existence de la pension garantie protège ceux qui ont un faible revenu sur l’ensemble de leur vie active par rapport au niveau de leur pension; en outre, il prémunit également ceux qui ont les pensions les plus faibles contre tout recul en termes réels de leur pension dans le cas où la progression des salaires en termes réels est inférieure à 1,6 pour cent. Par contre, cette catégorie de bénéficiaires n’obtient rien de plus lorsque la progression réelle des salaires moyens est supérieure à 1,6 pour cent. La pension garantie est calculée sur la base du montant de base indexé sur les prix, qui est ajusté chaque année en fonction de l’évolution des prix à la consommation. Elle est nulle en ce qui concerne les personnes percevant une pension publique basée sur les gains dont le montant correspond au montant annuel basé sur les prix multiplié par 3,07, ces personnes constituant ainsi la seule catégorie de retraités entièrement exposés aux risques qui s’attachent à une moyenne de croissance des salaires réels inférieure à 1,6 pour cent par an. Selon le gouvernement, il est inévitable que les retraités se trouvant dans la tranche moyenne/supérieure de revenus soient exposés aux risques inhérents à un ralentissement de la croissance économique, eu égard à l’importance de la sujétion que représentent pour l’Etat les pensions liées aux gains, puisque leur montant correspond à 250,6 pour cent du PIB. Une sujétion de cet ordre ne peut en effet être garantie par des fonds publics et il ne serait pas concevable que le Trésor ou le contribuable garantisse le pouvoir d’achat de tous les bénéficiaires d’une pension basée sur les gains sans considération aucune de la croissance économique du pays. Le gouvernement estime que le système ainsi décrit représente un bon compromis entre préoccupations sociales et préoccupations financières, puisqu’il draine automatiquement davantage de ressources pour le maintien du pouvoir d’achat des retraités à faibles revenus lorsque la croissance est faible.

La commission prend note de ces informations. Il ressort des explications données que, à la différence de l’ancien système de pensions, qui reposait sur une économie à croissance rapide et régulière, le nouveau système de pensions suédois est conçu pour fonctionner dans des conditions de croissance économique faible et irrégulière et pour absorber des fluctuations fréquentes du cycle de l’activité, sous réserve que l’inflation soit toujours maîtrisée. Ce résultat est obtenu en remplaçant le système des prestations définies par un système de cotisations définies, ce qui permet de maîtriser les coûts des pensions en ne faisant plus de la valeur réelle du compte des pensions une «constante», mais une «variable», laquelle évolue selon la performance globale de l’économie. L’abandon du principe d’ajustement par indexation sur les prix pour celui de l’indexation sur la croissance économique réelle paraît être la conséquence logique de cette réforme. Le nouveau mécanisme de révision des prestations concerne cependant une seule des trois composantes du système réformé des pensions, à savoir les pensions liées aux revenus dans le cadre du régime PAYG. Dans le régime basé sur un fonds de réserve privilégié, il n’est pas nécessaire d’indexer le capital de pension puisque l’intérêt est direct et équivaut au rendement des investissements, tandis que la nouvelle pension garantie, comme l’était auparavant la pension de base, continue d’être indexée sur l’évolution des prix à la consommation, préservant ainsi le pouvoir d’achat des retraités les plus modestes. Pour apprécier plus pleinement le fonctionnement du nouveau système de pension, la commission souhaiterait que le gouvernement fournisse des statistiques faisant ressortir le nombre des bénéficiaires d’une pension garantie par rapport au nombre total des retraités en Suède.

S’agissant du nouveau mécanisme d’ajustement des pensions liées aux revenus, la commission constate que, lorsque le taux de croissance économique du pays l’année précédente n’atteint pas la norme fixée (à l’heure actuelle de 1,6 pour cent), les pensions sont revues à la baisse, ce qui en diminue le pouvoir d’achat réel à un moment où ce pouvoir d’achat aurait particulièrement besoin d’être préservé. Elle constate en outre que pour la période de transition qui va jusqu’en 2030, cette «norme» sera financièrement importante, puisque l’indice s’appliquera également aux pensions calculées selon les anciennes règles et affectera directement leur valeur. Compte tenu du fait que la fixation d’une «norme» relativement élevée de croissance économique comporterait un risque relativement élevé de baisses successives de la valeur réelle des pensions, la commission souhaiterait que le gouvernement explique de quelle manière la fixation de cette «norme» repose sur les hypothèses de croissance économique les plus réalistes.

Enfin, s’agissant des conséquences du nouveau mécanisme d’ajustement, la commission note que, comme indiqué dans le rapport final relatif à«La réforme des pensions en Suède», «Lorsque la conjoncture est mauvaise, les retraités supportent leur part du fardeau. Lorsqu’elle est bonne, ils profitent de l’amélioration du niveau de vie» (p. 14). La commission souhaite rappeler à cet égard que le but du mécanisme d’ajustement des pensions prévu par l’article 29 de la convention est à la fois de maintenir le pouvoir d’achat des prestations «lorsque la conjoncture est mauvaise», en ajustant les pensions aux fluctuations substantielles du coût de la vie, mais aussi en élevant le niveau de vie des retraités lorsque la conjoncture est favorable à travers un ajustement des pensions aux fluctuations substantielles du niveau général des gains. Dans cet esprit, la commission souhaiterait que le gouvernement explique dans son rapport de quelle manière les paiements périodiques courants afférents aux prestations de vieillesse et de survivants d’un soutien de famille sont révisés, et aussi qu’il fournisse les statistiques détaillées demandées dans le formulaire de rapport sous l’article 29, pour la même période, en se basant non seulement sur le nouvel indice d’ajustement économique, mais aussi sur les indices traditionnels du coût de la vie, qui reflètent l’évolution des prix à la consommation. En ce qui concerne les prestations de vieillesse, prière de fournir des données séparément pour la pension liée aux revenus et pour la pension garantie.

[Le gouvernement est prié de communiquer un rapport détaillé en 2004.]