Observation (CEACR) - adoptée 2001, publiée 90ème session CIT (2002)

Convention (n° 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952 - Pérou (Ratification: 1961)

La commission prend note du rapport du gouvernement et constate que ce rapport ne fournit que des éléments très sommaires en réponse aux points qu’elle avait soulevés dans sa précédente observation. En conséquence, elle exprime l’espoir que le gouvernement fournira dans son prochain rapport des informations détaillées sur l’application, en droit comme dans la pratique, du nouveau régime de soins de santé et du système privé de pensions, entrés en vigueur en 1997, au regard de chacun des articles de la convention, en suivant le formulaire de rapport.

Régime de soins de santé

Dans ses précédents commentaires, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations détaillées sur la mise en oeuvre du nouveau système de santé, suite à l’adoption de la loi de modernisation de la sécurité sociale en matière de santé n^o 26790 et du décret suprême n^o 009-97-SA réglementant ladite loi, entrés en vigueur en 1997. Elle l’avait prié de communiquer un rapport détaillé contenant des informations sur la législation et la pratique au regard de chacune des dispositions de la convention.

Etant donné les changements fondamentaux apportés par la nouvelle législation dans le domaine des prestations de santé, la commission exprime à nouveau l’espoir que gouvernement fournira dans son prochain rapport une réponse à chacun des points suivants qu’elle avait soulevés dans son observation.

Partie II (Soins médicaux), article 10 de la convention (en relation avec l’article 8). L’article 12 du décret suprême n^o 009-97-SA précise que les prestations doivent couvrir les soins médicaux ambulatoires ou en établissement, les médicaments, les prothèses, les appareils orthopédiques indispensables ainsi que les services de convalescence. Quant aux prestations de maternité, elles doivent couvrir les soins à la mère enceinte, pendant l’accouchement et la période postnatale. Selon l’article 9 de la loi n^o 26790 et les articles 11 et 20 du décret suprême, les prestations ne peuvent avoir une couverture inférieure au plan minimum de santé figurant à l’annexe 2 du décret suprême, lu conjointement avec l’annexe 3. Les soins relèvent soit de la couverture simple (capa simple), soit de la couverture complexe (capa compleja). La couverture simple, qui vise l’ensemble des soins de santé les plus fréquents et les moins complexes, est décrite à l’annexe 1 du décret suprême. Elle est prise en charge soit par l’Institut péruvien de sécurité sociale (IPSS), soit par les entreprises à travers leurs services propres ou par l’intermédiaire d’une Entité prestataire de soins (EPS). La couverture complexe est prise en charge par l’IPSS (art. 34 du décret suprême). Par ailleurs, l’article 90 du décret suprême fixe les modalités selon lesquelles les responsabilités se répartissent entre les EPS et l’IPSS dans la pratique.

Dans son rapport, le gouvernement se borne à signaler que les prestations de santé prévues par la convention sont couvertes avec les prestations prévues par le régime de santé de la sécurité sociale. Dans ces conditions, la commission demande à nouveau que le gouvernement fournisse des informations détaillées sur la mise en oeuvre des dispositions susmentionnées de la loi et du décret suprême, de manière à lui permettre de mieux apprécier si la pratique donne effet, d’une part, à l’article 8 de la convention, selon lequel l’éventualité doit comprendre tout état morbide, et, d’autre part, à son article 10, qui précise la nature des soins médicaux devant être dispensés. A cet égard, la commission souhaiterait également que le gouvernement indique en vertu de quelles dispositions les visites à domicile des praticiens de médecine générale prévues à l’article 10, paragraphe 1 a) i) de la convention sont couvertes. Enfin, la commission souhaiterait que le gouvernement communique avec son prochain rapport des exemples de polices d’assurance conclues avec une EPS, ainsi que des exemplaires de formulaire d’adhésion.

Partie II (Soins médicaux), article 9, Partie III (Indemnités de maladie), article 15, et Partie VIII (Prestations de maternité), article 48. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations détaillées sur la couverture géographique du nouveau régime de santé tant en ce qui concerne l’IPSS que les EPS, en précisant les régions dans lesquelles des EPS n’auraient pas encore étéétablies. Dans son rapport, le gouvernement déclare que le système des EPS a une portée régionale et qu’il n’existe pas de limitation ou de restriction normative à l’égard d’une région quelconque du pays. Ainsi, vingt départements du pays bénéficient de ce système. De son côté, la couverture géographique du nouveau régime ESSALUD repose sur un réseau constitué de 112 hôpitaux, 42 centres médicaux, 193 dispensaires et 31 polycliniques. Prenant note de ces informations, la commission prie à nouveau le gouvernement de préciser les régions dans lesquelles les EPS n’ont pas encore étéétablies. Elle le prie également de communiquer un exemplaire récent de rapport de l’EPS, ainsi que des statistiques du nombre des personnes assurées qui sont couvertes par l’ESSALUD et par les EPS.

Partie XIII (Dispositions communes) (en relation avec les Parties II, III et VIII), article 71. En réponse aux précédents commentaires de la commission concernant les modalités selon lesquelles la Surintendance des entités prestataires de soins (SEPS) contrôle le fonctionnement des EPS et vérifie l’utilisation correcte des fonds qui sont gérés par celles-ci, le gouvernement indique que le système d’inspection ou de contrôle mis en oeuvre par la SEPS repose sur les principes de prévention, de permanence, de continuité et d’intégralité qui ont inspiré la résolution n^o 53 000-SEPS/CD en date du 30 août 2000, laquelle porte approbation du règlement général de contrôle de la SEPS. Prenant note de ces informations, la commission prie le gouvernement de communiquer un exemplaire de la résolution et du règlement en question, des informations détaillées concernant les modalités selon lesquelles la SEPS exerce son contrôle dans la pratique en fournissant copie des rapports d’inspection ou autre document officiel pertinent. A ce propos, la commission avait pris note du fait qu’aux termes de l’article 2 de la loi et des articles 2 a) et 3 du règlement, c’est l’IPSS qui est chargé d’administrer la sécurité sociale régime santé. Elle souhaiterait donc que le gouvernement précise de quelle manière l’IPSS s’acquitte de cette mission, notamment vis-à-vis des EPS.

Dans ses précédents commentaires, la commission avait demandé au gouvernement d’indiquer si, lors de la création du nouveau système de sécurité sociale en matière de santé, il avait été procédéà des études actuarielles en vue de garantir au premier chef la viabilité financière des organismes participant à ce système et, plus particulièrement, de l’IPSS, lequel devait assumer la charge des cas de maladie les plus longs et les plus complexes. Dans son rapport, le gouvernement indique que les études actuarielles garantissent la viabilité des EPS et de l’ESSALUD. En conséquence, il est prévu que le représentant des organismes gestionnaires d’une EPS doit présenter à la SEPS une étude de faisabilitééconomique et financière. En outre, pour la constitution des EPS, il est exigé de souscrire et consigner un capital social qui devra être actualisé périodiquement. Les conditions stipulées permettront de garantir que les EPS accédant au système présentent une soliditééconomique suffisante pour assurer de manière adéquate des prestations de santé. Prenant note de cette déclaration du gouvernement, la commission prie à nouveau celui-ci de communiquer copie des études qui ont été menées. Elle rappelle que de telles études paraissent d’autant plus nécessaires que, selon la nouvelle législation, les établissements assurant des soins de santé sous l’égide des EPS ou à travers leurs propres services de soins bénéficient d’un crédit sur les cotisations des travailleurs s’élevant en principe à 25 pour cent de ces cotisations (art. 15 et 16 de la loi). La commission demande à nouveau au gouvernement de fournir des informations sur les modalités selon lesquelles l’autorité de tutelle contrôle dans la pratique le fonctionnement des plans minima de santé assurés par les EPS ou bien par les établissements de santé propres aux entreprises.

Article 72. En réponse aux précédents commentaires de la commission, le gouvernement indique qu’en ce qui concerne la SEPS, la participation des assurés n’est pas obligatoire parce qu’il s’agit d’un organisme public décentralisé du secteur de la santé dont l’objet est d’autoriser, réglementer et contrôler le fonctionnement des EPS et de veiller à l’usage correct des fonds administrés. Prenant note de cette information, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations détaillées en ce qui concerne la participation des personnes protégées à l’administration du système, notamment en ce qui concerne les EPS et les services de santé propres aux entreprises. De même, elle le prie de communiquer copie de l’instruction n^o 230-2000-SEPS/IG en date du 15 septembre 2000 et de l’instruction n^o 4231-GCAJ-ESSALUD-2000 en date du 15 décembre 2000, adressées respectivement à la SEPS et à l’ESSALUD.

Régime de pensions

Constatant que le rapport du gouvernement n’apporte aucune réponse aux questions soulevées dans ses précédents commentaires pour ce qui concerne le système privé de pensions, la commission se voit conduite à renouveler les questions qu’elle avait formulées antérieurement.

  I.  Système privé de pensions

La commission a pris note des rapports du gouvernement ainsi que de l’adoption du décret suprême n^o 054-97-EF du 13 mai 1997 approuvant le texte unique de la loi sur le système privé d’administration des fonds de pensions. Dans ses rapports, le gouvernement indique une nouvelle fois que le système privé des pensions ne peut être analysé dans le cadre de la convention n^o 102. Il fait référence aux conclusions de la Commission de l’application des normes de la Conférence (juin 1997) selon lesquelles la coexistence, dans le système de sécurité sociale, de deux composantes, l’une publique, l’autre privée, que le Pérou connaît depuis 1992, n’est pas, en soi, incompatible avec la convention puisque cet instrument permet de rechercher un niveau minimum de sécurité sociale par des formules diverses. Le gouvernement évoque également la souplesse de la convention n^o 102 qui permet de rechercher le même niveau de sécurité sociale à travers des formules diverses pour tenir compte de la diversité des situations nationales et de l’évolution incessante et rapide des techniques de protection. Il déclare avec insistance que le système national de pensions et le système privé de pensions sont conçus pour coexister dans le temps.

Le gouvernement confirme que les nouveaux arrivants sur le marché du travail ont en principe le choix de s’affilier à l’un ou l’autre de ces deux régimes. A cet égard, la commission a noté que l’employeur a l’obligation d’affilier un nouveau travailleur, qui ne serait pas encore affilié au système privé des pensions, à l’Administration privée des fonds de pensions (AFP) de son choix, sauf si ledit travailleur exprime par écrit, dans un délai limitéà dix jours seulement, son souhait d’intégrer le système national des pensions ou d’y demeurer (art. 6, paragr. 2, du décret suprême n^o 054-97-EF). La commission rappelle qu’une fois affiliés à une AFP, les travailleurs ne peuvent plus réintégrer le régime administré par l’Office de normalisation en matière de prévoyance (ONP). En conséquence, la commission considère que, dans la pratique, le système privé de pensions qui coexiste actuellement avec le régime public pourra finir par se substituer à ce dernier.

La commission considère également que la convention n^o 102 a été conçue de manière extrêmement souple et qu’il est possible d’atteindre un même niveau de sécurité sociale par des moyens divers, la Conférence s’étant délibérément refusée à employer des termes trop restrictifs. La convention fixe néanmoins certains principes de portée générale relatifs à l’organisation et au fonctionnement des régimes de sécurité sociale (articles 71 et 72 de la convention). Afin de pouvoir examiner s’il est donné effet à ces principes ainsi qu’aux autres dispositions de la convention, la commission prie une nouvelle fois le gouvernement de bien vouloir indiquer dans son prochain rapport de quelle manière les points soulevés depuis plusieurs années ont été résolus.

1. Partie V (Prestations de vieillesse), articles 28 et 29, paragraphe 1 (en relation avec l’article 65 ou avec l’article 66). La commission rappelle que le taux des pensions servies dans le cadre du système privé de pensions ne semble pas être déterminéà l’avance, étant donné qu’il dépend du capital accumulé sur les comptes individuels de capitalisation, et notamment du rendement obtenu. Elle prend note des données statistiques communiquées par le gouvernement en septembre 1998 relatives au taux d’ajustement des pensions et à la valeur moyenne mensuelle par affilié- statistiques qui ne sont toutefois pas suffisantes pour lui permettre de déterminer s’il est donné effet à la convention. La commission rappelle une fois de plus qu’en vertu de l’article 29, paragraphe 1, lu conjointement avec les articles 28 et 65 ou 66, une prestation de vieillesse égale à 40 pour cent du salaire de référence doit être garantie à une personne protégée ayant accompli, avant l’éventualité, selon les règles prescrites, un stage qui peut correspondre à trente années de cotisation. En conséquence, la commission saurait gré au gouvernement de communiquer les statistiques demandées par le formulaire de rapport afin qu’elle puisse évaluer pleinement dans quelle mesure la prestation de vieillesse atteint, dans tous les cas et quelle que soit la modalité de pension choisie, le niveau prescrit par la convention.

La commission a noté que, selon la septième disposition finale du décret suprême n^o 054-97-EF, les prescriptions et les conditions qui doivent permettre au système privé de pensions de garantir à ses affiliés une pension minimale de vieillesse seront établies par décret suprême approuvé par le ministère de l’Economie et des Finances. La commission rappelle à cet égard qu’il peut être fait recours aux dispositions de l’article 66 de la convention dans le cadre du système privé de pensions dès lors que la pension minimale de vieillesse versée à un bénéficiaire type, ayant accompli un stage de trente ans de cotisation, atteint le montant minimal prescrit par la convention (40 pour cent du salaire du manoeuvre ordinaire adulte masculin choisi conformément aux dispositions des paragraphes 4 et 5 de l’article ci-dessus mentionné). Dans ces conditions, la commission saurait gré au gouvernement de communiquer, dans son prochain rapport, le texte du décret suprême adopté conformément à la septième disposition finale du décret suprême n^o 054-97-EF ainsi que les informations statistiques requises par le formulaire de rapport.

2. Article 30. La commission prie une nouvelle fois le gouvernement de bien vouloir indiquer les mesures prises ou envisagées pour garantir la pleine application de la présente disposition de la convention - paiement de la prestation pendant toute la durée de l’éventualité- au regard de la formule de «retraite programmée», qui permet à l’assuré d’effectuer des retraits mensuels jusqu’àépuisement du capital accumulé sur son compte, en contradiction avec ce que prévoit cet article de la convention. A cet égard, la commission renvoie également aux commentaires qu’elle formule à propos de l’application de l’article 4 de la convention (n^o 35) sur l’assurance-vieillesse (industrie, etc.), 1933.

3. Partie IX (Prestations d’invalidité), article 58. La commission prie une nouvelle fois le gouvernement d’indiquer de quelle manière est garantie la pleine application de cette disposition de la convention (paiement de la prestation pendant toute la durée de l’éventualité ou jusqu’à son remplacement par une prestation de vieillesse) en cas d’invalidité totale permanente d’un travailleur ayant opté pour la formule de la «retraite programmée».

4. Partie XIII (Dispositions communes), article 71, paragraphe 1. La commission rappelle que le coût des prestations, certains frais d’administration ainsi que le montant de certaines commissions sont à la charge exclusive du travailleur affiliéà une AFP, les apports de l’employeur étant de nature volontaire. Aux termes de l’article 71, paragraphe 1, «le coût des prestations ... et les frais d’administration de ces prestations doivent être financés collectivement par voie de cotisations ou d’impôts, ou par les deux voies conjointement, selon des modalités qui évitent que les personnes à faible revenu n’aient à supporter une trop lourde charge et qui tiennent compte de la situation économique du Membre et de celle des catégories de personnes protégées». La commission prie une fois de plus le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour assurer la pleine application de la convention sur ce point.

5. Article 71, paragraphe 2. La commission rappelle qu’en vertu de cette disposition de la convention le total des cotisations d’assurance à la charge des salariés protégés ne doit pas dépasser 50 pour cent du total des ressources affectées à la protection des salariés, de leur conjoint et enfants. Afin de pouvoir se prononcer sur l’application de la présente disposition de la convention, la commission prie à nouveau le gouvernement de communiquer, dans son prochain rapport, les statistiques requises par le formulaire de rapport sous cet article de la convention, tant en ce qui concerne les régimes privés de pensions et de santé que les régimes publics.

  II.  Système de pensions administré par l’ONP

La commission attire une nouvelle fois l’attention du gouvernement sur les points particuliers suivants.

1. Partie V (Prestations de vieillesse), article 29, paragraphe 2 a). Dans son apport reçu en septembre 1998, le gouvernement reconnaît que l’ordre juridique péruvien ne contient pas de dispositions relatives à la situation envisagée par cette disposition de la convention. La commission rappelle que le paragraphe 2 a) de l’article 29 prévoit que, lorsque l’attribution de la prestation de vieillesse est subordonnée à l’accomplissement d’une période minimale de stage, une prestation réduite doit être garantie à tout affilié ayant accompli un stage de quinze ans de cotisation ou d’emploi. La commission constate une nouvelle fois que la période de stage prévue par la législation nationale est supérieure aux quinze ans prévus dans la convention. Dans ces conditions, la commission ne peut qu’insister pour que le gouvernement adopte les mesures nécessaires afin que les personnes protégées puissent bénéficier d’une prestation réduite après quinze années de cotisation, conformément à cette disposition de la convention.

2. Partie XI (Calcul des paiements périodiques), articles 65 et 66. La commission a pris note de la déclaration du gouvernement selon laquelle le montant maximum de la pension de vieillesse versé par le système public de pensions est à la fois insuffisant et disproportionné par rapport aux cotisations versées par les travailleurs. Elle note également que, depuis le 1^er janvier 1997, pour tout travailleur les cotisations versées au système national de pensions ne peuvent pas être inférieures à 13 pour cent de la rémunération prise en considération à cette fin. En outre, il a été créé un Fonds national d’épargne publique dont les profits sont destinés à bonifier les retraites mensuelles n’excédant pas 1 000 nouveaux soles. La commission espère que le gouvernement pourra continuer à communiquer des informations sur les mesures prises ou envisagées pour augmenter le montant des pensions versées par le système national de pensions de manière à atteindre le niveau prescrit par la convention. Par ailleurs, la commission prie à nouveau le gouvernement de communiquer toutes les statistiques demandées dans le formulaire de rapport à propos des articles 65 ou 66, y compris celles qui concernent la revalorisation des prestations à long terme pour tenir compte de l’évolution du coût de la vie. A cet égard, la commission rappelle, une fois de plus, l’importance qu’elle accorde, dans le cas des prestations à long terme, à la révision du montant des paiements périodiques en cours, conformément aux articles 65, paragraphe 10, et 66, paragraphe 8.

  III.  Supervision des systèmes de pensions privé et public

Le gouvernement indique, dans son rapport reçu en septembre 1998, que l’Etat assume une responsabilité générale en ce qui concerne le service des prestations en adoptant les mesures nécessaires pour atteindre ce but, et veille également à la bonne administration des institutions et services qui concourent à l’application de la convention. La commission souhaiterait que le gouvernement précise les mesures concrètes adoptées pour assurer l’application des articles 71, paragraphe 3, et 72, paragraphe 2, tant pour le système privé que pour le système public de pensions. A cet égard, elle rappelle l’importance que revêt la réalisation régulière d’études et calculs actuariels, tels que prévus à l’article 71, paragraphe 3.

S’agissant plus particulièrement du système privé, la commission a noté que, conformément à l’article 23 du décret suprême n^o 054-97-EF, les investissements des AFP doivent atteindre un certain seuil de rendement et que le gouvernement détermine les critères applicables en la matière (garantis par les avoirs légaux constitués par les ressources propres des AFP et par d’autres sources). La commission souhaiterait que le gouvernement indique, dans son prochain rapport, les mesures adoptées à propos du seuil de rendement que doivent présenter les AFP pour leurs affiliés et qu’il communique le décret suprême approuvé par le ministre de l’Economie et des Finances.

  IV.  Participation des personnes protégées à l’administration des systèmes

1. La commission prie une nouvelle fois le gouvernement de bien vouloir indiquer les mesures prises ou envisagées pour donner effet, dans le cadre du système privé de pensions, à l’article 72, paragraphe 1, selon lequel, lorsque l’administration n’est pas assurée par une institution réglementée par les autorités publiques ou par un département gouvernemental responsable devant le Parlement, les représentants des personnes protégées doivent participer à l’administration ou y être associés avec pouvoir consultatif dans des conditions prescrites. A ce sujet, la commission se réfère aux informations communiquées par le gouvernement dans son rapport sur l’application de la convention n^o 35 et veut croire que celui ci indiquera toutes nouvelles mesures qui auront été prises pour permettre la participation des personnes protégées à l’administration du système privé de pensions.

2. La commission prie le gouvernement d’indiquer de quelle manière les représentants des personnes protégées participent à la gestion du système de pensions administré par l’Office de normalisation en matière de prévoyance (ONP) et, en particulier, si elles sont représentées dans les organes de cet office.

Se référant aux observations formulées par l’Association des retraités de l’industrie pétrolière de la zone métropolitaine de Lima et de Callao, la commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle aucune autorité ne peut se saisir de cas pendants devant l’organe juridictionnel ni interférer dans l’exercice de ses fonctions. La commission renvoie à ses commentaires antérieurs et ne doute pas que le gouvernement communiquera en temps voulu les décisions judiciaires définitives concernant les actions intentées qui se rapportent aux observations formulées par l’Association des retraités de l’industrie pétrolière de la zone métropolitaine  de Lima et de Callao.

Se référant à la communication de la Fédération syndicale mondiale (FSM), la commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles une commission spéciale est actuellement chargée d’établir un rapport sur la situation des régimes prévisionnels placés sous la responsabilité de l’Etat visés par les décrets-lois n^os 1990, 20530 et autres. Lorsque cette commission aura présenté le rapport en question, le gouvernement sera en mesure d’apprécier le bien-fondé des allégations de la Centrale nationale des retraités et pensionnés du Pérou (CENAJUPE).

Consciente de la complexité des points soulevés ci dessus, la commission rappelle que, s’il le juge opportun, le gouvernement peut recourir aux conseils et à l’assistance des services compétents du Bureau tant en ce qui concerne l’organisation que le fonctionnement des systèmes de sécurité sociale, public et privé, en matière de santé et de pensions. La commission veut croire que le gouvernement redoublera d’efforts pour communiquer les informations demandées dans cette observation ainsi que dans sa demande directe.

[Le gouvernement est prié de communiquer un rapport détaillé en 2002.]