Observation (CEACR) - adoptée 1998, publiée 87ème session CIT (1999)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Argentine (Ratification: 1960)

La commission prend note des informations communiquées par un représentant gouvernemental devant la Commission de la Conférence, à sa session de 1998, et du débat qui a fait suite, ainsi que des informations complémentaires annoncées ultérieurement par le gouvernement. Elle prend également note du rapport détaillé par lequel le gouvernement a communiqué pendant la Conférence ses observations sur les dispositions de la loi no 23551 sur les associations syndicales qui soulèvent des commentaires de la part de la présente commission, ainsi que des statistiques et autres éléments illustrant la situation des organisations syndicales en Argentine au cours des dix années écoulées depuis l'entrée en vigueur de la loi no 23551.

La commission rappelle que ses précédents commentaires portaient sur les dispositions suivantes de la loi no 23551:

-- l'article 28 de la loi, qui impose à une association, pour pouvoir contester à une autre le statut de syndicat plein et entier, de compter un nombre d'affiliés "considérablement supérieur";

-- l'article 21 du décret réglementaire no 467/88, qui précise le sens de l'expression "considérablement supérieur" en disposant que l'association revendiquant le statut syndical doit compter au moins 10 pour cent d'affiliés cotisants de plus que sa rivale;

-- l'article 29 de la loi, qui dispose que "le statut syndical ne pourra être octroyé à un syndicat d'entreprise que dans la mesure où celui-ci n'exerce pas son action dans le ressort de l'activité ou la catégorie d'une association syndicale de premier degré ou d'une union";

-- l'article 30, qui impose aux syndicats d'établissement, de profession ou de catégorie des conditions trop contraignantes pour obtenir le statut syndical;

-- l'article 31 a) de la loi, qui établit la prééminence sur les autres des associations syndicales dotées de ce statut en matière de représentation d'intérêts collectifs autres que la négociation collective;

-- l'article 38, qui ne permet qu'aux associations syndicales dotées du statut syndical et non à celles qui sont simplement enregistrées de percevoir leurs cotisations par retenue sur le salaire;

-- l'article 39, qui n'exonère que les associations syndicales ayant la personnalité juridique -- et non celles qui sont simplement enregistrées -- des impôts et autres taxes;

-- les articles 48 et 52 de la loi, qui ne reconnaissent qu'aux représentants des organisations syndicales dotées du statut syndical le bénéfice d'une protection spéciale (l'immunité syndicale).

En premier lieu, s'agissant des observations formulées par le gouvernement dans le document précité, selon lesquelles la loi no 23551 garantit la liberté de constituer et faire enregistrer des organisations syndicales et la faculté, pour ces dernières, d'acquérir la reconnaissance juridique, la commission tient à préciser que ses commentaires visent non pas ces dispositions, mais les conditions requises pour accéder au statut syndical et aux privilèges dont jouissent les organisations ayant ce statut. De même, elle tient à signaler d'une manière générale que, dans ses commentaires, elle ne s'est opposée ni à l'existence d'organisations syndicales plus représentatives, c'est-à-dire dotées du "statut syndical", ni à la reconnaissance de certains privilèges à de telles organisations en raison même de leur caractère de plus grande représentativité.

C'est précisément consciente du fait que la multiplicité excessive des organisations syndicales peut affaiblir le mouvement syndical et compromettre les intérêts des travailleurs que la commission a considéré que la reconnaissance par la législation de la qualité de syndicat le plus représentatif n'est pas contraire aux principes de la liberté syndicale, pourvu que certaines conditions soient respectées. Elle considère en effet que la détermination de l'organisation la plus représentative doit s'effectuer sur la base de critères objectifs, préétablis et précis, de manière à éviter tout risque de partialité ou d'abus. De plus, cette distinction devrait généralement se limiter à la reconnaissance de certains droits préférentiels, par exemple à des fins telles que la négociation collective, la consultation des pouvoirs publics ou la désignation de délégués auprès d'organismes internationaux (voir étude d'ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 97).

1. Critères de représentativité.

S'agissant de l'expression "considérablement supérieur", contenue dans l'article 28 de la loi no 23551 et l'article 21 du décret réglementaire, la commission note que, conformément aux indications du gouvernement, au cours des dix années écoulées depuis l'entrée en vigueur de ces dispositions, dans la pratique, il n'a pas été enregistré de refus de statut syndical sur la base de la prescription légale de justifier, pour la requérante, de 10 pour cent d'affiliés cotisants de plus, non plus que cette règle n'a constitué un obstacle à l'accès à ce statut pour les associations qui étaient entrées en lice. A cet égard, le gouvernement admet que, sur un total de 2 776 syndicats enregistrés, 1 317 ont le statut de syndicat plein et entier et, au cours des dix dernières années, il n'a été enregistré que 130 nouveaux syndicats dotés de ce statut, tandis que 915 associations syndicales ont été simplement enregistrées. La commission estime que l'obligation de représenter un pourcentage "considérablement supérieur" constitue, dans la pratique, un obstacle à l'obtention du statut syndical pour les associations syndicales simplement enregistrées. Dans ces conditions, la commission insiste pour que le gouvernement prenne les mesures nécessaires afin que cette règle du nombre "considérablement supérieur" soit supprimée, surtout si l'on veut bien considérer que l'article 25, alinéa b), de cette loi exige, de la part des organisations syndicales prétendant à ce statut, de compter au moins 20 pour cent des travailleurs qu'elles entendent représenter.

La commission prend note des commentaires du gouvernement à propos des articles 29 et 30 de la loi no 23551. Elle insiste cependant sur le fait que les conditions supplémentaires imposées aux syndicats d'entreprise, de profession ou de catégorie pour l'accès au statut syndical sont excessives et empêchent, dans la pratique, ces organisations d'accéder à ce statut, privilégiant ainsi les organisations syndicales de branche. En effet, lorsqu'il existe un syndicat de branche doté d'un tel statut et représentant les travailleurs de ce secteur, aucun syndicat d'entreprise, de profession ou de catégorie de ce secteur ne peut accéder à la reconnaissance du statut syndical, même s'il parvient à prouver qu'il est le plus représentatif conformément à l'article 28. De plus, compte tenu des nombreux avantages que la législation accorde aux organisations dotées du statut syndical, la commission insiste sur le fait que les dispositions susmentionnées risquent dans la pratique de restreindre le droit des travailleurs de constituer les organisations de leur choix et de s'y affilier, ni le droit, pour de telles organisations, d'exercer leurs activités sans intervention des pouvoirs publics.

2. Avantages s'attachant au statut des associations syndicales dotées du statut syndical.

S'agissant des dispositions de la législation reconnaissant aux associations syndicales dotées du statut syndical plusieurs privilèges (la représentation des intérêts collectifs autres que la négociation collective (art. 31), la faculté de percevoir les cotisations syndicales par retenue sur les salaires (art. 38), l'exonération d'impôts et autres taxes (art. 39) et la protection spéciale de ses représentants (art. 48 et 52)), la commission insiste sur le fait que ce cumul de privilèges risque d'influer indûment sur le choix, de la part des travailleurs, de l'association à laquelle ils entendent s'affilier. Elle note à cet égard que, selon les indications du gouvernement, les travailleurs affiliés à des associations syndicales dotées du statut syndical représentent 91 pour cent des travailleurs syndiqués, contre 9 pour cent de travailleurs affiliés à des associations simplement enregistrées. De l'avis de la commission, l'écart entre les unes et les autres quant au nombre d'affiliés pourrait être interprété comme la manifestation de l'intérêt, pour les travailleurs, d'adhérer à des organisations aptes à déployer une activité syndicale authentique, comme c'est le cas d'associations syndicales dotées du statut syndical, grâce à la nature et au nombre des privilèges que leur confèrent les articles 31, 38 et 39 de la loi, au préjudice des organisations simplement enregistrées, lesquelles, au sens de l'article 23 de la loi, ne peuvent représenter, à la requête de l'autre partie, que les intérêts individuels de leurs seuls affiliés.

La commission rappelle à nouveau que la qualité de plus grande représentativité ne devrait pas avoir pour effet d'accorder à l'organisation concernée des privilèges allant au-delà d'une priorité en matière de représentation aux fins de la négociation collective, de la consultation par les gouvernements, ou encore de la désignation de délégués auprès d'organismes internationaux. En d'autres termes, la commission convient, avec le Comité de la liberté syndicale, qu'il ne faudrait pas que la distinction opérée aboutisse à priver les organisations syndicales non reconnues comme appartenant aux plus représentatives des moyens essentiels de défense des intérêts professionnels de leurs membres et du droit d'organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d'action, conformément aux articles 3 et 10 de la convention (voir paragr. 309 du Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, 1996).

La commission rappelle également que, lorsque la législation confère à des syndicats reconnus, qui sont de fait les plus représentatifs, certains privilèges relatifs à la défense des intérêts professionnels en vertu desquels ils sont les seuls à être en mesure d'agir utilement, l'octroi de tels privilèges ne doit pas être subordonné à des conditions qui influeraient indûment, par leur nature, sur le choix, par les travailleurs, de l'organisation à laquelle ils entendent s'affilier (voir rapport de la commission d'experts de 1989, pp. 137, 138 et 139).

La commission prend note avec intérêt de la volonté du gouvernement de l'Argentine de faire appel à l'assistance technique du BIT dans le cadre de l'application de la convention no 87, conformément à ce que ce gouvernement a exprimé devant la Commission des normes ainsi que dans une communication écrite du mois d'octobre 1998.

La commission note également avec intérêt que, dans sa communication ultérieure, le gouvernement confirme être disposé et ouvert à la recherche de toute entente possible, à partir de la réalité nationale et des questions soulevées par la commission. Dans ce contexte, il annonce qu'il a préparé, pour signature par le Président de la nation, un décret réglementaire de la loi no 23551 prenant en considération les commentaires de la commission, qui sera envoyé en temps utile au Bureau.

De même, la commission note avec intérêt que le gouvernement a constitué un groupe de travail chargé de l'analyse des dispositions critiquées par elle qui présentent une complexité juridico-politique particulière, tâche pour laquelle il espère pouvoir compter sur l'assistance technique du BIT. Elle exprime l'espoir que cette assistance aura lieu dans un proche avenir et donnera lieu à un dialogue constructif, aboutissant à la pleine application de la convention, en droit comme en pratique.

La commission veut croire que le gouvernement communiquera dans un proche avenir copie du décret réglementaire de la loi no 23551 dont il fait mention dès que ce texte aura été adopté.

La commission adresse par ailleurs une demande directe au gouvernement.