Observation (CEACR) - adoptée 1996, publiée 85ème session CIT (1997)

Convention (n° 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952 - Pérou (Ratification: 1961)

I. En référence aux questions soulevées par la commission dans ses commentaires de février-mars 1995, le gouvernement rappelle qu'il existe au Pérou deux régimes de sécurité sociale: un système public, appelé régime national de pensions, et un système privé de pensions. Le gouvernement déclare qu'en instaurant un régime public et en encourageant la création d'organismes privés et/ou mixtes, il applique les dispositions de la convention no 102. La coexistence de ces deux régimes permet aux travailleurs assurés d'obtenir une pension digne et juste, dans la mesure où elle encourage une concurrence saine et contribue à améliorer les prestations octroyées. C'est dans ce contexte qu'a été adopté le décret-loi no 25987 de 1992 portant création du système privé de pensions. Les caractéristiques fondamentales de ce système sont la liberté de choix, la gestion privée, l'épargne obligatoire, la capitalisation individuelle et le rapport entre cotisations et prestations. Le gouvernement déclare que le système privé de pensions, en raison de ses principes et de ses fondements, ne peut entrer dans le champ d'application de la convention no 102 ni être analysé à la lumière de cet instrument. Le gouvernement demande à la commission que soient révisées les dispositions de cette convention afin d'y inclure les nouveaux systèmes adoptés dans divers pays.

La commission rappelle que, tout comme elle le soulignait dans son étude d'ensemble de 1961 et dans celle de 1989, la convention no 102 a été conçue de manière extrêmement souple. Il est possible d'atteindre un même niveau de sécurité sociale de différentes façons. C'est intentionnellement que la Conférence a refusé de recourir à une terminologie rigide qui ne saurait que difficilement répondre au large éventail des solutions nationales et encore moins à l'évolution rapide et constante des techniques de protection (paragraphe 41 de l'étude d'ensemble de 1989). La convention fixe néanmoins certaines règles concrètes de portée générale relatives à l'organisation et au fonctionnement des régimes de sécurité sociale (articles 71 et 72 de la convention).

Dans son observation de février-mars 1995, la commission constatait que les nouveaux arrivants sur le marché du travail ont en principe le choix de s'affilier à l'un ou l'autre de ces deux régimes. Toutefois, une fois affiliés à une Administration privée des fonds de pensions (AFP), ils ne peuvent plus réintégrer le régime administré par l'Office de normalisation en matière de prévoyance (ONP) (anciennement par l'Institut péruvien de sécurité sociale, IPSS). En conséquence, le système privé de pensions qui coexiste actuellement avec le régime public pourra finir par se substituer à ce dernier. Les travailleurs affiliés au système privé de pensions perçoivent notamment les pensions de retraite et les prestations d'invalidité couvertes par les Parties V et IX de la convention, lesquelles ont été acceptées par le Pérou.

A cet égard, la commission juge opportun de rappeler les débats qui ont eu lieu au sein de la Commission de l'application des normes (juin 1996) à propos d'autres conventions sur la sécurité sociale ratifiées par le Pérou (conventions nos 35 à 40). A cette occasion, une représentante gouvernementale a déclaré que, dans le régime public de pensions, le montant maximum versé pour la retraite est absolument dérisoire et sans commune mesure avec les cotisations versées par les travailleurs. Un autre représentant gouvernemental a déclaré qu'au bout de quarante ans le système public au Pérou s'est révélé un véritable échec et s'est effondré.

Compte tenu de ce qui précède, la commission exprime l'espoir que le gouvernement réexaminera sa position et sera en mesure de communiquer, dans son prochain rapport, les informations requises sur les points qu'elle soulevait dans son observation de février-mars 1995 concernant le système privé de pensions en relation avec les dispositions suivantes de la convention:

Partie V (Prestations de vieillesse), articles 28 et 29, paragraphe 1 (en relation avec l'article 65). Le taux des pensions servies dans le cadre du système privé de pensions ne semble pas être déterminé à l'avance, étant donné qu'il dépend du capital accumulé dans les comptes individuels de capitalisation et, notamment, du rendement obtenu. La commission rappelle une fois de plus qu'en vertu de l'article 29, paragraphe 1, lu conjointement avec les articles 28 et 69, une prestation de vieillesse égale à 40 pour cent du salaire de référence doit être garantie à une personne protégée ayant accompli, avant l'éventualité, selon des règles prescrites, un stage qui peut consister en trente années de cotisation. En conséquence, la commission prie le gouvernement de communiquer les statistiques demandées par le formulaire de rapport sous l'article 65 (titres I et III) afin qu'elle puisse évaluer pleinement dans quelle mesure la prestation de vieillesse atteint, dans tous les cas et quelle que soit la modalité choisie, le niveau prescrit par la convention.

Article 30. Le gouvernement est prié d'indiquer les mesures prises ou envisagées pour garantir la pleine application de la présente disposition de la convention (paiement de la prestation pendant toute la durée de l'éventualité), en ce qui concerne la modalité de "retraite programmée", qui permet à l'assuré d'effectuer des retraits mensuels jusqu'à extinction du capital accumulé dans son compte, contrairement à ce que prévoit le présent article.

Partie IX (Prestations d'invalidité), article 58. Le gouvernement est prié d'indiquer comment est garantie la pleine application de la présente disposition de la convention (paiement de la prestation pendant toute la durée de l'éventualité ou jusqu'à son remplacement par une prestation de vieillesse) en cas d'incapacité totale permanente d'un travailleur ayant choisi la modalité de "retraite programmée".

Partie XIII, article 71, paragraphe 1. La commission constate que le coût des prestations, certains frais d'administration ainsi que le montant de certaines commissions sont à la charge exclusive du travailleur affilié à une AFP. Les apports de l'employeur revêtent, semble-t-il, un caractère volontaire. Aux termes de l'article 71, paragraphe 1, "le coût des prestations ... et les frais d'administration de ces prestations doivent être financés collectivement par voie de cotisations ou d'impôts, ou par les deux voies conjointement, selon des modalités qui évitent que les personnes de faibles ressources n'aient à supporter une trop lourde charge et qui tiennent compte de la situation économique du Membre et de celle des catégories de personnes protégées". La commission demande une fois de plus au gouvernement d'indiquer les mesures prises ou envisagées pour assurer la pleine application de la convention sur ce point.

Article 71, paragraphe 2. La commission rappelle qu'en vertu des dispositions de la convention le total des cotisations d'assurance à la charge des salariés protégés ne doit pas dépasser 50 pour cent du total des ressources affectées à la protection des salariés, de leur conjoint et enfants. Afin de pouvoir se prononcer sur l'application de la présente disposition de la convention, la commission prie le gouvernement de communiquer, dans son prochain rapport, les statistiques requises par le formulaire de rapport sous le présent article de la convention en ce qui concerne l'ensemble du régime péruvien de sécurité sociale pour les parties acceptées, tant en ce qui concerne les régimes privés de pensions et de santé (lorsque ce dernier sera entré en vigueur) que les régimes publics.

Article 72, paragraphe 1. La commission prie le gouvernement d'indiquer les mesures prises ou envisagées pour donner effet, dans le cadre du système privé de pensions, à la présente disposition de la convention en vertu de laquelle, lorsque l'administration n'est pas assurée par une institution réglementée par les autorités publiques ou par un département gouvernemental responsable devant un parlement, des représentants des personnes protégées doivent participer à l'administration ou y être associés avec pouvoir consultatif dans des conditions prescrites.

II. Système de pensions administré par l'ONP. La commission constate que, d'après les déclarations des représentants gouvernementaux devant la Commission d'application des normes, le régime public de pensions est actuellement inefficace et les prestations n'ont aucun rapport avec les cotisations des travailleurs. Dans ces conditions, la commission exprime l'espoir que le gouvernement pourra indiquer, dans son prochain rapport, les mesures prises ou envisagées pour revitaliser le régime public de sécurité sociale, notamment en ce qui concerne les pensions, de manière à offrir une véritable alternative au régime privé et à garantir aux travailleurs et à leur famille une protection contre tous les risques liés à l'existence qui réponde à leurs besoins, conformément aux normes internationales ratifiées par le Pérou. La commission appelle l'attention du gouvernement, en particulier, sur les points suivants:

1. Partie V (Prestations de vieillesse), article 29, paragraphe 2. Le gouvernement déclare que, conformément au décret-loi no 25967 de 1992, aucun assuré du régime national de pensions ne pourra obtenir la jouissance d'une pension de retraite s'il n'a pas cotisé pendant une période d'au moins vingt années complètes. De son avis, l'article 29, paragraphe 1, dispose que la prestation devra être garantie aux personnes protégées ayant accompli, avant l'éventualité, un stage qui peut consister en trente années de cotisation ou d'emploi. Quant au paragraphe 2, le gouvernement considère que lorsque l'octroi d'une telle prestation est subordonné à l'accomplissement d'une période minimum de cotisation ou d'emploi de trente ans, une prestation réduite devra être garantie aux assurés ayant accompli, avant l'éventualité, un stage de quinze années de cotisation ou d'emploi. La commission prend note de ces informations et rappelle que le paragraphe 1 a) de l'article 29 se réfère à la période maximale de cotisation, d'emploi ou de résidence pouvant être prise en considération pour déterminer si la prestation de vieillesse atteint le niveau prescrit dans le tableau annexé à la partie XI (40 pour cent du salaire de référence pour un bénéficiaire type). Le paragraphe 2 a) énonce une obligation supplémentaire, à savoir que, lorsque l'attribution de la prestation de vieillesse est subordonnée à l'accomplissement d'une période minimum de stage, une prestation réduite doit être garantie à tout assuré ayant accompli un stage de quinze ans de cotisation ou d'emploi. Cette obligation s'applique indépendamment du fait que la période servant de référence au calcul de la pension est inférieure à trente ans. La commission prie une fois de plus au gouvernement d'adopter les mesures nécessaires pour que les personnes protégées puissent bénéficier d'une prestation réduite après quinze années de cotisation, selon ce que prévoit la présente disposition de la convention.

2. Partie XI (Calcul des paiements périodiques), articles 65 et 66.

a) Compte tenu des déclarations des représentants gouvernementaux devant la Commission de l'application des normes de la Conférence, lesquelles ont été évoquées précédemment dans la présente observation, à propos du caractère absolument insuffisant des paiements périodiques de l'ONP, la commission exprime l'espoir que le gouvernement sera en mesure d'indiquer, dans son prochain rapport, les mesures prises pour garantir un niveau de prestations conforme à ce que prévoit la convention dans le tableau annexé à la partie XI.

b) En ce qui concerne la révision du montant des paiements périodiques en cours pour les prestations de vieillesse et d'invalidité, le gouvernement déclare que, le dernier recensement de la population ayant été effectué en 1994, il est à présent possible de réaliser l'étude financière actuarielle du régime de pensions et d'invalidité administré par l'ONP. La commission prend bonne note de ce qui précède et exprime l'espoir que le gouvernement sera en mesure de communiquer, dans son prochain rapport, les statistiques requises par le formulaire de rapport sous le titre VI de l'article 65, lesquelles sont nécessaires pour comparer l'évolution des prestations à long terme avec l'évolution du coût de la vie. La commission rappelle une fois de plus l'importance qu'elle accorde à la révision du montant des paiements périodiques en cours, dans le cas de ces prestations, selon ce que requièrent les articles 65, paragraphe 10, et 66, paragraphe 8. Compte tenu des déclarations des représentants gouvernementaux devant la Commission d'application des normes, la commission considère que les mesures devant être adoptées par le gouvernement en vue de revaloriser le montant des pensions, revêtent une importance particulière (se reporter également au point III ci-après).

III. La commission prend à nouveau note des observations formulées par des organisations professionnelles en ce qui concerne les difficultés liées au paiement des prestations de sécurité sociale dues aux particuliers. L'Association des retraités des industries du pétrole de la Métropole de Lima et Callao, dans ses observations datées du 25 octobre 1995 et du 16 septembre 1996, a évoqué une stratégie du gouvernement qui consisterait à discréditer au plus haut point le régime national de pensions; les ressources financières et économiques de l'IPSS ne devraient pas être transférées vers les APF. L'association fait référence à des décisions judiciaires constatant une dette de l'IPSS envers les assurés.

Dans une communication datée du 4 mars 1996, le gouvernement fait part de ses propres commentaires sur la question en se référant à une procédure actuellement en cours engagée auprès des tribunaux compétents. Il déclare qu'aucune autorité ne peut formuler de commentaires sur les procédures en cours devant les organes judiciaires et ne peut s'ingérer dans l'exercice de leurs fonctions. La commission exprime l'espoir que le gouvernement communiquera les décisions judiciaires finales sur les actions intentées par cette organisation et qu'il s'emploiera à assurer la pleine application des dispositions pertinentes de la convention, en particulier des articles 71, paragraphe 3, et 72, paragraphe 2. La commission rappelle qu'en vertu de l'article 71, paragraphe 3, l'Etat doit assumer une responsabilité générale en ce qui concerne le service des prestations de sécurité sociale et prendre toutes les mesures nécessaires en ce sens, et qu'en vertu de l'article 72, paragraphe 2, il doit veiller à la bonne administration des institutions et services qui concourent à l'application de la convention.

IV. Parties II, III et VIII (lues conjointement avec les Parties I, XI, XII et XIII). En ce qui concerne les conditions d'octroi et la durée des prestations, ainsi que la nature des prestations médicales et le montant des prestations en espèces, le gouvernement renvoie aux informations qu'il communique dans son rapport concernant la convention (no 24) sur l'assurance-maladie (industrie), 1927. La commission renvoie aux commentaires formulés par elle dans le cadre de la convention no 24 et exprime l'espoir que le prochain rapport du gouvernement sur cette convention, qui a été demandé pour 1997, contiendra suffisamment d'informations pour qu'elle puisse examiner également l'application des parties susmentionnées de la convention no 102.

V. La commission prend note du rapport du comité tripartite chargé d'examiner la réclamation présentée par la Centrale latino-américaine des travailleurs (CLAT), en vertu de l'article 24 de la Constitution, alléguant l'inexécution de la convention par le Pérou. Ce rapport a été adopté par le Conseil d'administration en novembre 1995 (264e session).

Compte tenu de l'importance considérable que revêtent les points ci-dessus soulevés, la commission ne peut qu'engager le gouvernement à adopter dans un avenir proche les mesures tendant à donner effet aux dispositions de la convention et le prie de communiquer, dans son prochain rapport, toutes les informations requises dans la présente observation et dans la demande directe.

[Le gouvernement est prié de communiquer un rapport détaillé en 1997.]