Observation (CEACR) - adoptée 1992, publiée 79ème session CIT (1992)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord (Ratification: 1949)

La commission prend note du rapport du gouvernement. Elle prend également note de la discussion approfondie qui a eu lieu à la Commission de la Conférence en 1991 sur la question du Centre gouvernemental des communications de Cheltenham (GCHQ), ainsi que des commentaires du Congrès des syndicats (TUC) et du Conseil des syndicats de la fonction publique (CCSU) dans plusieurs communications datées de 1991 et de 1992, respectivement.

I. Licenciement de travailleurs du GCHQ

Dans sa communication du 10 janvier 1992 à laquelle est joint un échange de correspondance entre lui-même, le CCSU et le gouvernement, le TUC déclare qu'à la suite du débat à la Commission de la Conférence en 1991, il a écrit au Premier ministre afin de proposer des discussions sur cette question, à la lumière des recommandations de la commission d'experts et de la Commission de la Conférence. Le TUC avait alors mentionné que les syndicats étaient disposés à accepter des arrangements répondant aux exigences du gouvernement, et avait également évoqué la possibilité d'un renvoi à la Cour internationale de justice (CIJ), devant laquelle le gouvernement peut se pourvoir aux termes de la Constitution de l'OIT. Selon le TUC, le CCSU entend soulever la question des travailleurs du GCHQ à la première occasion lors des rencontres régulières avec le ministre de la Fonction publique, mais n'entretient pas d'illusions sur une issue positive, étant donné l'attitude du gouvernement qui a déclaré mal voir en quoi de telles discussions pourraient être utiles.

Dans son rapport, le gouvernement reprend essentiellement les arguments exposés à la Commission de la Conférence en 1991, et invite la commission d'experts à réexaminer la situation au vu des éléments suivants:

- le GCHQ fait partie des services de sécurité nationale et de renseignement;

- aucun problème d'interprétation ne se poserait dans le cadre de la convention no 151;

- dans de nombreux autres pays, les mêmes activités relèveraient entièrement des forces armées et échapperaient totalement au champ d'application de la convention no 87;

- de tous les employés concernés, seulement 13 ont finalement refusé les conditions d'emploi modifiées ou un autre emploi, et ils ont reçu un généreux dédommagement;

- d'autres organismes internationaux chargés de l'observance des droits fondamentaux de l'homme ont statué en faveur du gouvernement à cet égard;

- les travailleurs du GCHQ ont le droit de s'affilier à une organisation syndicale efficace et d'ailleurs active, et la majorité d'entre eux s'en sont prévalus.

Tout en répétant que les syndicats concernés peuvent soulever cette question lors des réunions régulières avec le ministre de la Fonction publique - ce qu'ils n'ont pas fait jusqu'ici, selon lui - le gouvernement réitère sa conviction que les mesures qu'il a prises en ce qui concerne le GCHQ sont conformes à ses obligations aux termes des conventions de l'OIT.

Ayant attentivement examiné le rapport du gouvernement et les commentaires des syndicats, la commission doit constater qu'on ne lui a présenté aucun élément nouveau susceptible de l'amener à modifier son observation antérieure quant au fond de cette question. La commission note par ailleurs qu'il s'est clairement dégagé au sein de la Commission de la conférence une quasi-unanimité sur la nécessité d'une reprise du dialogue. Depuis lors, tout en indiquant que les syndicats pourraient soulever la question durant les réunions régulières avec le ministre de la Fonction publique, le gouvernement a signifié à deux reprises au TUC (lettres des 25 juin et 20 décembre 1991) qu'il voyait mal l'utilité de telles discussions, ce qui explique sans doute pourquoi le problème n'a apparemment pas été évoqué durant ces réunions régulières.

La commission déplore de n'avoir pu constater aucun progrès tangible sur cette question, ni même une reprise des discussions, malgré le très large consensus qui s'est dégagé au sein des organes de contrôle.

Elle rappelle que les seules exclusions prévues par la convention concernent les forces armées et la police, que les travailleurs ont le droit de constituer les organisations de leur choix et que le droit à la syndicalisation ne préjuge pas celui du droit de grève.

En conséquence, la commission exhorte le gouvernement à reprendre dans un très proche avenir des discussions constructives susceptibles de déboucher, par la voie d'un réel dialogue, sur un compromis acceptable aux deux parties.

II. Article 3 de la Convention

Généralités

Dans son observation de 1991, la commission avait formulé un certain nombre de commentaires au sujet des lois de 1980, 1982 et de 1988 sur l'emploi et la loi de 1984 sur les syndicats. Ces commentaires concernaient les questions suivantes:

- sanctions disciplinaires injustifiées (art. 3 de la loi de 1988);

- indemnisation des membres et représentants des syndicats (art. 8 de la loi de 1988);

- immunités contre la responsabilité civile découlant des grèves et autres actions de revendication;

- licenciements pour faits de grève et autres actions de revendication;

- complexité de la législation.

La commission prend note des observations élaborées communiquées par le gouvernement sur ces sujet, tant à la Commission de la Conférence que dans son rapport. Elle note également les commentaires formulés par le TUC dans sa communication du 22 janvier 1992 au sujet de la loi sur l'emploi de 1990.

1. Sanctions disciplinaires injustifiées (art. 3 de la loi de 1988)

Dans son observation précédente, la commission avait conclu que les dispositions de l'article 3 qui privent les syndicats du droit de sanctionner leurs membres qui refusent de participer à des grèves légales et autres moyens de pression, ou qui tentent de persuader d'autres membres de refuser de participer à de tels mouvements, constituaient un empiétement sur les garanties prévues à l'article 3 de la convention. Tout en reconnaissant que les droits garantis par l'article 3 doivent s'exercer dans les respect des droits fondamentaux de l'homme, la commission estimait incompatible avec la convention une disposition interdisant aux membres d'un syndicat d'adopter librement des règles prévoyant l'imposition de sanctions disciplinaires aux syndiqués qui refusent de suivre ou tentent de renverser les décisions démocratiquement prises par les membres du syndicat de déclencher une grève ou d'exercer d'autres actions de revendication légitimes. Elle avait donc demandé au gouvernement de réviser sa législation de façon à laisser aux syndicats et à leurs membres la faculté d'adopter et d'appliquer de telles règles s'ils le souhaitent.

Le gouvernement a déclaré à la Commission de la Conférence que la législation doit prévoir des dispositions permettant de s'assurer que les syndiqués sont libres "de prendre leurs décisions en accord avec leur conscience, sans crainte de sanctions disciplinaires de la part de leur syndicat". En outre, dans son rapport, le gouvernement:

a) déclare qu'il ne peut concilier les commentaires de la commission d'experts sur l'article 3 de la loi avec le principe bien accepté voulant que les syndicats ne jouissent pas d'une liberté absolue pour établir leurs règles internes, qui doivent respecter les droits fondamentaux de l'homme et la législation nationale;

b) souligne que l'article 3 de la loi de 1988 n'impose aucune limitation quant aux dispositions ou aux interdictions pouvant être incluses dans les règles internes d'un syndicat;

c) fait observer que les syndicats conservent la possibilité, s'ils le souhaitent, d'une part, d'adopter des règles leur permettant d'imposer des sanctions disciplinaires aux membres qui refusent de participer à une action de revendication et, d'autre part, d'appliquer ces règles, ce qui s'est effectivement passé en pratique à plusieurs reprises depuis l'adoption de la loi de 1988, lorsque des syndiqués se sont vu imposer des sanctions disciplinaires de cet ordre.

d) estime néanmoins qu'il s'agit d'un droit de l'homme fondamental pour tout syndiqué de pouvoir refuser de rompre son contrat d'emploi - même si son syndicat l'y invite et indépendamment des procédures qui ont pu être suivies par le syndicat avant de lancer ce mot d'ordre - et qu'un tel refus ne saurait être qualifié d'inapproprié;

e) maintient donc que la législation nationale devrait prévoir des recours pour les syndiqués victimes de sanctions ou de discrimination de la part de leur syndicat, soit parce qu'ils exercé ce droit de refus soit parce qu'ils ont encouragé d'autres employés à s'en prévaloir;

f) soutien que le fait d'autoriser un syndicat à imposer des sanctions disciplinaires à un syndiqué qui aurait décidé d'honorer ses engagements envers son employeur sans lui offrir par ailleurs la possibilité d'un recours, reviendrait à permettre que la législation nationale ne garantisse pas les droit de l'homme fondamentaux du syndiqué en question.

Par conséquent, le gouvernement ne voit aucun motif de considérer que l'article 3 de la loi de 1988 sur l'emploi est en fait incompatible avec les garanties prévues par la convention.

La commission note que, selon le gouvernement, l'article 3 de la loi de 1988 n'impose aucune limitation quant aux dispositions ou interdictions pouvant être incluses dans les règles internes des syndicats, et que ceux-ci conservent notamment la possibilité d'adopter et d'appliquer des règles leur permettant d'imposer des sanctions disciplinaires à leurs membres qui refusent de participer à une grève, ce qui se serait effectivement passé depuis l'adoption de la loi.

Afin de pouvoir se prononcer en toute connaissance de cause, la commission prie les parties de lui communiquer des précisions sur la portée concrète de cette disposition et, notamment, sur la possibilité que conserveraient les syndicats d'adopter et d'appliquer des règles leur permettant d'imposer des sanctions disciplinaires à leurs membres qui refusent de participer à une grève. Elle invite également les parties à lui fournir des exemples de la façon dont cette disposition est appliquée dans la pratique.

2. Indemnisation des membres et des représentants des syndicats

L'article 8 de la loi de 1988 dispose qu'un syndicat ne peut utiliser ses fonds pour indemniser une personne à l'égard de toute sanction qui pourrait lui être imposée en raison d'une infraction ou d'un outrage au tribunal. Dans son observation de 1991, tout en reconnaissant que l'article 8 ne déclare pas expressément que les syndicats ne peuvent pas adopter de règle à cet effet, la commission avait conclu qu'il avait le même effet puisque tout versement fait conformément avec une telle règle peut être recouvré, conformément aux paragraphes 2 et 3 de l'article 8. En conséquence, la commission avait exprimé l'avis que la législation devait être modifiée de manière à permettre l'adoption et l'application de règles permettant l'indemnisation des membres ou des dirigeants des syndicats en ce qui concerne les responsabilités juridiques qu'ils peuvent qu'ils peuvent encourir au nom du syndicat.

Dans son rapport, le gouvernement:

a) souligne que l'article 8 vise uniquement les amendes au les autres sanctions pécuniaires imposées à une personne en raison d'un infraction pénale ou dune condamnation pour outrage au tribunal, actes qui constituent manifestement une violation de la législation nationale.

b) souligne que, lorsqu'une personne agit simplement comme "agent" passif d'un syndicat, les sanctions seront vraisemblablement imposées au syndicat, mais lorsqu'une sanction est infligée à la personne elle-même, cela implique qu'elle aura clairement été reconnue coupable d'un acte illégal et délibéré;

c) tenant compte notamment de l'article 8 1) de la convention, ne saurait accepter l'idée voulant que les dispositions déclarant illégale l'utilisation des fonds ou des biens syndicaux pour indemniser ces personnes des conséquences de leurs actes illégaux ainsi que le droit connexe de recouvrement des sommes payées ou des biens remis constituent une violation des garanties prévues par la convention.

En conséquence, le gouvernement ne peut convenir qu'il soit nécessaire de modifier la législation comme le suggère la commission d'experts, puisque ces dispositions actuelles ne sont incompatibles avec aucune garantie prévue par la convention.

La commission note que, selon le gouvernement, ces dispositions visent des cas limités, c'est-à-dire ceux où une personne est condamnée, en justice, à une amende ou à une autre sanction pécuniaire pour un acte illégal et délibéré constituant manifestement une violation de la législation nationale (infraction pénale, outrage à magistrat); dans les autres cas, les sanctions seraient vraisemblablement imposées aux syndicats.

La commission considère que l'indemnisation des membres ou des dirigeants de syndicats devrait être possible pour les responsabilités juridiques qu'ils encourent au nom du syndicat.

Afin de pouvoir se prononcer en toute connaissance de cause, la commission prie les parties de lui fournir des renseignements sur l'application de ces dispositions dans la pratiques, notamment en lui communiquant le texte des décisions quasi judiciaires ou judiciaires rendues en ces matières.

3. Immunités contre la responsabilité civile découlant des grèves et autres actions de revendications

Dans son observation de 1991, tout en reconnaissant que la législation britannique accorde une assez large protection contre la responsabilité en common law pour les personnes et les syndicats qui organisent ou participent à certaines formes d'actions de revendication et que les travailleurs ne peuvent pas se voir intimer l'ordre de reprendre leur travail ou de rester au travail, la commission avait indiqué que certaines modifications législatives introduites depuis 1980 ont eu pour effet de retirer la protection légale pour diverses formes d'actions de revendication qui, à son avis, ne devraient pas faire encourir de responsabilité juridique. Elle avait donc répété sa demande pour que le gouvernement adopte une législation permettant aux travailleurs et à leurs syndicats de s'engager dans une action de revendication, dans les circonstances qui ont été examinées en détail dans l'observation formulée par la commission en 1989.

Dans son rapport, le gouvernement:

a) souligne que la législation du Royaume-Uni: 1) contient toujours des dispositions assurant une protection particulière contre la responsabilité civile qui serait autrement encourue lorsqu'un syndicat ou toute autre personne appelle les travailleurs à rompre des contrats de travail afin d'appuyer leurs revendications dans le cadre d'un différend collectif avec leur employeur; et ii) donne une définition très large de l'expression "différend du travail" à cette fin;

b) observer qu'aucune modification intervenue depuis 1979 dans la législation sur l'organisation des actions de revendication n'a nui aux travailleurs qui restent libres de s'engager dans ce genre d'actions, que ce soit dans le cadre d'un différend avec leur employeur, pour appuyer d'autres travailleurs, ou encore pour quelque autre motif;

c) ne voit dans la convention aucune disposition permettant à la commission d'experts de conclure que cet instrument impose la nécessité d'une protection juridique pour les personnes qui appellent à une action de revendication ou qui l'organisent, en ce qui concerne les formes particulières d'actions de revendication mentionnées dans son rapport.

Par conséquent, le gouvernement ne peut accepter l'opinion de la commission selon laquelle il conviendrait d'adopter d'autres mesures législatives dégageant la responsabilité civile des personnes qui appellent à des actions de revendication ou les organisent, au motif que ces amendements seraient nécessaires pour assurer la conformité avec les garanties prévues par la convention.

La commission doit constater qu'on ne lui a pas présenté de nouveaux arguments susceptibles de modifier ses commentaires antérieurs et reste d'avis que certaines modifications législatives introduites depuis 1980 ont eu pour effet d'amoindrir ou de retirer la protection légale contre la responsabilité pour diverses formes de grève et d'actions de revendication qui ne devraient pas faire encourir de responsabilité juridique. Elle renvoie notamment aux rapports de 1989 et de 1991, et invite de nouveau le gouvernement à modifier sa législation afin de permettre aux travailleurs et à leurs organisations de mener les actions de revendication en question, sans risquer d'engager leur responsabilité civile en common law.

Dans sa communication du 22 janvier 1992, le TUC, par ailleurs, soutient que l'article 4 de la loi de 1990 sur l'emploi abolit l'immunité contre la responsabilité civile découlant de toute action de solidarité; seuls bénéficieraient d'une immunité les travailleurs faisant du piquetage pacifique sur leur propre lieu de travail.

Le gouvernement n'ayant pas fourni de réponse sur ce point qui avait déjà été soulevé dans l'observation de 1991, la commission l'invite de nouveau à lui donner dans son prochain rapport des renseignements complets sur la partie et l'effet de cette disposition.

4. Licenciement pour faits de grève et autres actions de revendication

Dans son observation de 1991, la commission avait demandé de nouveau au gouvernement d'adopter des mesures législatives de protection contre le licenciement et les autres formes de traitement discriminatoire, de manière à mettre la législation et la pratique en conformité avec les exigences de la convention. De plus, faisant siennes les conclusions du Comité de la liberté syndicale dans le cas no 1540, elle avait invité le gouvernement à modifier l'article 62 A de ce loi (codification) sur la protection de l'emploi (inséré par l'article 9 de la loi de 1990.

Dans sa communication du 22 janvier 1992, le TUC souligne que l'article 62A permet aux employeurs de licencier sélectivement les personnes prenant part à une action non autorisée, ainsi une personne licenciée durant une action non autorisée, même si elle n'y a pas participé, ne pourrait présenter de recours contre un licenciement abusif. Par ailleurs, l'article 6 de la loi de 1990 sur l'emploi (qui modifie l'article 15 de la loi de 1982 sur l'emploi) élargit la notion d'action autorisée ainsi que la responsabilité civile des syndicats, dont la responsabilité peut maintenant être engagée, même pour des actions de leurs membres sur lesquelles ils n'ont aucun contrôle.

Le gouvernement souligne que le convention no 87 protège la liberté de constituer des organisations de travailleurs et d'employeurs ainsi que les droits de ces organisations, mais que les mesures touchant individuellement les travailleurs (y compris les licenciements ou les sanctions disciplinaires imposées par un employeur) sont visées expressément dans d'autres instruments, notamment la convention no 98; il considère que la législation concernant ces licenciements ou sanctions disciplinaires touchant des personnes à titre individuel n'est pas visée par la convention no 87.

Répondant toutefois quant au fond, le gouvernement donne les précisions suivantes sur la législation et la pratique:

a) les employeurs ont toujours eu le droit d'imposer des sanctions disciplinaires aux travailleurs qui décident de participer à des actions de revendication et notamment, par exemple, de leur refuser la rémunération à laquelle ils auraient eu droit s'ils avaient travaillé durant la période pendant laquelle cette action s'est déroulée; il ne semble exister dans la convention no 87 aucune disposition interdisant aux employeurs de réagir ainsi aux grèves et autres actions de revendication;

b) la législation du Royaume-Uni n'a jamais comporté le principe soutenu par la commission d'experts, selon lequel il devrait être interdit aux employeurs de licencier des travailleurs ou de leur imposer des sanctions durant des actions de revendication; depuis l'adoption de la loi de 1971 sur les licenciements injustes, la législation a a toujours prévu une exception pour les licenciements intervenant dans le cadre d'une action de revendication;

c) la législation du Royaume-Uni n'autorise absolument pas à ordonner aux travailleurs de retourner ou de rester au travail, et ce quelles que soient les circonstances; cette liberté de déclencher des actions de revendications - qui par sa nature même doit rester une décision individuelle pour tout employé - prévaut indépendamment de la nature ou de l'ampleur des répercussions de cette action sur l'entreprise de l'employeur (que ce soit en termes absolus, ou en rapport avec l'objet du différend);

d) en outre, lorsque les employés participent à une action de revendication officielle (c'est-à-dire organisée ou déclenchée par leur syndicat), un employé qui serait victime d'un licenciement discriminatoire tandis que d'autres employés ayant participé à l'action ne sont pas licenciés peut présenter une plainte en licenciement injustifié devant un tribunal du travail; le même recours est ouvert si tous les employés sont licenciés mais que certains sont réembauchés dans un délai de trois mois, tandis que d'autres ne le sont pas;

e) par ailleurs, la législation du Royaume-Uni sur l'emploi assure une protection spéciale aux employés qui participent à une grève dans la mesure où elle préserve les droits liés à la "période d'emploi accumulée" ("Qualified period of employment") que l'employé peut avoir acquis avant la grève en question, ce qui lui permet par la suite de se prévaloir de nombreux droits liés à l'emploi et découlant de la loi (par exemple les indemnités de licenciement pour raisons économiques), même si l'employé a fait grève en violation des dispositions de son contrat d'emploi;

f) bien que les conditions et modalités d'emploi des travailleurs puissent être établies dans des conventions collectives conclues entre employeurs et syndicats, les conventions collectives n'ont pas juridiquement une force contraignante au Royaume-Uni. Par conséquent, les employés peuvent librement décider de faire grève ou d'engager d'autres actions de revendication sans égard aux conséquences que cela risque d'avoir sur leur syndicat en ce qui concerne ses obligations contractuelles;

g) selon un principe fondamentale établi de longue date dans le régime juridique du Royaume-Uni, les cours ou tribunaux ne sont jamais appelés à statuer sur le fond d'un différend du travail; et aucune convention internationale ratifiée par le Royaume-Uni ne contient de dispositions imposant des mesures différentes à cet égard.

Par conséquent, le gouvernement ne peut pas accepter l'opinion de la commission selon laquelle des amendements seraient nécessaires pour que la législation du Royaume-Uni: i) soit compatible avec les garanties prévues par la convention no 87; ii) garantisse le respect des "principes de la liberté syndicale", dans la mesure où ces principes découlent des dispositions de la convention elle-même.

La commission doit constater à cet égard également qu'au élément nouveau n'a été présenté et, compte tenu de l'importance fondamentale de cette question, demeure convaincue que la conformité avec la convention exige que les travailleurs jouissent d'une protection réelle et effective contre le licenciement ou toute autre mesure disciplinaire prise en raison de leur participation, réelle ou proposée, à des grèves ou à d'autres formes d'action de revendication. Elle invite de nouveau le gouvernement à modifier sa législation en ce sens. Elle réitère par ailleurs sa recommandation de modification de l'article 62A de la loi de 1990 sur l'emploi.

5. Complexité de la législation

Dans ses précédentes observation, la commission avait exprimé sa préoccupation au sujet du nombre et de la complexité des modifications apportées à la législation depuis 1980 en relation avec les sujets couvents par la convention, et elle avait suggéré qu'il serait opportun de réexaminer le fond et la forme de la législation.

Le gouvernement confirme dans son rapport qu'il est disposé à prendre des mesures de codification lorsque les ressources et le programme législatif le permettront. Rappelant la distinction entre une codification et une mesure qui apporterait des modifications de fond à la loi actuelle, le gouvernement réitère sa conviction qu'aucune disposition de la législation générale du Royaume-Uni sur l'emploi n'est à son avis incompatible avec les garanties prévues dans les conventions de l'OIT qu'il a ratifiés. Par conséquent, il rejette la suggestion de la commission d'experts voulant que le gouvernement profite de l'occasion de cette "codification" pour apporter des modifications de fond à la législation qui régit actuellement les relations professionnelles et les questions syndicales.

La commission note que le gouvernement est disposé à prendre des mesures de codification de la législation concernant les relations professionnelles lorsque les ressources et le programme législatif le permettront; elle invite le gouvernement à la tenir informée dans ses prochains rapports des mesures prises ou envisagées dans ce sens.

La commission renvoie à ses commentaires ci-dessus en ce qui concerne les dispositions de fond posant problème par rapport à la convention.