Observation (CEACR) - adoptée 2023, publiée 112ème session CIT (2024)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Japon (Ratification: 1932)

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La commission prend note des observations conjointes de la Fédération des syndicats coréens (FKTU) et de la Confédération coréenne des syndicats (KCTU), reçues le 20 septembre 2019; des observations du Syndicat des travailleurs migrants (LUM) reçues le 28 septembre 2021 et le 28 septembre 2022 ainsi que les réponses du gouvernement à ces observations. Elle prend également note des observations de la Fédération du commerce du Japon (NIPPON KEIDANREN) et de la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO), que le gouvernement a jointes à ses rapports.

Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25 de la convention. 1. Programme de stages techniques. La commission a noté précédemment que des violations des droits des travailleurs pouvant relever du travail forcé avaient été constatées dans le contexte du Programme de stages techniques, au titre duquel des étrangers sont autorisés à venir au Japon pour un an en tant que «stagiaires» et prolonger leur séjour de deux ans en tant que «stagiaires techniques».

La commission note que, dans ses observations, le LUM indique qu’à la fin de 2021, le nombre de stagiaires techniques travaillant au Japon était estimé à 276 123, soit 100 000 de moins que les années précédentes, ce qui s’explique par les restrictions en matière d’immigration imposées pendant la pandémie. La commission note que, dans leurs observations respectives, le LUM et la JTUC-RENGO signalent qu’en 2021 des violations des dispositions de la législation du travail ont continué d’être constatées dans 70 pour cent des entreprises participant au Programme de stages techniques qui ont été inspectées, principalement en raison du non-respect des normes de sécurité, de la longueur excessive des journées de travail et du non-paiement des salaires, et que ce pourcentage n’a pratiquement pas changé depuis 2015. Le LUM ajoute qu’en 2022, 1 974 cas de non-respect des normes de sécurité ont été détectés et que seulement 0,5 pour cent de ces affaires ont été transmises au ministère public. Le LUM signale que, d’après un rapport du ministère de la Justice, 199 décès de stagiaires ont été recensés de 2018 à 2021; il s’agissait, dans 33 pour cent des cas, de décès des suites d’une maladie, dans 35 pour cent des cas, de décès des suites d’un accident et, dans 13 pour cent des cas, de décès par suicide. Dans ses observations, le JTUC-RENGO précise qu’environ 20 pour cent des cas de disparition ou de décès de stagiaires techniques survenus d’avril à septembre 2019 n’avaient pas donné lieu à une inspection menée sur place dans les six mois qui avaient suivi la disparition ou le décès et qu’en conséquence, des éléments matériels objectifs à l’origine des faits risquaient de disparaître. La JTUC-RENGO recommande d’intensifier la fréquence des inspections menées sur place et de renforcer les premières mesures prises en cas de violation, notamment en suspendant les licences octroyées aux organismes de supervision et en révoquant l’accréditation des plans de stages techniques établis par les organismes d’exécution.

La commission note que, dans son rapport, le gouvernement reconnaît que l’application du Programme de stages techniques continue de poser nombre de problèmes. Il indique qu’afin de garantir des conditions de travail adéquates et de protéger la sécurité et la santé des stagiaires, plusieurs mesures ont été prises, à savoir: i) la révision en février 2022 des directives opérationnelles relatives au Programme de stages techniques, qui définissent les mesures que doivent prendre les organismes de supervision et les organismes d’exécution pour garantir que le programme se déroule correctement et sans contre-temps; ii) la distribution à tous les stagiaires arrivant au Japon du Manuel du stagiaire technique, qui contient des informations sur la réglementation pertinente et les services auxquels ils peuvent demander de l’aide; iii) la mise en place de services de conseil disponibles dans les langues respectives des stagiaires et, depuis avril 2021, la création d’une permanence recevant les demandes d’aide ou de consultation urgente émanant des stagiaires techniques, ce qui permet de prendre des mesures dans les situations particulièrement urgentes, notamment en cas d’agression et d’intimidation, et de repérer rapidement les cas de violation des droits de l’homme; iv) la fourniture de services visant à aider les stagiaires victimes de violations des droits de l’homme à changer d’employeur et le bénéfice d’une protection appropriée aux stagiaires à travers l’octroi d’un logement temporaire; v) le renforcement des effectifs de l’Organisation des stages techniques (OTIT), qui comptait 587 salariés au 31 mars 2020; v) la conclusion d’un mémorandum de coopération avec 14 pays d’origine, au 31 mars 2021.

La commission note en outre que le gouvernement indique que l’OTIT effectue régulièrement des inspections dans les locaux des organismes d’exécution et de supervision, en application de la loi de 2016 sur la formation professionnelle des stagiaires et la protection des stagiaires techniques, y compris en cas d’accidents mortels, afin de conserver des éléments matériels liés à la cause du décès. Le gouvernement indique que, d’avril 2020 à mars 2021, l’OTIT a effectué 20 671 inspections sur place et a constaté des violations dans 63,4 pour cent des cas, lesquelles étaient principalement liées à la mauvaise qualité de l’hébergement ainsi qu’à des irrégularités dans le paiement des salaires, l’établissement des notifications et des rapports, l’élaboration et la tenue des registres et des documents. Le gouvernement ajoute qu’en 2021, l’Inspection des normes du travail a donné des orientations en matière de supervision concernant 9 036 lieux de travail sur lesquels des violations de la législation du travail avaient été détectées, a adressé des recommandations à visée corrective à 6 556 lieux de travail pour lesquels l’existence de violations avait été attestée et a transmis 25 affaires au ministère public. Le gouvernement ajoute qu’en 2021, les bureaux préfectoraux du travail, l’Inspection des normes du travail et l’OTIT ont effectué des inspections et des enquêtes conjointes dans 37 organismes d’exécution soupçonnés notamment de soumettre des stagiaires au travail forcé dans le cadre du Programme de stages techniques, et des recommandations à visée corrective ont été adressées à 30 d’entre eux.

La commission note par ailleurs que, selon le gouvernement, un groupe consultatif d’experts chargé d’optimiser le Programme de stages techniques et le système de gestion des travailleurs qualifiés spécialisés a été créé dans le cadre de la Conférence ministérielle sur l’admission des étrangers et la coexistence avec ceux-ci. Ce groupe a pour mission d’examiner l’application du Programme, de repérer les problèmes et de réfléchir aux moyens d’accueillir adéquatement les travailleurs étrangers. En mai 2023, il a soumis un rapport intérimaire au ministre de la Justice, dans lequel il propose de supprimer l’actuel Programme de stages techniques et d’établir un nouveau programme, compte tenu du décalage existant entre l’objectif du programme en vigueur et la réalité. Le groupe consultatif d’expert a souligné que les orientations, la supervision et le soutien proposés par les organismes de supervision et l’OTIT sont actuellement insuffisants à maints égards. À ce propos, le gouvernement indique qu’il examinera la possibilité de dissoudre de manière constructive l’actuel Programme de stages techniques et d’établir ultérieurement un nouveau programme fondé sur les discussions futures du groupe d’experts. Parmi les mesures actuellement à l’examen, il est notamment envisagé: i) d’autoriser les stagiaires de changer d’employeur, tout en maintenant un certain nombre de restrictions; ii) de fournir une assistance aux travailleurs étrangers afin qu’il puissent acquérir les compétences linguistiques nécessaires avant de commencer à travailler au Japon; iii) de renforcer les capacités des organismes de supervision et d’apporter un soutien aux entreprises qui engagent des stagiaires et aux stagiaires eux-mêmes en durcissant les conditions que doivent remplir les organismes de supervision pour ce qui est de la prévention et de l’élimination des violations des droits de l’homme; iv) de réorganiser la structure de fonctionnement de l’OTIT.

La commission prend dument note de ces informations. La commission note que, dans leurs observations, la NIPPON KEIDANREN et la JTUC-RENGO soulignent que pour mettre un nouveau système en place, il ne suffit pas de rebaptiser l’ancien et qu’il importe de revoir intégralement le système actuel afin de protéger adéquatement les droits des travailleurs migrants. En ce qui concerne le programme permettant de délivrer des visas de «travailleur qualifié spécialisé», qui a été établi en 2018, la JTUC-RENGO indique qu’elle a été saisie de plusieurs demandes portant sur ce programme, qui sont similaires à celles qui ont été reçues à propos du Programme de stages techniques, et portent en particulier sur des questions liées aux salaires, aux heures de travail et à des faits de harcèlement. En conséquence, la JTUC-RENGO recommande également qu’un réexamen approfondi du programme de visas de «travailleur qualifié spécialisé» soit effectué et qu’un nouveau système de stagiaires techniques soit mis en place afin d’éviter de recréer les lacunes qui rendent possibles les abus en matière de respect du droit du travail. Selon la JTUC-RENGO, le gouvernement devrait aussi promouvoir un environnement multiculturel, notamment en organisant un débat national sur l’accueil des travailleurs migrants.

La commission prend dument note des efforts déployés par le gouvernement mais constate avec préoccupation la persistance des violations des droits des travailleurs et des conditions de travail abusives imposées aux stagiaires techniques, conditions qui pourraient relever du travail forcé. La commission prie instamment le gouvernement de continuer à prendre toutes les mesures nécessaires pour que les stagiaires techniques soient adéquatement protégés, notamment en organisant des activités de renforcement des capacités à l’intention des fonctionnaires chargés de contrôler l’application de la loi, en menant des activités d’inspection efficaces au sein des entités qui engagent des stagiaires, ainsi qu’en en mettant en place des mécanismes accessibles permettant de signaler les situations d’abus et en prenant rapidement des mesures en réponse à ces signalements. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les recommandations formulées à ce sujet dans le rapport final du groupe consultatif d’experts chargé d’optimiser le Programme de stages techniques et le système relatif aux travailleurs qualifiés spécialisés, ainsi que sur toute mesure de suivi adoptée par les autorités. La commission prie également le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le nombre et la nature des violations signalées des droits des stagiaires techniques et sur le nombre de cas qui ont donné lieu à des poursuites judiciaires et à des condamnations, en précisant les faits pour lesquels ces condamnations ont été prononcées.

2. Esclavage sexuel et travail forcé dans l’industrie en temps de guerre. La commission rappelle qu’elle examine depuis 1995 la question des personnes réduites en esclavage sexuel (les «femmes de réconfort») ou au travail forcé dans l’industrie pendant la seconde guerre mondiale. Elle note que, dans leurs observations conjointes, la FKTU et la KCTU se réfèrent à un arrêt rendu le 30 octobre 2018 par la Cour suprême de la République de Corée, par lequel cette juridiction a enjoint deux entreprises japonaises d’indemniser les Coréens qui avaient été victimes de travail forcé pendant l’occupation japonaise de la Corée (affaire n° 2013 Da 61381). La FKTU et la KCTU ajoutent que, d’après les estimations, au moins 800 000 Coréens ont été mobilisés pour être soumis au travail forcé et à la conscription forcée dans l’armée à cette époque, et qu’il est urgent que le gouvernement du Japon et les entreprises concernées adoptent une série complète de mesures visant à rendre justice aux victimes et à leur accorder une réparation, étant donné qu’avec les années, le nombre de victimes encore en vie ne cesse de diminuer. La commission note que le gouvernement déclare que, selon lui, la décision de la Cour suprême est clairement incompatible avec l’accord conclu en 1965 entre le Japon et la République de Corée, qui règle ces questions.

La commission note à cet égard qu’en mars 2023, le gouvernement de la République de Corée a proposé de mettre en place un régime d’indemnisation par des tiers en faveur des victimes sud-coréennes réduites au travail forcé pendant l’occupation japonaise de la Corée, qui sera financé par des contributions volontaires versées par des entreprises privées de Corée du Sud. Le gouvernement japonais indique qu’il a officiellement salué les mesures annoncées.

En ce qui concerne la question des femmes dites «de réconfort», la commission note que le gouvernement a déclaré à plusieurs reprises qu’il n’a pas l’intention de nier ou de banaliser cette question. Le gouvernement ajoute qu’il a examiné de bonne foi la question des réparations, des biens et des requêtes se rapportant à des faits survenus pendant la seconde guerre mondiale, y compris la question des «femmes de réconfort», conformément au Traité de paix de San Francisco et d’autres instruments bilatéraux, dont les accords de 1965 et de 2015 conclus avec la République de Corée. Dans ce contexte, le gouvernement précise qu’il a collaboré à la mise en place du Fonds pour les femmes asiatiques (AWF), dissous en 2007, qui a alloué des indemnisations financées au moyen de donations du secteur privé à 285 femmes et a apporté une contribution à la Fondation pour la réconciliation et l’apaisement, créée par la République de Corée, qui a versé des aides à 35 des 47 anciennes «femmes de réconfort» qui étaient encore en vie au moment de la conclusion de l’accord de 2015 ainsi qu’aux proches de 64 des 199 anciennes femmes de confort qui étaient déjà décédées à cette époque. Il ajoute qu’en 2018, la République de Corée a proclamé unilatéralement la dissolution de la Fondation. Le gouvernement indique que, depuis 2018, les tribunaux japonais n’ont pas eu à connaître de nouvelles affaires portant sur la question des «femmes de réconfort» ou des anciens travailleurs civils de la République de Corée.

Rappelant que plusieurs victimes de violations commises pendant la guerre ont refusé de souscrire aux modalités de règlement prévues par l’accord de 2015, la commission note avec préoccupation que, depuis 2018, aucune mesure concrète n’a été prise par le gouvernement pour régler la question des «femmes de réconfort» et des civils soumis au travail forcé dans l’industrie pendant la seconde guerre mondiale. La commission relève en outre que, dans ses observations finales de 2022, le Comité des droits de l’homme des Nations Unies a également noté avec regret que l’État partie n’avait réalisé aucun progrès dans l’application de ses précédentes recommandations et continuait de nier l’obligation que lui impose le Pacte de remédier aux violations persistantes des droits humains des victimes. Cet organe a également noté avec regret que les auteurs de ces violations n’avaient pas fait l’objet d’enquêtes ni de poursuites pénales et que des recours utiles et une réparation intégrale n’avaient pas été assurés à toutes les victimes des violations des droits de l’hommes commises dans le passé (CCPR/C/JPN/CO/7, 30 nov. 2022). Compte tenu de la gravité et du caractère ancien de ce cas, la commission prie instamment le gouvernement de faire tout son possible pour parvenir à une réconciliation avec les victimes encore en vie, en particulier celles qui ont refusé d’accepter l’accord de 2015, et pour s’assurer que des mesures adéquates seront prises sans délai pour satisfaire les attentes des victimes âgées ayant survécu au travail forcé dans l’industrie et à l’esclavage sexuel imposé par les militaires pendant la guerre, dont le nombre ne cesse de diminuer avec les années, et pour parvenir à un règlement qui réponde à leurs demandes.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.