Observation (CEACR) - adoptée 2023, publiée 112ème session CIT (2024)

Ukraine

Convention (n° 95) sur la protection du salaire, 1949 (Ratification: 1961)
Convention (n° 131) sur la fixation des salaires minima, 1970 (Ratification: 2006)
Convention (n° 173) sur la protection des créances des travailleurs en cas d'insolvabilité de leur employeur, 1992 (Ratification: 2006)

Comentario anterior

Con el fin de proporcionar una visión de conjunto de las cuestiones relativas a la aplicación de los convenios ratificados sobre salarios, la Comisión considera oportuno examinar el Convenio núm. 131 (salario mínimo) y los Convenios núms. 95 y 173 (protección del salario) en un mismo comentario.

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Sindicatos Libres de Ucrania (KVPU) recibidas el 31 de agosto de 2023.

La Comisión toma nota de la situación extremadamente difícil que atraviesa el país desde el 24 de febrero de 2022.

Evolución legislativa. La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere en su memoria a varios proyectos de ley que introducen enmiendas a la legislación vigente en el ámbito del trabajo, las cuales podrían tener repercusiones en la aplicación de los convenios sobre salarios. El Gobierno indica que se ha suspendido el examen de los proyectos de ley sobre la solución de conflictos relativos a la remuneración debido a la difícil situación que atraviesa el país. En sus observaciones, la KVPU señala que varias disposiciones de los proyectos de ley que regulan las cuestiones salariales no se ajustan al Convenio. Asimismo, indica que al elaborar el proyecto de ley del trabajo no se tomaron en consideración las recomendaciones técnicas formuladas anteriormente por la Oficina. Al tiempo que reconoce la difícil situación que atraviesa el país, la Comisión pide al Gobierno que transmita sus comentarios al respecto. La Comisión reitera su esperanza de que, en el marco del proceso de revisión de la legislación vigente en materia de salarios, se tengan en cuenta sus comentarios y se cumplan plenamente los requisitos de los convenios sobre salarios. A este respecto, la Comisión recuerda al Gobierno la posibilidad de solicitar la asistencia técnica de la OIT. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre la evolución de su reforma de la legislación laboral, y que transmita un ejemplar de toda enmienda a la legislación laboral que regula las cuestiones salariales, una vez aprobada.

Artículo 3 del Convenio núm. 131. Criterios para determinar el nivel del salario mínimo. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de las observaciones de la KVPU y de la Federación de Sindicatos de Ucrania (FPU) en las que expresaban su preocupación por el hecho de que, al fijar el salario mínimo, el Gobierno no tuviera en cuenta una serie de factores. En este sentido, la Comisión solicitó al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para garantizar que, a la hora de determinar el nivel del salario mínimo, se tuvieran en cuenta tanto las necesidades de los trabajadores y de sus familias como los factores económicos. El Gobierno no ha respondido a la solicitud anterior de la Comisión y reitera que ha elaborado un proyecto de ley «sobre enmiendas a determinados textos legislativos de Ucrania en materia de remuneración», cuyo objetivo es mejorar el procedimiento para determinar el salario mínimo. El Gobierno proporciona información sobre el salario mínimo que se fijó para 2022 y 2023 y sus ajustes en relación con el presupuesto del Estado para estos años, al tiempo que señala el efecto de la ley marcial en estas decisiones. Indica que, en virtud del presupuesto del Estado para 2023, se encargó al Consejo de Ministros que volviera a evaluar la cuestión del aumento de los gastos, incluido el salario mínimo para 2023, tras el fin de la ley marcial. En sus observaciones, la KVPU indica que el proyecto de ley Núm. 3515 «sobre enmiendas a determinados textos legislativos de Ucrania relativos a la solución de conflictos en materia de fijación del nivel mínimo de subsistencia y creación de requisitos previos para su aumento» no es conforme con el artículo 3 del Convenio, ya que no recoge el requisito de que el salario mínimo no debe ser inferior al nivel mínimo de subsistencia para las personas sin discapacidad, suprime las salvaguardias existentes para determinar el salario mínimo de los trabajadores en las entidades financiadas por el presupuesto del Estado y considera las «capacidades financieras del presupuesto del Estado» como criterio para fijar el salario mínimo. Al tiempo que toma nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre el impacto de la ley marcial, la Comisión pide, no obstante, al Gobierno que presente sus comentarios a este respecto. La Comisión reitera su solicitud de que el Gobierno adopte las medidas necesarias para garantizar que, en la medida en que sea posible y apropiado de acuerdo con la práctica y las condiciones nacionales, se tengan en cuenta tanto las necesidades de los trabajadores y de sus familias como los factores económicos al determinar el nivel del salario mínimo, tal como se establece en el artículo 3 del Convenio. Pide al Gobierno que aporte información a este respecto, en particular sobre los progresos realizados en cuanto a la aprobación de los proyectos de ley.

Artículo 4, 2). Consultas exhaustivas con las organizaciones de empleadores y de trabajadores. La Comisión toma nota de que el Gobierno no ha proporcionado información sobre las consultas tripartitas celebradas en el marco de la fijación del salario mínimo para 2022 y 2023. El Gobierno indica que, en mayo de 2023, el Ministerio de Economía de Ucrania celebró una reunión de la comisión mixta de trabajo con el fin de elaborar propuestas encaminadas a establecer el salario mínimo para 2024. Según el Gobierno, los empleadores, la parte sindical y el Comité Ejecutivo expresaron puntos de vista y propuestas divergentes en esa reunión, señalando diferentes factores económicos y políticos y otros relacionados con la ley marcial. La Comisión toma nota de que el Gobierno no ha comunicado información sobre si los participantes llegaron a un resultado final o a un acuerdo en relación con el salario mínimo para 2024. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información específica y detallada sobre el contenido y el resultado de las consultas tripartitas celebradas en el marco de las revisiones del salario mínimo para 2022 y 2023 mencionadas por el Gobierno, así como en el marco de futuras revisiones. Con respecto al salario mínimo para 2024, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre el resultado de las consultas a las que se refiere el Gobierno.

Artículo 5. Control del cumplimiento. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de las observaciones de la KVPU relativas a la falta de inspecciones adecuadas y al complicado procedimiento para autorizarlas. Pidió al Gobierno que adoptara las medidas apropiadas para garantizar la aplicación efectiva de todas las disposiciones relativas al salario mínimo. La Comisión toma nota de que el Gobierno no aporta información a este respecto. Indica que la labor del Servicio Estatal del Trabajo en materia de control de la provisión del salario mínimo por parte de los empleadores se ha visto afectada por la situación que sufre el país desde el 24 de febrero de 2022. A este respecto, la Comisión observa que la ley marcial ha impuesto una serie de restricciones a las actividades de inspección del trabajo, que se examinan, junto con las observaciones pertinentes de la KVPU, en sus comentarios relativos al Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), y el Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129). Por consiguiente, la Comisión remite al Gobierno a sus comentarios relativos a la aplicación de los Convenios núms. 81 y 129, adoptados en 2023.

Artículo 12 del Convenio núm. 95. Situación de los salarios atrasados en el país. Durante varios años, la Comisión ha examinado la situación del atraso en el pago de los salarios en el país y ha constatado anteriormente con profunda preocupación el incremento de la cuantía de los salarios atrasados. A este propósito, el Gobierno indica que la eliminación de los atrasos salariales sigue siendo una de sus prioridades principales. Informa sobre una serie de iniciativas pertinentes. Sin embargo, la Comisión toma nota con profunda preocupación de que, según las estadísticas proporcionadas por el Gobierno, la cuantía de los salarios atrasados en el país siguió aumentando entre 2021 y 2023. El Gobierno señala que la razón esencial de este incremento es la difícil situación económica y las acciones militares que tienen lugar en el territorio de Ucrania, que afectan, entre otras cosas, al funcionamiento de las empresas. A este respecto, la KVPU también sigue refiriéndose a los problemas de larga data en relación con la liquidación de los salarios atrasados, indicando que este sigue siendo uno de los problemas sociales y laborales más acuciantes, el cual se ha agravado aún más con la situación actual. Hace referencia al proyecto de ley núm. 9510 «sobre enmiendas a determinadas leyes de Ucrania relativas al refuerzo de la protección de los créditos laborales, en particular en caso de insolvencia del empleador», cuyo objetivo es garantizar el derecho de los trabajadores a percibir los salarios íntegra y puntualmente. Sin embargo, indica que no está previsto que el proyecto de ley entre en vigor hasta el 1.º de enero de 2025, con la consiguiente prolongación de la inseguridad de los trabajadores hasta esa fecha. La Comisión pide al Gobierno que comunique sus comentarios al respecto y que proporcione información sobre toda evolución legislativa pertinente.

La Comisión examinará la aplicación del artículo 12 en la práctica en relación con sus tres elementos esenciales: 1) control y supervisión eficientes; 2) sanciones adecuadas, y 3) medios de reparación del daño causado, incluida una compensación justa por las pérdidas ocasionadas en razón de la demora en el pago (véase Estudio General de 2003, Protección del salario, párrafo 368).

En cuanto a la eficiencia del control y la supervisión, en respuesta a la solicitud anterior de la Comisión, el Gobierno proporciona información detallada sobre la situación de los salarios atrasados, en particular su alcance, su acumulación en regiones y empresas específicas y el número de trabajadores afectados. La Comisión toma nota de que el control de los atrasos salariales lo lleva a cabo el Servicio Estatal del Trabajo únicamente a partir de la información operativa de las administraciones militares regionales y las autoridades ejecutivas centrales en relación con el estado del reembolso de los salarios atrasados en las empresas. En este contexto, el Gobierno indica que adoptó la Resolución núm. 1037, de 16 de septiembre de 2022, «sobre la introducción de un control especial del reembolso de los salarios atrasados por parte de empresas, instituciones y organizaciones». De acuerdo con la Resolución, otros órganos ejecutivos centrales, así como las administraciones estatales regionales, de la ciudad de Kyiv y de distrito, además de otras entidades responsables de la gestión de los bienes del Estado están obligados a garantizar el control especial del reembolso de los salarios atrasados en las empresas, instituciones y organizaciones que pertenecen a su esfera de influencia o se encuentran en su jurisdicción. Esto se suma a la labor de las comisiones provisionales para la amortización de los salarios adeudados y el control de la información sobre los atrasos salariales presentada en formato electrónico por las empresas, instituciones y organizaciones. En sus observaciones, la KVPU indica que el Servicio Estatal de Estadística de Ucrania dejó de publicar información sobre los atrasos salariales el 24 de febrero de 2022. La Comisión pide al Gobierno que presente sus comentarios al respecto. Pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre el número de trabajadores afectados y el alcance de los atrasos salariales. La Comisión remite al Gobierno a sus comentarios relativos a los Convenios núms. 81 y 129, y le pide que siga adoptando las medidas necesarias para garantizar un control y una supervisión eficientes del pago de los salarios a intervalos regulares en el país, y que indique los resultados obtenidos.

En cuanto a la imposición de sanciones apropiadas, el Gobierno reitera que está elaborando proyectos de enmienda a la legislación vigente con vistas a reforzar la protección del derecho de los trabajadores a percibir su salario a intervalos regulares. En sus observaciones, la KVPU indica que en el actual proyecto de ley del trabajo no se ha revisado el importe de las sanciones por atraso en el pago de los salarios, tal y como exigía la KVPU. La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios al respecto y lo remite a sus comentarios conexos relativos a los Convenios núms. 81 y 129. Pide al Gobierno que prosiga sus esfuerzos para reforzar las sanciones en la legislación nacional con el fin de garantizar la plena aplicación de los requisitos del Convenio, y que indique las medidas adoptadas a este respecto y el efecto de las mismas, y en particular el importe de las sanciones impuestas a los infractores, y si se ha producido una reducción del número de trabajadores afectados por atrasos en el pago de sus salarios.

En lo concerniente a los medios para reparar el daño causado, el Gobierno no ha facilitado información sobre el número de empresas que han pagado salarios atrasados a los trabajadores durante el periodo de referencia. A este respecto, el Gobierno indica que, debido a la ley marcial, ha sido complicado recopilar información operativa sobre el estado del reembolso de los salariaos atrasados, especialmente con respecto a las entidades empresariales de propiedad privada. Señala que en la Ley «sobre la protección de los intereses de las entidades que presentan informes y otros documentos durante el periodo de la ley marcial o el estado de guerra» se prevé la posibilidad de que las entidades empresariales presenten información sobre el pago de salarios en un plazo de tres meses tras la abolición de la ley marcial o la finalización del estado de guerra. El Gobierno se refiere una vez más a la labor de las comisiones provisionales en lo relativo al pago de salarios, que entre otras cosas dirigen advertencias a los directores de empresa en relación con las sanciones disciplinarias. La Comisión toma nota de que el grupo de trabajo interdepartamental sobre el reembolso de los salarios atrasados (apoyo financiero), que se creó en octubre de 2020, se reactivó en mayo de 2023 y se reúne semanalmente. Además, la Comisión observa que el Gobierno indica que ha elaborado un proyecto de ley destinado a aumentar el importe de la indemnización por atraso en el pago de los salarios. En sus observaciones, la KVPU insiste en que el mecanismo de indemnización previsto en la legislación actual no compensa adecuadamente a los trabajadores por todas las pérdidas que ocasiona el atraso en el pago de sus salarios. Subraya la necesidad de introducir cambios en la legislación que refuercen la responsabilidad del empleador con respecto a los salarios atrasados, aseguren una protección jurídica adecuada del derecho del trabajador a recibir puntualmente la remuneración por su trabajo, y garanticen la recepción prioritaria por parte de los trabajadores de los salarios adeudados, junto con una compensación monetaria adecuada por los daños ocasionados en razón de la infracción de las obligaciones en materia de pago del salario, además del pago de todo crédito monetario adeudado a los trabajadores en caso de insolvencia del empleador. La Comisión pide al Gobierno que presente sus comentarios al respecto y que prosiga sus esfuerzos para remediar la persistente situación en cuanto a los atrasos salariales.

La práctica de los «salarios en mano». La Comisión lamenta tomar nota de que, una vez más, el Gobierno no proporciona información en la materia. A falta de una respuesta del Gobierno sobre esta cuestión, la Comisión pide una vez más al Gobierno que transmita información sobre los progresos realizados en relación con la eliminación de la práctica de los «salarios en mano», según la cual se obliga a los trabajadores a aceptar el pago de salarios no declarados.

Artículos 5 a 8 del Convenio núm. 173. Protección de los créditos laborales por medio de un privilegio. Desde hace algunos años, la Comisión ha observado que en el artículo 2, 4), del Código de Procedimiento Concursal se excluye a las empresas estatales y ha solicitado al Gobierno que indique cómo se protegen los créditos laborales en el caso de las empresas estatales. La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no ha aportado información a este respecto. La Comisión pide al Gobierno una vez más que aclare cómo se protegen los créditos laborales en el caso de las empresas estatales, dado que el artículo 2, 4) del Código de Procedimiento Concursal excluye de su aplicación a dichas empresas.

En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que el Gobierno estaba elaborando enmiendas legislativas para reforzar la protección de los créditos laborales relativos al pago de los salarios atrasados en caso de insolvencia del empleador, así como un proyecto de ley que introduce la protección de los créditos laborales con la asistencia de una institución garante. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que no ha habido novedades debido a la ley marcial. El Gobierno señala que hay un aumento de la proporción de empresas en quiebra y liquidadas a cuyos trabajadores no se paga debido a la insuficiencia de los activos de liquidación. En sus observaciones de 2023, la KVPU indica que los trabajadores de las empresas en quiebra y liquidadas son los más desprotegidos, a pesar de que la ley prevé la protección de sus créditos salariales. Según la KVPU, la protección de los trabajadores mediante un privilegio no está garantizada en la práctica, ya que, en caso de insuficiencia de los activos de liquidación, los créditos relativos a los salarios atrasados se consideran reembolsados, aunque no se hayan pagado realmente. Esto resulta del artículo 64, 7), del Código de Procedimiento Concursal, en el que se indica que los créditos que no se reembolsan debido a la insuficiencia de los activos restantes se consideran extinguidos. A este respecto, la KVPU subraya la necesidad de crear una institución garante para hacer frente a los créditos monetarios que se deben a los trabajadores en caso de insolvencia del empleador. La Comisión pide al Gobierno que comunique sus comentarios acerca de estas observaciones. Pide al Gobierno que la mantenga informada sobre toda evolución legislativa destinada a reforzar la protección de los créditos laborales adeudados a los trabajadores en caso de insolvencia del empleador, en particular mediante la creación de una institución garante.