Observation (CEACR) - adoptée 2021, publiée 110ème session CIT (2022)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Allemagne (Ratification: 1956)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Asociaciones Alemanas de Empleadores (BDA) y de la Confederación Alemana de Sindicatos (DGB), recibidas el 31 de agosto de 2021, que se refieren principalmente a cuestiones examinadas por la Comisión en el marco del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

Artículos 4 y 6 del Convenio. Derecho de negociación colectiva en relación con las condiciones de empleo de los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado. La Comisión recuerda que ha venido solicitando, a lo largo de algunos años, la adopción de medidas dirigidas a garantizar que los funcionarios no adscritos a la administración del Estado gocen del derecho de negociación colectiva. Anteriormente, la Comisión tomó nota con interés de una sentencia dictada por el Tribunal Administrativo Federal, en 2014, que sostiene que, si bien la prohibición de participar en la negociación colectiva derivada del artículo 33, 5), de la Ley Fundamental se vincula con el estatuto de funcionario público y se aplica a todos los funcionarios públicos, independientemente de sus funciones, el artículo 11, 2), del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), dispone que las restricciones a la libertad sindical solo podrían justificarse por la función concreta del funcionario público; y, en caso de que los funcionarios públicos no ejerzan una autoridad soberana del Estado, por ejemplo, los docentes en las escuelas públicas, existe una colisión que requiere ser resuelta por el legislador federal. De conformidad con el Tribunal Administrativo Federal, habida cuenta de la colisión entre el artículo 33, 5), de la Ley Fundamental, y el artículo 11 del CEDH, se requiere que el legislador federal amplíe de manera considerable, en las áreas de la administración pública que no se caractericen por el ejercicio de una autoridad soberana genuina, los derechos de participación de los sindicatos de funcionarios públicos hacia un modelo de negociación.

En su comentario anterior, tras tomar nota de que se había presentado una queja ante el Tribunal Constitucional Federal en relación con la sentencia del Tribunal Administrativo Federal de 2014, la Comisión pidió al Gobierno que transmitiera una copia de la decisión del Tribunal Constitucional Federal, así como de cualquier otra decisión que haya de dictar dicho Tribunal sobre el tema. Asimismo, la Comisión solicitó una vez más al Gobierno que inicie un diálogo nacional amplio con las organizaciones representativas de la administración pública, con miras a explorar soluciones innovadoras y posibles formas en las que podría desarrollarse el actual sistema, de manera que se reconozca efectivamente el derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado, incluyendo, por ejemplo, como indicó la BDA, la diferenciación entre áreas de soberanía genuina y áreas en las que la facultad reguladora unilateral del empleador podría restringirse para ampliar la participación de las organizaciones representativas en la administración pública.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual el Tribunal Constitucional Federal, en su decisión de 12 de junio de 2018 (causa núm. 2 BvR 1738/12), concluyó que: i) la libertad sindical universal dimanante del artículo 9, 3), de la Ley Fundamental no abarca exclusiones para profesiones específicas y, por lo tanto, se aplica incondicionalmente no solo a los trabajadores del sector público, sino también a los funcionarios públicos; ii) esto no significa, sin embargo, que se excluya automáticamente toda restricción a la libertad sindical, ya que incluso los derechos fundamentales pueden restringirse si entran en conflicto con derechos de terceros u otros derechos con rango constitucional; iii) el principio tradicional del sistema de la administración pública de carrera garantizado por el artículo 33, 5), de la Ley Fundamental representa una de esas restricciones con rango constitucional; iv) la prohibición de que los funcionarios participen en la negociación colectiva está estrechamente relacionada con el deber de lealtad, el principio de empleo vitalicio y el «principio de sustento» de la administración pública (Alimentationsprinzip), que exige a los empleadores que proporcionen a los funcionarios y a sus familias una remuneración vitalicia razonable y un nivel de vida correspondiente a su antigüedad, al nivel de responsabilidad asociado a su cargo y a la relevancia de la administración pública de carrera para el público en general, en consonancia con el crecimiento económico y financiero general; v) la garantía totalmente objetiva de un nivel de vida razonable en los términos del artículo 33, 5), de la Ley Fundamental establece un derecho individual de cada funcionario frente al Estado, equivalente a un derecho fundamental, a que se revise ante los tribunales si su sustento se ajusta a lo establecido en la Constitución, y vi) la prohibición de que los funcionarios públicos participen en la negociación colectiva se desprende, pues, del principio tradicional del sistema de la administración pública de carrera, pero el derecho individual permite, no obstante, a los afectados defender su estatuto constitucional (incluso ante los tribunales) y hacer cumplir la obligación del empleador de proporcionar una remuneración razonable. El Gobierno añade que actualmente hay un procedimiento en curso ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en relación con la prohibición de que los funcionarios públicos hagan huelga, hecho examinado por la Comisión en lo relativo al Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

La Comisión toma nota de las observaciones de la DGB a este respecto, en las que se refiere a la decisión de 2018 del Tribunal Constitucional Federal y alega que el «principio de sustento» aplicable al funcionario público a título individual crea un derecho directo a recibir una remuneración acorde con su posición y el hecho de tener que hacer valer esta reclamación ante los tribunales en caso de infracción no es compatible con este principio, especialmente si se tiene en cuenta que los procedimientos ante los tribunales administrativos son tan prolongados que no es razonable esperar que la persona afectada emprenda acciones legales.

La Comisión toma debida nota de la sentencia de 2018 del Tribunal Constitucional Federal. La Comisión observa que se desprende de la misma la prohibición de la participación de todos los funcionarios en la negociación colectiva. La Comisión lamenta que los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado se vean así privados de su derecho a la negociación colectiva del cual disponen en virtud del Convenio. A este respecto, la Comisión recuerda que lleva muchos años destacando que, en virtud de los artículos 4 y 6 del Convenio, todos los trabajadores de la administración pública, salvo los adscritos a la administración del Estado, deberían gozar de derechos de negociación colectiva. Subraya también que si la fijación de las remuneraciones es un elemento importante del ámbito de la negociación colectiva, la misma abarca también las demás condiciones de trabajo y empleo. Habida cuenta de lo anterior, la Comisión alienta al Gobierno a que continúe entablando un diálogo nacional amplio con las organizaciones representativas de la administración pública, con miras a explorar soluciones innovadoras y posibles formas en las que podría desarrollarse el actual sistema, de manera que se reconozca efectivamente el derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado, incluyendo, por ejemplo, como indicó la BDA, la diferenciación entre áreas de soberanía genuina y áreas en las que la facultad reguladora unilateral del empleador podría restringirse para ampliar la participación de las organizaciones representativas en la administración pública. Al tiempo que toma nota además de que está en curso actualmente un procedimiento ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en relación con la prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos y observa que este puede tener repercusiones también en el derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre la decisión que se emita y sobre todo efecto que esta pueda tener a nivel nacional.