Observation (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Bélarus (Ratification: 1956)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) y del Congreso de Sindicatos Democráticos de Belarús (BKDP), recibidas el 16 y el 30 de septiembre de 2020, respectivamente. Asimismo, la Comisión toma nota de que estas organizaciones alegan actos de discriminación antisindical, que se llevan a cabo a través de la no renovación de contratos de trabajo y la injerencia en los asuntos internos de los sindicatos. Además, toma nota del no reconocimiento de sindicatos de base establecidos a nivel de empresa o de las presiones ejercidas para que los trabajadores abandonen un sindicato. La Comisión pide al Gobierno que transmita sus comentarios al respecto.

La Comisión también toma nota de que el BKDP indica que no formó parte del grupo de trabajo establecido para preparar las modificaciones en el acuerdo general en vigor (2019-2021), a la luz de la enmienda del Código del Trabajo, que entró en vigor en enero de 2020. En relación con la enmienda del artículo 365 del Código del Trabajo, que ahora establece una distinción entre las cláusulas de un convenio colectivo que se aplican a todos los trabajadores y las que podrían aplicarse solo a los trabajadores que están afiliados a un sindicato que ha negociado y firmado un convenio colectivo, el BKDP señala que esta reforma favorece indebidamente a la Federación de Sindicatos de Belarús (FPB), en detrimento de los sindicatos independientes. La Comisión toma nota de que, en su memoria relativa a la aplicación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Gobierno indica que no es cierta la afirmación del BKDP de que sus representantes no fueron invitados a participar en la preparación de las enmiendas al Acuerdo General. El Gobierno explica que, a raíz de la decisión del Consejo Nacional de Trabajo y Asuntos Sociales, de 5 de febrero de 2020, el Ministerio de Trabajo y Protección Social comenzó a preparar proyectos de enmienda al Acuerdo General tripartito de 2019-2021. A tal fin, el 12 de febrero de 2020, envió una carta al BKDP solicitándole: 1) que nombrara a su representante en el grupo de trabajo para la preparación de los proyectos de enmienda del Acuerdo General, y 2) que presentara proyectos de enmienda que tuvieran en cuenta la enmienda del artículo 365 del Código del Trabajo. Según el Gobierno, si bien el BKDP nombró a su representante, no presentó ninguna propuesta; no obstante, se le informó de las propuestas formuladas por otros miembros del grupo de trabajo, que consistían básicamente en la aclaración de determinados términos utilizados en el Acuerdo General, teniendo en cuenta las enmiendas introducidas en el Código del Trabajo.

En lo que respecta a la enmienda del artículo 365 del Código del Trabajo, que trata del alcance de los convenios colectivos, la Comisión toma nota de la explicación del Gobierno de que la enmienda tenía por objeto eliminar la incertidumbre jurídica que surgía en la práctica. El Gobierno explica a este respecto que, en virtud del anterior artículo 365, las disposiciones de un convenio colectivo se aplican a todos los empleados, incluidos los que no son miembros del sindicato que es parte en un convenio colectivo. No obstante, la práctica se ha desarrollado cuando en algunas empresas el convenio colectivo se aplicaba a todos los empleados y en otras, solo a los empleados que eran miembros del sindicato. La principal innovación del artículo enmendado del Código del Trabajo es que ahora define claramente las disposiciones del convenio colectivo que deben aplicarse a todos los empleados, independientemente de que sean o no miembros de un sindicato. Entre estas, figuran las normas más importantes que definen las condiciones de trabajo: horarios de trabajo y de descanso, reglamentos laborales internos, normas laborales, salarios, procedimiento de indexación de los salarios, seguridad laboral, garantías y compensaciones previstas en la ley. Las disposiciones de un convenio colectivo que regulen otras cuestiones se aplicarán a los empleados que no sean miembros del sindicato si lo aceptan por escrito. En caso de que un convenio colectivo prevea otro procedimiento para la aplicación de las disposiciones que regulan otros asuntos distintos de las normas más importantes, se aplicará el procedimiento previsto en el convenio colectivo. Los gobiernos consideran que no hay elementos de discriminación en este enfoque. Al tiempo que toma nota de esta explicación, la Comisión recuerda que, durante varios años, en consonancia con las recomendaciones de la Comisión de Encuesta y del Comité de Libertad Sindical, ha mantenido un diálogo con el Gobierno con miras a alentarlo a poner fin a diversas medidas, adoptadas en la legislación y en la práctica, para eliminar las organizaciones sindicales independientes y obstruir el pluralismo sindical. La Comisión se remite a su observación sobre la aplicación del Convenio núm. 87, en la que tomó nota de que la FPB, la mayor organización de trabajadores del país, goza de pleno apoyo del Estado. En vista de la situación de los derechos sindicales en Belarús y observando que la FPB es signataria de la casi totalidad los convenios colectivos vigentes, la Comisión se pregunta acerca de las repercusiones que podría tener en la práctica la enmienda del artículo 365 del Código del Trabajo sobre la libertad de los trabajadores de afiliarse a sindicatos que no pertenecen a las estructuras de la FPB, incluso a efectos de la negociación colectiva. La Comisión pide al Gobierno que señale a la atención del Consejo tripartito la cuestión de la aplicación de esta disposición en la práctica y que comunique en su próxima memoria información sobre el resultado de la discusión.

Habida cuenta de que no ha recibido otras informaciones complementarias de parte del Gobierno, la Comisión, al tiempo que expresa su preocupación acerca de los alegatos mencionados, que podrían dejar temer retrocesos en lo que respecta a algunos de los logros alcanzados, tal como se pone de relieve en los comentarios que se figuran a continuación en relación con el artículo 4, reitera su observación adoptada en 2019, que figura a continuación, teniendo en cuenta determinadas informaciones nuevas proporcionadas por el Gobierno en su memoria proporcionada en 2020 sobre la aplicación del Convenio núm. 87 (véase el artículo 4).

Seguimiento de las recomendaciones adoptadas en 2004 de la comisión de encuesta nombrada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT

La Comisión toma nota de las observaciones del BKDP, recibidas el 30 de agosto de 2019 y en las que se alegan violaciones del Convenio en la práctica. La Comisión examina estas alegaciones a continuación.

La Comisión toma nota de los 385.º y 390.º informes del Comité de Libertad Sindical sobre las medidas adoptadas por el Gobierno de la República de Belarús en cumplimiento de las recomendaciones de la comisión de encuesta.

Artículos 1-3 del Convenio. Protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical y de injerencia. La Comisión recuerda que había pedido anteriormente al Gobierno que respondiera a las observaciones del BKDP que contienen alegaciones sobre los casos de despido de la Sra. Oksana Kernozhitskaya y el Sr. Mikhail Soshko, ambos sindicalistas. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual estos trabajadores no fueron despedidos, si no que su contrato había vencido. El Gobierno explica que la terminación de una relación de trabajo al llegar a su fin un contrato de trabajo de duración determinada no puede considerarse un despido. Además, el Gobierno explica que, en virtud de la ley, el empleador no está obligado a justificar su voluntad de prolongar o no una relación de trabajo cuando vence un contrato. Así, según el Gobierno, el vencimiento de un contrato ya es en sí un motivo suficiente para terminar la relación de trabajo; no hay medios legales para obligar a un empleador a formalizar de nuevo un contrato con un trabajador. La Comisión considera que el marco legal que describe el Gobierno no ofrece en la actualidad una protección adecuada frente a la no renovación de un contrato como acto de discriminación antisindical. A este respecto, recuerda que la no renovación de un contrato basada en la pertenencia a un sindicato constituye un acto perjudicial en el sentido del artículo 1 del Convenio. Asimismo, recuerda que, dado que la falta de protección adecuada frente a actos de discriminación antisindical, incluida la no renovación de contratos, puede llevar incluso a la desaparición de sindicatos compuestos solo por trabajadores de una empresa, es preciso tomar medidas adicionales para garantizar una protección más completa para los dirigentes y miembros de los sindicatos contra estos actos. Entre las medidas adicionales para asegurar la protección efectiva frente a la discriminación antisindical, se encuentra la adopción de una disposición que imponga al empleador la obligación de probar, en caso de presunto despido o no renovación de carácter antisindical, que ese acto estaba justificado. La Comisión pide al Gobierno que adopte, en consulta con los interlocutores sociales, las medidas necesarias con vistas a aprobar disposiciones legislativas específicas que ofrezcan una protección adecuada frente a los actos de no renovación de contratos de carácter antisindical. Pide al Gobierno que comunique información sobre todas las medidas tomadas a estos efectos.

La Comisión recuerda que también había tomado nota de que el BKDP alegaba que la dirección de Belaruskali promovía al sindicato de base afiliado a la FPB, a expensas del sindicato afiliado al BKDP y presionaba a los miembros de este último para que se desafiliasen. La Comisión toma nota de que el Gobierno explica que en Belarús las organizaciones de base de los sindicatos están afiliadas, bien a la FPB, bien al BKDP. Algunas empresas tienen varios sindicatos de base. En Belaruskali, hay dos sindicatos de base: la organización de base de la Unión de Trabajadores de las Industrias Química, Minera y Petrolera (Belkhimprofsoyuz), afiliada a la FPB, y el Sindicato Independiente de Mineros (NPG) de Belaruskali, que es la organización de base del Sindicato Independiente de Belarús (BNP), afiliada al BKDP. La presencia en una empresa de estructuras organizativas de dos sindicatos distintos da lugar naturalmente a cierta competencia para captar afiliados. Los sindicatos se sirven de diversos medios para reforzar su posición, retener a los afiliados que tienen y atraer a otros. Como las disposiciones estatutarias de Belkhimprofsoyuz no permiten ser miembro de dos sindicatos de manera simultánea, el comité sindical de su organización de base en la empresa decidió ajustar su estructura a las reglas vigentes y tomar medidas para evitar la afiliación simultánea a dos sindicatos. Con este fin, propuso a los trabajadores que estaban afiliados además a otro sindicato (690 trabajadores) que eligieran entre los dos sindicatos. Según el Gobierno, una mayoría abrumadora de trabajadores se decidieron a favor del sindicato de base de Belkhimprofsoyuz; en consecuencia, la tasa de afiliación al sindicato afiliado al BNP cayó en picado. Así, el Gobierno llega a la conclusión de que el gran descenso de la afiliación al sindicato de base fue sobre todo una consecuencia de la elección de los trabajadores. Asimismo, el Gobierno indica que la afiliación también se redujo porque hubo trabajadores que se jubilaron y otros trabajadores cuya relación de trabajo se dio por terminada. El Gobierno señala que el Consejo tripartito para la mejora de la legislación en las cuestiones sociales y laborales (en adelante, el Consejo tripartito) no recibió información alguna sobre los casos específicos de afiliados al sindicato de base del BNP a los que se haya sometido a presión por parte de la dirección de la empresa para dejar el sindicato afiliado al BKDP. Los trabajadores que creen haber sido objeto de discriminación antisindical o presión pueden acudir a los tribunales para que se tomen medidas que pongan fin a los actos de discriminación.

La Comisión toma nota de que el BKDP ha presentado de nuevo alegaciones relativas a actos de injerencia por parte de directores de empresa en los asuntos sindicales. Según el BKDP, los directores de empresa, en su mayoría, siguen siendo miembros de la FPB. Además, el BKDP alega que en la mayor parte de las empresas se remite a los trabajadores, en el momento de su contratación, al comité sindical, donde se les insta a que presenten una solicitud de afiliación al sindicato oficial si quieren el empleo. Por lo tanto, se priva a los ciudadanos del derecho de elegir libremente un sindicato y se obliga a los miembros de sindicatos independientes a dejar sus sindicatos. En concreto, el BKDP se refiere a la situación de Belaruskali, cuyo director general se ha afiliado a Belkhimprofsoyuz para convertirse en su dirigente y liderar la campaña antisindical contra el sindicato independiente. El BKDP aduce que, en consecuencia, entre el 1.º de enero y el 1.º de abril de 2019, se obligó a 596 trabajadores a renunciar a su afiliación al NPG. Además, el BKDP se refiere a una situación similar en la empresa Remmontazhstroy, donde el sindicato independiente perdió 180 miembros en el mismo periodo. Por otra parte, el BKDP alega que se amenazó al Sr. Drazhenko, dirigente del sindicato de base de la fábrica «Autohydraulic booster», en Borisov, con proceder a la terminación de su contrato por su posición destacada en el sindicato. La Comisión pide al Gobierno que transmita comentarios detallados sobre lo expuesto anteriormente.

La Comisión había saludado anteriormente la indicación del Gobierno de que se iba a organizar en 2017 un curso de formación sobre normas internacionales del trabajo orientado a jueces, abogados y formadores de juristas con el apoyo de la OIT y había pedido al Gobierno que transmitiese información sobre esta actividad. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que ese curso permitió a jueces, abogados y formadores de juristas ampliar sus conocimientos sobre la aplicación práctica de las normas internacionales del trabajo, de los que ahora se sirven al realizar su trabajo.

A este respecto, la Comisión había formulado asimismo la esperanza de que las autoridades públicas (en particular, el Ministerio de Justicia, la Oficina del Fiscal General, y el Poder Judicial), junto con los interlocutores sociales y otras partes interesadas (por ejemplo, el Colegio de Abogados del país), seguirían concertando esfuerzos con miras al establecimiento de un sistema sólido y eficiente de resolución de conflictos que pueda tratar los conflictos laborales relacionados con cuestiones individuales, colectivas y sindicales. La Comisión lamenta tomar nota de que el BKDP indica que se ha dejado completamente de lado la labor de desarrollar un mecanismo efectivo para resolver conflictos, que podría abordar los conflictos laborales, y en particular conflictos individuales, colectivos y sindicales. La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios al respecto. La Comisión invita al Gobierno a que siga recurriendo a la asistencia técnica de la OIT en este ámbito.

Artículo 4. Derecho de negociación colectiva. La Comisión había tomado nota previamente de que se había convenido en desarrollar un procedimiento de negociación colectiva en las empresas con más de un sindicato, y en incluir una disposición al respecto en la cláusula 45 del acuerdo general celebrado entre el Gobierno y las organizaciones nacionales de empleadores y de sindicatos para 2016 2018. Con arreglo a esta disposición, cualquier órgano compuesto por representantes de todos los sindicatos activos en una empresa negocia un convenio colectivo en el que todos los sindicatos pueden ser parte. La Comisión toma nota con interés de que el acuerdo general para 2019-2021 contiene esta misma disposición (cláusula 49).

La Comisión recuerda que el BKDP alegó que este procedimiento no está siendo respetado por la dirección de una empresa de fibra de vidrio ubicada en Polotsk, una empresa que fabrica piezas para tractores instalada en Bobruisk, y otra que fabrica tractores situada en Minsk. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual, en lo que respecta a la primera empresa, la organización de base del Sindicato Libre de Belarús (SPB) no nombró a ningún representante para que formara parte del comité de negociación colectiva. El Gobierno señala que el convenio colectivo para 2014-2017 se aplica a todos los trabajadores de la empresa. El 28 de enero de 2016, la empresa recibió una solicitud escrita para entablar una negociación colectiva de la organización de base del SPB. En virtud de la legislación en vigor, se le pidió que confirmara que tenía afiliados en la empresa y que estaba autorizada a representar sus intereses. Como no se recibió esa confirmación, el sindicato no pudo entablar el proceso de negociación colectiva. El Gobierno indica que el último convenio colectivo lo celebraron los representantes de la organización de base de Belkhimprofsoyuz para 2017-2020. En cuanto a la fábrica de Bobruisk, el Gobierno indica que el presidente de la organización de base del Sindicato de Trabajadores de la Industria Automovilística y de la Maquinaria Agrícola de Belarús firmó un convenio colectivo el 26 de marzo de 2016. Los representantes del sindicato de base del SPB no participaron en la labor del comité que se estableció para entablar una negociación colectiva, ya que no se había confirmado la competencia de esta organización de base de manera apropiada. En cuanto a la fábrica de Minsk, el Gobierno señala que, según la dirección de la empresa, ni el Sindicato de Trabajadores de la Radio y la Electrónica (REP), ni el grupo sindical que este sindicato creó en febrero de 2016, manifestaron su deseo de participar en el convenio colectivo que se celebró en la empresa para 2014-2016, y no presentaron documentación alguna para probar que representaban a trabajadores de la empresa.

La Comisión toma nota de que el BKDP alega varios casos en que tampoco se respetó la cláusula 45 del acuerdo general mencionado. En este sentido, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual, habida cuenta de las quejas recibidas del BKDP, se ha examinado varias veces la cuestión del cumplimiento del procedimiento de negociación colectiva cuando hay más de un sindicato en una empresa en el marco del Consejo tripartito, como especifica el acuerdo general para 2016-2018. El Consejo tripartito señaló a la atención de los interlocutores sociales la necesidad de cumplir la cláusula 45 del acuerdo general. A propuesta del BKDP, esta cuestión se examinó de nuevo el 6 de marzo de 2018. En esa ocasión, el Consejo tripartito pidió tanto al empleador como a los miembros trabajadores que ofrecieran asistencia, explicaran y aclararan entre sus miembros las cuestiones que suscita la cláusula 45 del acuerdo general para 2016 2018. El Consejo tripartito llegó a la conclusión de que la cláusula 45 se aplica exclusivamente a los representantes de las organizaciones sindicales realmente activos y que están ejerciendo sus actividades en una organización (empresa) y que tienen miembros entre los trabajadores de dicha organización (empresa). La Comisión confía en que toda cuestión relativa al cumplimiento del acuerdo general se siga presentando ante el Consejo tripartito para que la examine en un marco tripartito.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el Consejo tripartito funciona de manera efectiva en Belarús y que es el foro principal en el que las partes interesadas discuten cuestiones relativas a la aplicación de las recomendaciones de la comisión de encuesta. El Consejo también toma decisiones sobre las propuestas de ámbitos de colaboración con la OIT. El Gobierno comunica al respecto que, sobre la base de estas propuestas, se debatió la cuestión de la negociación colectiva en distintos niveles en la reunión del Consejo tripartito que se celebró en febrero de 2019 y contó con la participación de representantes de la OIT. Se convino en que se proseguirá, con el apoyo de la OIT, esta labor con vistas a mejorar la legislación y la práctica en la materia. La Comisión toma nota de que en su memoria sobre la aplicación del Convenio núm. 87, el Gobierno informa que en noviembre de 2019 se celebró una reunión de seguimiento del Consejo tripartito para debatir las propuestas relativas a la cuestión de la negociación colectiva elaboradas en colaboración con la OIT. El Gobierno considera que las propuestas y las recomendaciones son una buena base para que las partes tripartitas elaboren soluciones aceptables para todos. La Comisión pide al Gobierno que transmita información sobre toda evolución a este respecto.