Observation (CEACR) - adoptée 2018, publiée 108ème session CIT (2019)

République de Moldova

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 (Ratification: 1996)
Convention (n° 129) sur l'inspection du travail (agriculture), 1969 (Ratification: 1997)

Con el fin de proporcionar una visión completa de las cuestiones relativas a la aplicación de los convenios ratificados sobre la inspección del trabajo, la Comisión estima oportuno examinar conjuntamente los Convenios núms. 81 (inspección del trabajo) y 129 (inspección del trabajo en la agricultura).

La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la Confederación Sindical Internacional (CSI) en una comunicación recibida el 1.º de septiembre de 2018, así como de las observaciones realizadas por la Confederación Nacional de Sindicatos de Moldova (CNSM) en sus comunicaciones recibidas el 4 de enero y el 4 de septiembre de 2018. En sus observaciones de 4 de septiembre, la CNSM indica que no ha recibido la memoria del Gobierno. La CNSM señala que es lamentable que no se hayan adoptado medidas efectivas hasta la fecha para poner la legislación nacional en conformidad con las disposiciones de los Convenios núms. 81 y 129, o que no se hayan tenido debidamente en cuenta las recomendaciones del informe del comité tripartito establecido para examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por la República de Moldova del Convenio núm. 81, presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, adoptado por el Consejo de Administración en marzo de 2015 (documento GB.323/INS/11/6). La Comisión pide al Gobierno que formule comentarios en respuesta a las observaciones de la CNSM.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 107.ª reunión, mayo-junio de 2018)

La Comisión señala que, en junio de 2018, la Comisión de Aplicación de Normas recomendó al Gobierno que adoptara las medidas necesarias y realizara las reformas apropiadas para poner los servicios de inspección del trabajo en conformidad con las disposiciones de los Convenios núms. 81 y 129 tanto en la legislación como en la práctica y, en particular, que velara por que los inspectores puedan efectuar visitas a los lugares de trabajo sujetos a inspección sin previo aviso, con miras a garantizar una supervisión adecuada y efectiva; que garantizara que las inspecciones se ajusten a la finalidad perseguida y sea posible efectuarlas tan a menudo como sea necesario, y que proporcionara a esta Comisión información detallada y precisa por escrito sobre una serie de disposiciones y requisitos previstos en los dos Convenios.

Artículo 4 del Convenio núm. 81 y artículo 7 del Convenio núm. 129. Vigilancia y control de una autoridad central. Seguridad y salud en el trabajo. La Comisión tomó nota anteriormente de que la Ley núm. 131 de 2012 sobre el Control Estatal de las Actividades Empresariales retira a la Inspección Estatal del Estado (SLI) las funciones de vigilancia en el ámbito de la seguridad y salud en el trabajo (SST) y las transfiere a otros diez organismos. El Gobierno indicó que se designaría a inspectores de SST en los respectivos organismos que rinden cuentas tanto a sus respectivos organismos sectoriales como a la SLI.

La Comisión toma nota de que, en 2018, la Comisión de Aplicación de Normas recordó que se situaría a la inspección del trabajo bajo la vigilancia y el control de una autoridad central.

La Comisión toma nota de las observaciones de la CSI en las que se expresa preocupación por la fragmentación y el debilitamiento de la inspección del trabajo debido a la introducción de la ley núm. 131, incluida la transferencia de competencias en el ámbito de la SST a diez organismos sectoriales diferentes. La CSI señala que las limitaciones introducidas en la ley núm. 131 han debilitado las inspecciones del trabajo, contrariamente a lo dispuesto en los Convenios núms. 81 y 129, y han dado lugar a que se produzcan accidentes del trabajo, incluidos accidentes mortales. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno de que el objetivo de la reforma es asegurar que diferentes órganos de control no inspeccionen una única empresa para el mismo tipo de actividad o proceso de producción, evitando así la duplicación de inspecciones. El Gobierno indica que la metodología sobre el control estatal de las actividades empresariales, basada en el análisis de riesgos, está finalizándose, lo que asegurará la aplicación de las normas ordinarias al planificar y llevar a cabo inspecciones de SST para los diez organismos sectoriales. Esta metodología será supervisada y coordinada por la SLI. El Gobierno hace referencia asimismo a las consultas independientes celebradas con el Banco Mundial y la Corporación Financiera Internacional en relación con el establecimiento de un marco normativo relativo a la SST. Señala que en 2019 se elaborará un sistema de formación y de aprendizaje electrónico a fin de impartir formación al personal en el ámbito de la SST, pero que dicho sistema sigue requiriendo medios financieros. El Gobierno indica además que, hasta el 23 de mayo de 2019, la responsabilidad de la investigación de accidentes del trabajo graves y mortales seguirá recayendo en la SLI (en virtud de la ley núm. 79/2018). Asimismo, señala que la mayoría de los organismos sectoriales, aunque no todos, tienen oficinas territoriales, y que se concederá la condición jurídica de funcionarios a los inspectores con responsabilidades en materia de SST dentro de los organismos. Además, el Gobierno añade que se ha proporcionado a los diez organismos sectoriales formularios para la presentación de informes mensuales, y que el Ministerio de Salud, Trabajo y Protección Social ha pedido que los organismos suministren información semanalmente sobre la base de las actividades de SST realizadas. La Comisión observa, a este respecto, que el informe anual de la inspección del trabajo de 2017, presentado por el Gobierno, parece reflejar únicamente las actividades de la SLI, y no las actividades de SST de los organismos sectoriales.

La Comisión toma nota de la referencia del Gobierno a la misión de la OIT que visitó el país en diciembre de 2017, así como del informe de la misión transmitido posteriormente al Gobierno. La Comisión toma nota de que, según el informe de la misión de la OIT, la reforma en el ámbito de la SST ha tenido un impacto negativo en la retención del personal y en las condiciones de servicio de los inspectores. El personal de algunos de los organismos sectoriales no tiene la condición jurídica de funcionarios, y el traslado de 36 inspectores del trabajo de la SLI a los organismos se tradujo en la dimisión de la mitad de los inspectores trasladados. En el informe se indicó asimismo que aún no se habían establecido todos los organismos sectoriales con responsabilidades en materia de SST, y que no todos ellos tenían unidades territoriales o locales, por lo que ciertos sectores y trabajadores corrían el riesgo de no estar cubiertos, o que las partes interesadas no podían acceder fácilmente a las oficinas. Recordando la importancia de asegurar que los cambios institucionales tengan lugar de conformidad con las disposiciones de los Convenios núms. 81 y 129, incluidos los artículos 4, 6, 9, 10, 11 y 16 del Convenio núm. 81 y los artículos 7, 8, 11, 14, 15 y 21 del Convenio núm. 129, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que adopte todas las medidas necesarias a este respecto. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que suministre información específica sobre las medidas concretas adoptadas para asegurar la coordinación entre los diversos organismos sectoriales, así como entre estos organismos y la SLI, en particular sobre las medidas ulteriores adoptadas para asegurar la vigilancia por la SLI de las visitas de inspección en materia de SST efectuadas. Además, la Comisión pide al Gobierno que facilite información sobre: 1) el número de inspectores nombrados en los organismos sectoriales, así como el número de inspecciones llevadas a cabo por ellos (artículos 10 y 16 del Convenio núm. 81, y artículos 14 y 21 del Convenio núm. 129); 2) la manera en que se garantiza la independencia e imparcialidad de los inspectores designados en los organismos sectoriales a la luz de su rendición de cuentas a la dirección de los organismos sectoriales, y los progresos realizados en cuanto a la concesión de la condición jurídica de funcionario a todos los inspectores (artículo 6 del Convenio núm. 81 y artículo 8 del Convenio núm. 129); 3) las medidas ulteriores adoptadas para asegurar que se imparta la formación adecuada a los inspectores, incluido el establecimiento de un sistema de aprendizaje electrónico; 4) la manera en que los expertos y especialistas técnicos en seguridad y salud en el trabajo colaboran en el trabajo de inspección (artículo 9 del Convenio núm. 81 y artículo 11 del Convenio núm. 129), y 5) las medidas adoptadas para proporcionar a dichos inspectores oficinas locales debidamente equipadas (en particular en los sectores cubiertos por los organismos que actualmente no disponen de oficinas locales), así como los medios de transporte necesarios para el desempeño de sus funciones (artículo 11 del Convenio núm. 81 y artículo 15 del Convenio núm. 129). Pide asimismo al Gobierno que indique si ya se han establecido todos los organismos sectoriales a los que se han asignado funciones de inspección, y que proporcione información sobre la vigilancia de las empresas no cubiertas por los respectivos organismos sectoriales. Por último, la Comisión pide al Gobierno que adopte medidas para garantizar que las actividades de los inspectores de SST en los organismos sectoriales se reflejen por separado en el informe anual de la inspección del trabajo, con respecto a todos los temas cubiertos en el artículo 21 del Convenio núm. 81 y en el artículo 27 del Convenio núm. 129.

Artículos 5, a), 17 y 18 del Convenio núm. 81, y artículos 12, 1), 23 y 24 del Convenio núm. 129. Cooperación con el sistema judicial y sanciones adecuadas para los casos de violación de las disposiciones legales por cuyo cumplimiento velen los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de la referencia del Gobierno, en respuesta a la solicitud de la Comisión relativa a la considerable reducción, entre 2012 y 2016, del número de informes de incumplimiento presentados a los tribunales (que pasaron de 891 a 165), a la disminución de las entidades sujetas a visitas de inspección desde la adopción de la ley núm. 131 de 2012. El Gobierno también se refiere a la moratoria de seis meses en relación con las inspecciones estatales que tuvieron lugar en 2016. El Gobierno indica que, en 2017, el Código de Contravenciones se enmendó para introducir un artículo sobre las violaciones de las disposiciones relativas a la SST cometidas por el empleador y que, por lo tanto, espera que el número de informes de incumplimiento producidos por los inspectores aumente en el futuro. A este respecto, la Comisión toma nota de la información contenida en el informe anual de la inspección del trabajo de 2017, según la cual ha habido un ligero incremento del número de informes presentados a los tribunales por los inspectores, que pasaron de 165 en 2016 a 197 en 2017. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre el número de informes de incumplimiento presentados ante los tribunales, indicando el número de informes de este tipo sometidos por los inspectores de la SLI y, por separado, por los inspectores de la SST en los organismos sectoriales. Además, y tomando nota de la ausencia de información en respuesta a la solicitud anterior de la Comisión, pide una vez más al Gobierno que suministre información sobre el resultado específico de los informes de incumplimiento presentados ante los tribunales, indicando la decisión adoptada y si se ha impuesto cualquier multa u otra sanción.

Artículo 5, b), del Convenio núm. 81 y artículo 13 del Convenio núm. 129. Colaboración de los servicios de inspección del trabajo con los empleadores y los trabajadores o sus representantes. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que el funcionamiento del sistema de SST fue objeto de discusiones en la Comisión Nacional de Consultas y Negociaciones Colectivas. A este respecto, la Comisión toma nota de la declaración de la CNSM, según la cual, en abril de 2018, la Comisión Nacional de Consultas y Negociaciones Colectivas solicitó que el Ministerio de Economía e Infraestructura creara un grupo de trabajo con la participación de las instituciones competentes en el ámbito de la SST y de los representantes de los empleadores y de los sindicatos, con miras a identificar soluciones para las cuestiones existentes relativas al funcionamiento de las autoridades en el ámbito de la SST. La CNSM indica que, ulteriormente, no se creó ningún grupo de trabajo. La Comisión pide al Gobierno que suministre más información sobre las medidas adoptadas para promover el diálogo efectivo con las organizaciones de empleadores y de trabajadores sobre las cuestiones de la inspección del trabajo, en particular el diálogo sobre las preocupaciones relativas a la SST. Pide asimismo al Gobierno que facilite información sobre las consultas llevadas a cabo a este respecto en la Comisión Nacional de Consultas y Negociaciones Colectivas, y sobre las medidas adoptadas tras la celebración de dichas consultas.

Artículo 12 del Convenio núm. 81 y artículo 16 del Convenio núm. 129. Visitas de inspección sin previa notificación. La Comisión tomó nota anteriormente de la aplicación de la ley núm. 131 a la SLI (de conformidad con el párrafo 27 de su anexo), y de que el artículo 18, 1), de la ley prevé que deberá enviarse a una empresa una notificación de una decisión de efectuar un control al menos cinco días hábiles antes de que éste tenga lugar. El artículo 18, 2), dispone que este preaviso no se proporciona en el caso de un control no notificado previamente, y el artículo 19 indica las circunstancias limitadas específicas bajo las cuales puede realizarse un control no notificado independientemente del calendario de control establecido. En relación con esto, la Comisión tomó nota de la declaración del Gobierno, conforme a la cual existe una contradicción entre las reglas generales para iniciar una inspección (artículos 14 y 20 23 de la ley núm. 131) y el artículo 12 del Convenio núm. 81, que se eliminaría como parte de un conjunto de medidas legislativas propuestas.

La Comisión tomó nota de que la Comisión de Aplicación de Normas recomendó que el Gobierno pusiera la legislación y la práctica nacionales de conformidad con los Convenios núms. 81 y 129 para que los inspectores del trabajo pudieran realizar visitas a los lugares de trabajo sujetos a inspección sin previa notificación, a fin de garantizar una vigilancia adecuada y efectiva. La Comisión toma nota con interés de que, en virtud de la ley núm. 185 de 2017, artículo LXXXV, se enmendó el artículo 1, 6), de la ley núm. 131 con el fin de excluir específicamente la aplicación del artículo 18 de la ley a las inspecciones efectuadas en el ámbito de las relaciones de trabajo y de la SST. Toma nota además de que el artículo LXVII de la ley núm. 185 enmienda el artículo 237 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (núm. 186/2008) con objeto de prever que los inspectores del trabajo en el ámbito de la SST tendrán la facultad para entrar libremente en los lugares de trabajo a cualquier hora del día o de la noche, sin previa notificación del empleador. La Comisión pide al Gobierno que suministre información sobre el impacto de estas enmiendas en la realización de inspecciones sin previa notificación en la práctica, incluida información sobre el número de inspecciones del trabajo llevadas a cabo con o sin previa notificación por los inspectores identificadas por separado para la SLI y para los organismos sectoriales, así como sobre las violaciones detectadas y las sanciones impuestas en relación con las inspecciones tanto notificadas previamente como no notificadas previamente, una vez más por separado para la SLI y para los organismos sectoriales.

Artículos 15, c), y 16 del Convenio núm. 81 y artículos 20, c), y 21 del Convenio núm. 129. Confidencialidad relativa al hecho de que una visita de inspección se efectuara en respuesta a una queja. La Comisión tomó nota anteriormente de la información proporcionada por el Gobierno, según la cual las inspecciones no programadas (que habían sido las únicas inspecciones efectuadas sin previa notificación, en virtud de la ley núm. 131), sólo se llevaban a cabo como consecuencia de una queja o para efectuar una investigación con posterioridad a un accidente.

La Comisión toma nota de que el informe anual de la inspección del trabajo de 2017 hace referencia una vez más a las inspecciones no programadas, como aquellas relativas a quejas recibidas o con posterioridad a un accidente. Sin embargo, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (núm. 186/2008) se enmendó en 2017 con objeto de prever la obligación de los inspectores del trabajo de mantener la confidencialidad de cualquier queja recibida relativa a la SST, y de no revelar al empleador que una inspección se efectuó a raíz de una queja. Tomando nota de la supresión del requisito de proporcionar una previa notificación para las inspecciones ordinarias y remitiéndose a sus comentarios en relación con el artículo 12, la Comisión pide al Gobierno que suministre más información sobre toda medida adicional adoptada para garantizar que se efectúe un número suficiente de inspecciones sin previa notificación, a fin de asegurar que, cuando se lleven a cabo inspecciones como consecuencia de una queja, el hecho de la queja, así como la identidad del/de los demandante(s) se mantengan confidenciales. Pide al Gobierno que indique el número de inspecciones efectuadas sin previa notificación que no se llevaron a cabo como consecuencia de una queja o tras producirse un accidente.

Artículo 16 del Convenio núm. 81 y artículo 21 del Convenio núm. 129. Efectuar inspecciones con la frecuencia que sea necesaria para garantizar la aplicación efectiva de las disposiciones legales pertinentes. La Comisión tomó nota anteriormente de que ciertas disposiciones de la ley núm. 131 no eran compatibles con el artículo 16 del Convenio núm. 81 y con el artículo 21 del Convenio núm. 129 sobre la realización de inspecciones con la frecuencia y el esmero que sean necesarios para garantizar la aplicación efectiva de las disposiciones legales pertinentes. El artículo 3, g), de la ley núm. 131 dispone que las inspecciones sólo pueden realizarse cuando se hayan agotado otros medios para verificar el cumplimiento de la legislación. A tenor de lo dispuesto en el artículo 14, los órganos de control no tienen derecho a efectuar un control de la misma entidad más de una vez en un año civil, con la salvedad de las inspecciones sin previa notificación. De conformidad con los artículos 7 y 19, la ley núm. 131 sólo permite que se efectúen inspecciones no programadas en determinadas condiciones: están sujetas a la delegación de control firmada por la máxima autoridad a la que se han asignado funciones de control; no pueden llevarse a cabo sobre la base de información no verificada y de información recibida de fuentes anónimas, y no pueden efectuarse cuando haya cualquier otra forma directa o indirecta de obtener la información necesaria.

La Comisión recuerda que la Comisión de Aplicación de Normas pidió al Gobierno, en junio de 2018, que se cerciorara de que las inspecciones son proporcionales al objetivo legítimo perseguido y son posibles con la frecuencia que es necesaria.

La Comisión toma nota de las observaciones de la CSI, según las cuales la ley núm. 131 reduce considerablemente la capacidad de las inspecciones del trabajo limitando la frecuencia de las inspecciones en las diferentes empresas. La Comisión toma nota asimismo con preocupación de la declaración del Gobierno en su memoria, según la cual tras la adopción de la ley núm. 131, el número de entidades sujetas a visitas de inspección había disminuido anualmente. La Comisión toma nota asimismo de la información contenida en el informe anual de la inspección del trabajo, conforme al cual en 2017 se realizaron 545 inspecciones no programadas (basadas en quejas con posterioridad a un accidente), lo que indica una mayor disminución respecto de las 1 317 inspecciones no programadas que tuvieron lugar en 2015 y las 610 inspecciones de este tipo efectuadas en 2016. En 2017, sólo se llevaron a cabo diez inspecciones de seguimiento en comparación con las 117 efectuadas en 2015 y las 42 realizadas en 2016. La Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que se enmiende la legislación nacional en un futuro cercano, a fin de prever que las inspecciones del trabajo se realicen con la frecuencia y el esmero necesarios para asegurar la aplicación efectiva de las disposiciones legales pertinentes, de conformidad con el artículo 16 del Convenio núm. 81 y con el artículo 21 del Convenio núm. 129.

Artículo 17 del Convenio núm. 81 y artículo 22 del Convenio núm. 129. Procedimientos legales o administrativos inmediatos. La Comisión tomó nota anteriormente de que el artículo 4, 1), de la ley núm. 131 prevé que las inspecciones efectuadas durante los tres primeros años de funcionamiento de una empresa/empleador serán de carácter consultivo. El artículo 5, 4), establece que, en este contexto y en caso de infracciones menores, no se aplicarán las sanciones previstas en la Ley de Delitos Administrativos o en otras leyes, y el artículo 5, 5), dispone que no pueden aplicarse «medidas restrictivas» en caso de violaciones graves.

La Comisión toma nota de las observaciones de la CSI, según las cuales la ley núm. 131 introduce una «carta blanca» para las empresas en los tres primeros años de su funcionamiento, al estipular que no pueden aplicarse sanciones en el caso de delitos menores durante este período. La Comisión recuerda una vez más que el artículo 17 de Convenio núm. 81 y el artículo 22 del Convenio núm. 129 disponen que, con algunas salvedades dirigidas a nuevas operaciones, las disposiciones legales por cuyo cumplimiento velen los inspectores del trabajo deberán estar sujetas a procedimientos legales inmediatos sin previa notificación, y que debe dejarse al criterio de los inspectores del trabajo emitir una advertencia o proporcionar asesoramiento en lugar de instituir o recomendar procedimientos. Lamentando tomar nota de la ausencia de una respuesta a su solicitud anterior, la Comisión insta al Gobierno a que proporcione información sobre las medidas adoptadas para asegurar que los inspectores del trabajo puedan iniciar o recomendar procedimientos judiciales inmediatos. Pide una vez más al Gobierno que facilite información sobre el significado de «medidas restrictivas» cuya imposición se prohíbe en virtud de la ley núm. 131, sobre el número y la naturaleza de las violaciones graves detectadas por los inspectores, sobre las sanciones propuestas por los inspectores y sobre las sanciones que se han aplicado finalmente.

Cuestiones relativas específicamente a la inspección del trabajo en la agricultura

Artículo 9, 3), del Convenio núm. 129. Formación adecuada para los inspectores del trabajo en la agricultura. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno, en respuesta a la solicitud anterior de la Comisión, según la cual la Agencia Nacional de Seguridad Alimentaria se encarga de las inspecciones de la SST en la agricultura. El Gobierno indica que los inspectores del trabajo de la Agencia efectuarán inspecciones en cooperación con otros inspectores en el terreno de la Agencia. La Comisión toma nota asimismo de la información facilitada por el Gobierno sobre las medidas previstas para impartir formación en materia de SST a los inspectores de los organismos sectoriales. La Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre la formación impartida a los inspectores del trabajo que está relacionada específicamente con sus funciones en el sector agrícola, incluido el número de programas de formación organizados para los inspectores de la Agencia Nacional de Seguridad Alimentaria con funciones en materia de SST, los temas cubiertos en estos programas y el número de inspectores que participaron en dichos programas.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2019.]