Observation (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

Convention (n° 97) sur les travailleurs migrants (révisée), 1949 - Israël (Ratification: 1953)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en junio de 2009, y de las conclusiones resultantes. Toma nota también de la información que contiene la memoria del Gobierno, incluida la legislación y las estadísticas. La Comisión toma nota además de la comunicación, recibida el 25 de julio de 2001, de la Unión Internacional de Trabajadores de la Alimentación, Agrícolas, Hoteles, Restaurantes, Tabaco y de Industrias Afines (UITA), así como de la respuestas del Gobierno al respecto.

La Comisión toma nota de los datos proporcionados por el Gobierno, según los cuales, en 2009, 54.000 trabajadores migrantes temporales fueron legalmente empleados como cuidadores, 25.000 en la agricultura, 5.000 en la construcción, 500 en la manufactura y 500 como cocineros de restaurantes autóctonos. La mayoría de los trabajadores migrantes temporales en el área de la prestación de cuidados a terceros son mujeres, mientras que en el resto de sectores los trabajadores extranjeros empleados son hombres. La UITA señala que los trabajadores migrantes proceden principalmente de China, India, Nepal, Filipinas, Sri Lanka y Tailandia. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información estadística actualizada sobre el número real de trabajadores migrantes temporales presentes en Israel, desglosada por sexo y país de procedencia y edad, así como los sectores en los que trabajan.

Seguimiento a las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 98.ª reunión, 2009)

Artículo 6 del Convenio. Igualdad de trato. La Comisión había tomado nota anteriormente de que en virtud de una sentencia del Tribunal Superior de Justicia en el caso de la línea de atención directa de los trabajadores de Kav LaOved y otras contra el Gobierno de Israel (2006), el Gobierno tomó medidas con miras a aumentar la protección de los trabajadores migrantes empleados en el sector de los cuidados a terceros y en el sector agrícola, y simplificando el proceso para cambiar de empleador. La Comisión toma nota de que la Comisión de la Conferencia acogió con satisfacción algunas medidas adicionales adoptadas por el Gobierno, pero estimó que los problemas persistirían probablemente si se aplicaban plenamente las disposiciones del Convenio en determinados sectores. Solicitó más información sobre el impacto de las medidas para reducir la dependencia de los trabajadores migrantes de sus empleadores, puesto que este es un aspecto importante para garantizar que se aplica la igualdad de trato a los trabajadores migrantes en la práctica. La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno según la cual, en virtud del nuevo sistema de empleo los trabajadores migrantes pueden cambiar libremente de empleador y de agencia, y los trabajadores que decidan dejar a su empleador ya no tendrán que inscribirse en el Ministerio del Interior, sino tan sólo en una agencia de empleo (en la industria de la construcción) o en una agencia de contratación autorizada (en el sector de los cuidados a terceros y en la agricultura). En el sector agrícola, el Gobierno señala que, junto con la expedición de permisos de empleo adicionales, se ha recalcado la necesidad de concertar acuerdos bilaterales para garantizar una contratación justa y transparente de los trabajadores extranjeros en la agricultura. En relación con los cuidadores de terceros, el Gobierno afirma que se exige tanto a empleadores como a cuidadores extranjeros en situación temporal que se registren en una de las agencias autorizadas de contratación, las cuales están obligadas a enviar periódicamente un representante al hogar del empleador para supervisar la relación del trabajo y resolver malos entendidos. La Comisión toma nota asimismo, de que el 16 de mayo de 2011, el Gobierno aprobó la Ley de Entrada en Israel (enmienda núm. 21), 5771-2011, por la que se autoriza al Ministerio del Interior a determinar el ámbito de ocupación de los trabajadores extranjeros en su visado de entrada y en su permiso de residencia, y de que aprobó reglamentos que limitan el número de veces que un trabajador extranjero cuya ocupación sea la enfermería puede cambiar de empleador, y que impone limitaciones al empleo de dichos trabajadores en determinadas áreas geográficas. La Comisión toma nota de que la aplicación en la práctica de la Ley de Entrada en Israel (enmienda núm. 21), 5771-2011, podría propiciar la reinstauración de una «relación de empleo restrictiva» de los trabajadores migrantes con sus empleadores, que había sido objeto de críticas en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia (2006). La Comisión pide, por consiguiente, al Gobierno que proporcione información detallada sobre la aplicación en la práctica de la Ley de Entrada en Israel (enmienda núm. 21), 5771-2011, incluida información sobre el número de traslados de trabajadores extranjeros del sector de la enfermería que han sido recientemente autorizados, solicitados y denegados, y las razones para dicha denegación. La Comisión pide también al Gobierno que siga supervisando el impacto del nuevo sistema de empleo sobre los trabajadores migrantes ocupados en la agricultura, la construcción, la manufactura y en la gastronomía autóctona, y que proporcione información a este respecto, así como copias de los acuerdos bilaterales concluidos en el sector agrícola.

Igualdad de trato de los cuidadores de terceros (remuneración, horas de trabajo, disposiciones sobre horas extraordinarias). La Comisión toma nota de la decisión del Tribunal Superior de Justicia en el caso Yolanda Gloten v. Tribunal Nacional de Trabajo(núm. HCJ 1678/07), de 29 de noviembre de 2009, (en lo sucesivo sentencia Gloten). En este caso, el Tribunal Superior desestimó el recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal Nacional del Trabajo según la cual no podía concederse remuneración por horas extraordinarias en relación con un caso de prestación de cuidados a terceros en régimen interno por parte de trabajadores extranjeros, puesto que se aplican las excepciones relativas al ámbito de aplicación establecido en los artículos 30, A), 5) y 6), de la Ley sobre las Horas de Trabajo y de Descanso, de 1951. La Comisión toma nota de que el Tribunal Superior de Justicia concluyó que el marco jurídico actual no ofrece un mecanismo adecuado para tratar la situación única de los prestadores de cuidados a terceros, y que una interpretación de la ley sobre el pago de horas extraordinarias podría dar lugar a consecuencias perjudiciales. Así pues, el Tribunal Superior de Justicia denegó el recurso de apelación debido a la dificultad de aplicar la ley parcialmente y porque no consideró que el empleo en régimen interno y 24 horas al día de los cuidadores correspondiese al marco general de protección de la ley del trabajo. La Comisión toma nota de que la UITA expresa su preocupación por el impacto de la sentencia Gloten sobre la situación de un amplio número de mujeres migrantes que prestan cuidados 24 horas al día en régimen interno, y se refiere a este respecto a diversas sentencias pronunciadas por los tribunales regionales del trabajo que citan la sentencia Gloten para apoyar la denegación de reclamaciones de cuidadores migrantes por el pago de horas extraordinarias en virtud de la Ley sobre Horas de de Trabajo y de Descanso. La UITA señala también a la atención de la Comisión los razonamientos del tribunal en virtud de los cuales se contempla la posibilidad de apartarse de las disposiciones del régimen de protección de la ley del trabajo cuando se dan las circunstancias en que la aplicación de la legislación laboral puede «resultar perjudicial» para los trabajadores migrantes (puesto que aumentar los salarios por horas extraordinarias puede reducir sus oportunidades de empleo). Según la UITA la sentencia Gloten facilita la aplicación de un régimen discriminatorio de rango inferior al trabajo de las mujeres migrantes.

La Comisión toma nota de respuesta del Gobierno de que las excepciones establecidas en los artículos 30, A), 5) y 6), de la Ley sobre Horas de Trabajo y de Descanso, en la que se apoya el Tribunal Superior, se aplica a todos los prestadores de cuidados a terceros, ya sean trabajadores locales o extranjeros. La Comisión toma nota de que los artículos 30, A), 5) y 6), establece en términos generales que la ley no se aplicará «a las personas empleadas en puestos que requieran un grado especial de confianza» ni a «los trabajadores cuyas condiciones y circunstancias de empleo hagan imposible para el empleador controlar sus horas de trabajo y de descanso». El Gobierno afirma también que se ha presentado recientemente ante el Tribunal Superior de Justicia una solicitud para celebrar una vista adicional sobre esta cuestión y que está esperando los resultados de la misma. La Comisión toma nota del reconocimiento por parte del Tribunal Supremo de la necesidad de un marco legislativo adecuado y claro que garantice un salario justo y condiciones de trabajo favorables, marco que al parecer estaba siendo elaborado por el Ministerio de Industria, Comercio y Trabajo (MoITAL) en el momento de fallarse la sentencia. La Comisión reitera que las disposiciones del Convenio exigen a los Estados ratificantes que apliquen a los trabajadores migrantes que se encuentren legalmente en su territorio, sin discriminación de nacionalidad, raza, religión o sexo, un trato no menos favorable que el que aplique a sus propios nacionales en relación con las materias especificadas en el artículo 6, 1, a), i), en la legislación y en la práctica. La Comisión toma nota de que los cuidadores extranjeros, el 80 por ciento de los cuales son mujeres, constituyen la gran mayoría de los trabajadores migrantes. Pese a que no se ha proporcionado ninguna información sobre la situación actual de los cuidadores locales, la Comisión toma nota de que solamente un pequeño número de ciudadanos están dispuestos a trabajar como cuidadores a terceros, según reconoce la sentencia Gloten, con lo que se sugiere que la aplicación de la presente política a los cuidadores a terceros puede, en la práctica, influir de manera desproporcionada sobre la situación de las cuidadoras extranjeras. La Comisión pide, por consiguiente, al Gobierno que comunique información sobre los resultados de la vista adicional que va a celebrar el Tribunal Superior de Justicia. En el entendimiento de que la Comisión sobre Trabajadores Extranjeros de la Knesset ha recomendado una reforma en profundidad del sector de los cuidadores de terceros, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información detallada sobre cualquier evolución a este respecto y confía en que tal reforma garantizará a los cuidadores extranjeros un trato no menos favorable que a los cuidadores israelíes con respecto a la remuneración, horas de trabajo, disposiciones sobre horas extraordinarias y otros asuntos establecidos en el artículo 6, 1), a), i), del Convenio. La Comisión pide además al Gobierno que señale todas las medidas adoptadas o previstas para garantizar que las trabajadoras migrantes reciben, en la ley y en la práctica, un trato en igualdad de condiciones que sus homólogos masculinos, ya sean extranjeros o nacionales, a efectos de condiciones de trabajo, tributación laboral y acceso al sistema de justicia.

Igualdad de trato con respecto a la seguridad social. Constatando las restricciones relativas al sistema de seguridad social para los trabajadores migrantes, establecido en virtud de la Ley sobre Trabajadores Extranjeros y el decreto sobre trabajadores extranjeros (prohibición de empleo ilegal y garantías de condiciones justas) (paquete de prestaciones sanitarias para los trabajadores) 5761-2001, la Comisión solicitó al Gobierno que aclarara las razones para establecer un sistema de seguridad social separado para los trabajadores migrantes y para las exclusiones o limitaciones establecidas en virtud de los artículos 3 y 4 de la mencionada orden. La Comisión toma nota de que, durante las deliberaciones de la Conferencia, se expresaron preocupaciones relativas a la insuficiencia de cobertura en materia de enfermedad, desempleo, vejez y gastos de atención sanitaria relativa a la maternidad, problemas todos ellos que persisten en relación con la seguridad social. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno según la cual la razón para establecer un sistema de seguridad social privado es la relativa brevedad de la estancia de los trabajadores migrantes en régimen temporal que vienen a trabajar a Israel. El Gobierno afirma que el sistema contiene el mismo paquete de servicios médicos que el régimen de la seguridad social nacional, y señala que la comisión interministerial de derechos y obligaciones sociales de los trabajadores extranjeros está considerando favorablemente incluir los derechos que hasta el momento habían sido excluidos del paquete de salud de los trabajadores extranjeros. La Comisión toma nota además de la información suministrada por el Gobierno en relación con la aplicación por parte de la División de Población, Inmigración y Fronteras (PIBA) y del Ministerio de Industria, Comercio y Trabajo (MoITAL) de la obligación de exigir un seguro de salud, y de los procedimientos que deben seguir los empleadores y las agencias de contratación para comprobar o verificar que se ha proporcionado a los trabajadores extranjero un seguro médico válido. Tomando nota de que no se ha proporcionado ninguna información sobre cómo se garantiza que todos los trabajadores admitidos en Israel en virtud de la Ley de Trabajadores Extranjeros disfrutan plenamente de su derecho a un trato no menos favorable que los nacionales israelíes en cuanto a las prestaciones de maternidad, enfermedad, desempleo y vejez de la seguridad social, la Comisión pide al Gobierno que proporcione detalles completos a este respecto en su próxima memoria. Solicita también al Gobierno que señale los resultados de las deliberaciones de la comisión interministerial sobre derechos y obligaciones sociales respecto a los trabajadores extranjeros.

Aplicación de la ley y acceso a los procedimientos legales. La Comisión reitera la importancia de las sanciones disuasorias y la aplicación efectiva de las correspondientes leyes para garantizar la igualdad de trato a los trabajadores extranjeros y a los nacionales. La Comisión toma nota de que, en el curso de 2008 y 2009, la PIBA del Ministerio del Interior, se convirtió en la nueva autoridad competente para tratar las cuestiones relativas a los trabajadores migrantes, reemplazando así a la Unidad de Trabajadores Extranjeros en el MoITAl. Toma nota de la memoria del Gobierno, según la cual, en virtud de las estadísticas de aplicación de 2009, se han incoado 930 expedientes de investigación contra empleadores sospechosos de haber vulnerado la Ley de Trabajadores Extranjeros y se han impuesto 1.662 multas administrativas por dichos delitos. Por violaciones de la Ley de Salario Mínimo se han impuesto 196 multas a los empleadores y se han pronunciado 171 sentencias. La Comisión toma nota asimismo de que, en marzo de 2010, se modificó la Ley de Trabajadores Extranjeros para fortalecer la institución del Comisionado de los derechos de los trabajadores extranjeros en el ámbito de la legislación laboral (artículo 1, V, a)). El Comisionado tiene la potestad de intervenir en procedimientos jurídicos, conocer las reclamaciones de los trabajadores migrantes contra sus empleadores, empleadores actuales, agencias de empleo y contratistas, plantear demandas civiles ante los tribunales del trabajo u otros tribunales competentes. No obstante, la Comisión toma nota de que el Comisionado no podrá ejercer ninguno de estos poderes con respecto a las quejas presentadas por los cuidadores domésticos extranjeros contra sus empleadores, excepto en los casos de trata de seres humanos, condiciones de esclavitud o de trabajo forzoso y los casos de abuso sexual, comisión de violencia o de acoso sexual (artículo 1, 31), 3)). La Comisión considera, en particular a la luz de las recientes enmiendas a la Ley de Entrada en Israel y de la sentencia Gloten, que la exclusión del grupo más amplio de trabajadores extranjeros, en su gran mayoría compuesto también por mujeres, de la protección del Comisionado de los Derechos de los Trabajadores Extranjeros, al tiempo que la supervisión de la relación de empleo entre estos trabajadores y sus empleadores se deja en manos de las agencias de contratación autorizadas, suscita preocupación en cuanto a si estos cuidadores extranjeros a terceros disfrutan en igualdad de condiciones que los trabajadores nacionales de sus derechos con respecto a los asuntos a los que se refiere el artículo 6, 1), apartados a) a c), en la práctica, según establece el apartado d) del artículo 6, 1), del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que indique los motivos para excluir a los cuidadores extranjeros del ámbito de competencia del Comisionado para los derechos de los trabajadores extranjeros y que proporcione información completa sobre cómo los cuidadores extranjeros que se encuentran legalmente en el país disfrutan de un trato no menos favorable, en la legislación y en la práctica que los que Israel aplica a sus propios nacionales con respecto a los asuntos establecidos en el artículo 6, 1) a)-d), del Convenio. Le ruega que se sirva incluir a este respecto información sobre el número y la naturaleza de las quejas presentadas por cuidadores extranjeros y nacionales ante las distintas autoridades, así como sobre los resultados obtenidos. La Comisión pide asimismo al Gobierno que siga proporcionando estadísticas sobre la aplicación de las correspondientes leyes y reglamentos, el número y la naturaleza de las infracciones detectadas y las actuaciones de las diversas autoridades responsables, incluyendo indicaciones sobre las sanciones impuestas, y con respecto a los sectores fundamentales del empleo, incluida la construcción, la agricultura y la manufactura. Constatando además la intención del Gobierno de estudiar e integrar, en cooperación con los interlocutores sociales, las mejores prácticas para el trato de los trabajadores extranjeros de conformidad con las disposiciones del Convenio, la Comisión pide al Gobierno que señale los progresos realizados a este respecto.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.