Observation (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

Convention (n° 24) sur l'assurance-maladie (industrie), 1927 - Nicaragua (Ratification: 1934)

La Comisión recuerda que Nicaragua ha ratificado los convenios de seguridad social en materia de protección en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales (Convenios núms. 12, 17 y 18) y de protección en caso de enfermedad (Convenios núms. 24 y 25). En vista de que, a tenor de las informaciones comunicadas en las memorias del Gobierno, los problemas que plantea la aplicación de esos Convenios son esencialmente de la misma naturaleza, la Comisión considera oportuno formular un comentario general para el conjunto de los convenios de seguridad social ratificados por Nicaragua. Cabe señalar que la Comisión utilizó la información proporcionada por el Gobierno en su memoria comunicada en virtud del artículo 19 de la Constitución de la OIT a los fines de la preparación del Estudio General relativo a los instrumentos de la seguridad social, así como las informaciones facilitadas por la Confederación de Unificación Sindical (CUS) en virtud de los Convenio núms. 17, 18 y 24. En sus comentarios anteriores relativos al conjunto de los Convenios antes mencionados, la Comisión insistió en la necesidad de extender la cobertura del régimen de seguridad social, cuyo número total de afiliados representaba en 2008 alrededor del 18 por ciento de la población. Atento a esa situación, el Gobierno hace referencia en sus memorias a la extensión progresiva de la cobertura del sistema de seguridad social iniciada en 2007, que forma parte de los cinco ejes estratégicos de la política de seguridad social que comprende, además, la estabilización de los costos administrativos, el fortalecimiento de los controles vinculados a la recaudación efectiva de las contribuciones, la realización de estudios actuariales para la adopción de decisiones y la dinamización de las inversiones. Como consecuencia de esas medidas, la cobertura del sistema aumentó en un 27 por ciento entre 2007 y 2011.

Por lo que respecta a la protección contra los riesgos profesionales, los datos estadísticos comunicados por el Gobierno en su memoria sobre el Convenio núm. 17, revelan que entre 2007 y 2011, el número de asalariados y aprendices protegidos aumentó en un 24,5 por ciento y que el 98,4 por ciento de los trabajadores afiliados al Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS) están actualmente cubiertos contra los riesgos profesionales. En su memoria sobre el Convenio núm. 12, el Gobierno señala que se han concluido numerosos acuerdos con objeto de extender al sector agrícola, especialmente con destino a las cooperativas agrícolas, piscícolas, y ganaderas, la cobertura del régimen de protección contra la invalidez, la vejez, el fallecimiento y los riesgos profesionales. Los mencionados acuerdos tenían por objeto extender la cobertura del sistema de seguridad social a todo el territorio, especialmente mediante la reducción a diez, y posteriormente a cinco del número mínimo de asalariados de las empresas a los fines de la afiliación al sistema (Acuerdos núms. 8 y 9) o extender la seguridad social al sector agrícola (Acuerdo núm. 10). Estas medidas tuvieron como consecuencia un aumento del 122 por ciento del número de trabajadores agrícolas protegidos contra los riesgos profesionales entre 2006 y 2011. Sin embargo, según la CUS, algunas categorías de trabajadores, respecto de las cuales el artículo 2 del Convenio núm. 17 autoriza a los Estados a prever las excepciones que estimen necesarias (los trabajadores ocasionales, los trabajadores a domicilio, los trabajadores no manuales cuyas ganancias excedan de un cierto límite, los miembros de la familia del empleador), no suelen afiliarse al régimen de protección contra los accidentes de trabajo. Además, existen casos en que los trabajadores afectados por enfermedades profesionales no perciben las indemnizaciones a que tienen derecho. La Comisión solicita al Gobierno tenga a bien identificar las categorías de trabajadores cuya cobertura por el sistema plantea dificultades, así como las medidas adoptadas para resolverlas.

En lo concerniente a la cobertura del seguro de enfermedad, el Gobierno indica en su memoria relativa al Convenio núm. 24 que el INSS ha organizado jornadas de concientización de los empleadores y trabajadores respecto de la extensión del seguro de enfermedad al conjunto de las personas cubiertas por el Convenio. Asimismo, en su memoria relativa al Convenio núm. 25 el Gobierno señala que el 56,8 por ciento de los 51.451 trabajadores agrícolas disfrutan de la cobertura del seguro de enfermedad y de maternidad. Se ha celebrado un acuerdo con la Dirección de la Corporación de Zonas Francas con la finalidad de promover la afiliación de las nuevas empresas al sistema de seguridad social. Se han desplegado esfuerzos para asegurar una mejor coordinación entre el Gobierno central y sus entidades autónomas para asegurar así un mejor intercambio de informaciones que permita crear un registro de los empleadores recientemente establecidos. La CUS señala que aún son numerosos los casos de empresas que no respetan en la práctica la obligación de afiliar a sus empleados al régimen de seguridad social. Para revertir esa situación, se adoptó un Plan de Acción para el año 2011 con el objetivo, entre otros, de aumentar el número de visitas realizadas por la inspección del trabajo a fin de promover, entre los empleadores, el respeto de sus obligaciones en materia de seguridad social el Código Penal sanciona expresamente los delitos en la materia. La Comisión agradecería al Gobierno que proporcione informaciones sobre los resultados del Plan de Acción así como de los progresos realizados para extender la cobertura del sistema a las zonas francas.

La Comisión toma nota de que el objetivo de extender la cobertura del régimen de seguridad social también ha tenido como consecuencia la inclusión de esta prioridad en el marco del Programa de Trabajo Decente por País (PTDP) para el período 2008-2011. Según el PTDP, únicamente el 26 por ciento de la población económicamente activa está cubierta por el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social, un hecho que obedece, en particular, a la informalidad considerable del mercado de trabajo, a la protección centrada en los trabajadores formales, y a que el INSS se encuentra en la imposibilidad de prestar asistencia a los trabajadores informales más necesitados. Para subsanar esta situación, el PTDP prevé la elaboración de estudios actuariales y de reformas duraderas con apoyo tripartito y tendientes a extender la cobertura de la seguridad social respetando los principios de solidaridad, equidad y universalidad. La Comisión toma nota de que las informaciones proporcionadas por el Gobierno revelan una dinámica positiva de la seguridad social, necesaria para alcanzar el nivel de cobertura exigido por el Convenio núm. 12 (artículo 1), el Convenio núm. 17 (artículo 2), el Convenio núm. 18 (artículo 1), y los Convenios núms. 24 y 25 (artículo 2). Además, la Comisión observa que las informaciones, en particular estadísticas, que llegaron a su conocimiento, revelan que el Gobierno dispone de un sistema de evaluación de los progresos realizados basada en datos detallados. La Comisión pide al Gobierno que comunique en su próxima memoria informaciones estadísticas completas sobre la cobertura actual del sistema desglosadas por rama que integran los diferentes sectores de actividad (industria, agricultura, economía informal, etc., en relación con el número total de trabajadores, de conformidad con las cuestiones que figuran en los formularios de memoria de los diferentes convenios objeto de examen. Además, se invita al Gobierno a que comunique los resultados de los estudios actuariales previstos en el PTDP indicando las prioridades definidas para la extensión progresiva de la cobertura del sistema de seguridad social, así como de todas las acciones en ese sentido que se hayan emprendido en el marco del PTDP. La Comisión toma nota de que, según informaciones comunicadas por la CUS, el Ministerio de Trabajo (MINTRAB) no ejercería un control adecuado de la observancia de la legislación nacional en la práctica y de que no se inician sistemáticamente acciones judiciales contra las empresas infractoras para que se impongan sanciones, por ejemplo, cuando no afilian a sus trabajadores al régimen de seguridad social. La Comisión considera que esta omisión es tanto más perjudicial a la gestión duradera de las instituciones de la seguridad social, en cuanto la legislación nacional las obliga a otorgar las prestaciones correspondientes a pesar de la falta de pago de las cotizaciones por parte de los empleadores (artículo 109 del Reglamento General de la Ley de Seguridad Social, interpretado conjuntamente con el decreto núm. 975, de 1.º de marzo de 1982). En ese contexto, la Comisión considera útil que se intensifique el diálogo con el Gobierno y los interlocutores sociales para permitirles aprovechar plenamente el potencial de las normas de seguridad social como instrumento de desarrollo social. En efecto, esas normas prevén que los Estados deben asumir la responsabilidad general de garantizar la buena administración de las instituciones y servicios de seguridad social, asegurando al mismo tiempo la participación de los representantes de las personas protegidas. La Comisión alienta al Gobierno a que posibilite la plena participación de los interlocutores sociales en la gestión de las instituciones de seguridad social (tal como se requiere, en particular, en los artículos 6 de los Convenios núm. 24 y 25) con objeto de garantizar una gestión transparente y durable y, en consecuencia, una cobertura ampliada.

La Comisión estima que sus comentarios deberían poder ayudar a los países en la elaboración de una estrategia nacional integral de desarrollo de la seguridad social. Nicaragua ya ha establecido una política nacional cuyas prioridades principales concuerdan con los objetivos consagrados en el Estudio General, que apuntan, especialmente, a la ampliación de la cobertura, la búsqueda de una buena gobernanza, la recaudación de las cotizaciones, la inspección eficaz y la planificación durable mediante la realización de estudios actuariales. La Comisión observa que la política puesta en práctica por el Gobierno podría completarse más eficazmente con medidas que garanticen una coordinación más estrecha entre la seguridad social y la política de empleo, especialmente para extender la cobertura al sector informal, y remite al Gobierno al desarrollo de los temas pertinentes en la materia incluidos en el Estudio General (párrafos 496 a 534).

Por último, la Comisión considera que los esfuerzos del Gobierno estarían mejor centrados si entre las prioridades definidas figurase el objetivo para el país de adaptarse a las normas mínimas de seguridad social establecida por los convenios actualizados en la materia y que hasta la fecha no han sido ratificados por Nicaragua. La Comisión recuerda a este respecto que en su memoria en virtud del artículo 19 sobre los instrumentos relativos a la seguridad social, el Gobierno facilitó informaciones detalladas mediante un análisis comparativo entre la legislación nacional y el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102). El análisis concluía que Nicaragua está en condiciones de ratificar dicho Convenio y aceptar las partes III (prestaciones de enfermedad), V (prestaciones de vejez), VI (prestaciones en caso de accidente del trabajo), VIII (prestaciones de maternidad), IX (prestaciones de invalidez), y X (prestaciones de sobrevivientes), a reserva de ampararse en la posibilidad que deja el artículo 3 del Convenio núm. 102, para limitar, en una fase inicial, el ámbito de aplicación personal del Convenio a las empresas que emplean más de veinte asalariados. La Comisión estima que la ratificación del Convenio núm. 102 representa un elemento esencial para orientar los procesos de reforma, estableciendo criterios mínimos a alcanzar basados en normas internacionales. En la oportunidad de su 100.ª reunión, la Conferencia Internacional del Trabajo recordó que el Convenio núm. 102 sigue siendo una referencia para el desarrollo gradual de una cobertura integral de la seguridad social, y que el aumento del número de ratificaciones es aún una prioridad fundamental. La Comisión alienta al Gobierno a perseguir el objetivo de ratificación del Convenio núm. 102 y examinar la posibilidad de inscribir entre los objetivos del próximo PTDP la ratificación de dicho instrumento, una medida que le permitiría movilizar toda la asistencia técnica de la Oficina que pueda serle necesaria. Además, la Comisión espera que el Programa que abarcará el próximo período mantendrá y desarrollará los objetivos perseguidos hasta el momento y, con ese cometido, tomará en consideración los presentes comentarios. A este respecto, la Comisión solicita a la Oficina que se encargue, por intermedio de la totalidad de sus estructuras, incluidas las regionales, de la difusión de la presente observación entre las diversas partes interesadas y que les proporcione toda la asistencia técnica que pueda ser necesaria a estos efectos.