Observation (CEACR) - adoptée 2009, publiée 99ème session CIT (2010)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Pakistan (Ratification: 1951)

La commission prend note des observations de la Fédération des travailleurs du Pakistan (PWF) et de la Confédération syndicale internationale (CSI) sur l’application de la convention en droit et dans la pratique, qui figurent dans des communications en date, respectivement, des 2 et 26 août 2009. La commission prend note aussi des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans les cas n^os 2096, 2399, 2520 (voir 353^e rapport) et 2229 (voir 354^e rapport), qui portent sur les mêmes questions.

La commission rappelle que, depuis plusieurs années, elle formule des commentaires sur les importantes restrictions imposées au droit d’organisation de certaines catégories de travailleurs, et au droit des syndicats de formuler leurs programmes, d’élire leurs responsables et de mener leurs activités sans intervention des autorités publiques. A sa session de 2008, la commission a pris note de la loi sur les relations professionnelles (IRA), adoptée en novembre 2008, qui modifie l’ordonnance de 2002 sur les relations professionnelles (IRO). La commission avait noté aussi que la loi sur les relations professionnelles était une loi provisoire qui deviendrait caduque le 30 avril 2010. La commission avait noté que, pendant cette période, une conférence tripartite se tiendrait pour élaborer une nouvelle législation, en consultation avec toutes les parties intéressées.

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu en juin 2009 à la Commission de l’application des normes de la Conférence. La commission note que la Commission de la Conférence a exprimé le ferme espoir que la nouvelle législation sera adoptée dans un très proche avenir, en pleine consultation avec les partenaires sociaux intéressés, et qu’elle garantira le droit à tous les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier, afin de défendre leurs intérêts sociaux et professionnels, d’organiser leurs activités et d’élire leurs représentants librement et sans ingérence.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission rappelle que, dans ses commentaires précédents, elle avait demandé au gouvernement de garantir la liberté syndicale dans la Compagnie d’électricité Karachi Electric Supply Company (KESC) et dans l’entreprise Pakistan International Airlines (PIAC). La commission note avec intérêt que, selon le gouvernement, les activités syndicales ont été rétablies dans ces deux entreprises. En ce qui concerne la PIAC, le gouvernement a indiqué que l’ordonnance n^o 6 du chef de l’exécutif a été abrogée par le parlement.

La commission note que la loi sur les relations professionnelles exclut de son champ d’application les catégories suivantes de travailleurs:

–           les travailleurs occupés dans des services ou des installations liés exclusivement aux forces armées du Pakistan, ou qui ont une incidence sur les forces armées, y compris l’ordonnance sur l’usine du gouvernement fédéral (art. 1(3)(a));

–           les fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat (art. 1(3)(b));

–           les membres des forces de sécurité de PIAC (art. 1(3)(b));

–           les travailleurs occupés dans l’imprimerie des services de sécurité du Pakistan ou l’entreprise Security Papers Limited (titres officiels) (art. 1(3)(d));

–           les travailleurs occupés dans un établissement ou une institution s’occupant des malades, des infirmes, des indigents et des handicapés mentaux, à l’exception des établissements ou institutions de ce type à but lucratif (art. 1(3)(e));

–           les membres des services de surveillance, de sécurité ou de lutte contre l’incendie des raffineries de pétrole, des aéroports ou des ports maritimes (art. 1(3)(f));

–           les membres des forces de sécurité ou de lutte contre l’incendie d’un établissement qui produit, transporte ou distribue du gaz naturel ou du gaz de pétrole liquéfié (art. 1(3)(g));

–           les travailleurs agricoles (art. 1(3), lu conjointement avec l’article 2(ix) et (xiv)); et

–           les travailleurs des organisations caritatives (art. 1(3), lu conjointement avec l’article 2(ix) et (xiv)).

La commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires de sorte que la nouvelle législation garantisse aux catégories susmentionnées de travailleurs le droit de constituer des organisations et de s’y affilier pour défendre leurs intérêts sociaux et professionnels. La commission demande aussi au gouvernement d’indiquer si les travailleurs indépendants jouissent des droits consacrés par la convention.

En ce qui concerne le droit d’organisation dans les zones franches d’exportation, la commission prend note de l’indication du gouvernement, à savoir que le règlement de 2009 sur les zones franches d’exportation (conditions d’emploi et de service) a été finalisé, en consultation avec les partenaires intéressés, et sera soumis pour approbation au Cabinet. La commission espère que le règlement garantira le droit de liberté syndicale aux travailleurs des zones franches d’exportation. Prière de communiquer copie du règlement dès qu’il aura été adopté.

La commission note que, conformément à l’article 6(2) de la loi sur les relations professionnelles, seuls les syndicats de travailleurs qui interviennent ou qui sont occupés dans le même secteur peuvent être enregistrés. De l’avis de la commission, ces restrictions peuvent être appliquées aux organisations de base, à condition toutefois que celles-ci puissent constituer librement des organisations interprofessionnelles et s’affilier à des fédérations et à des confédérations, selon les modalités jugées les plus appropriées par les travailleurs ou les employeurs concernés (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 84). La commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que, dans la nouvelle législation, des syndicats dont les membres travaillent dans les différentes professions et/ou entreprises pourront être créés.

La commission prend note aussi de l’article 30(3) de la loi sur les relations professionnelles en vertu duquel, une fois homologuée une unité de négociation collective, aucun syndicat ne peut être enregistré en ce qui concerne cette unité, sauf pour l’ensemble de cette unité. La commission rappelle que le droit de constituer des syndicats et s’y affilier comporte la libre détermination de la structure et de la composition des syndicats. La commission demande donc au gouvernement de prendre les mesures nécessaires de sorte que, dans la nouvelle législation, les travailleurs puissent déterminer eux-mêmes la composition de leurs syndicats.

La commission avait demandé précédemment au gouvernement d’abaisser le seuil établi à 25 pour cent des travailleurs occupés dans l’établissement ou le secteur concerné pour pouvoir représenter ces travailleurs. La commission note que, en vertu de la loi sur les relations professionnelles, ce seuil a été abaissé à 20 pour cent (art. 6(2)(b)). Considérant que ce seuil reste trop élevé, la commission demande au gouvernement de veiller à ce qu’il soit encore abaissé, jusqu’à un niveau raisonnable.

La commission note que, en vertu de la loi sur les relations professionnelles, le droit de représenter des travailleurs dans un procès, le droit d’inspecter des équipements et le droit d’appeler à la grève ne sont accordés qu’aux agents de la négociation collective, c’est-à-dire aux syndicats les plus représentatifs (art. 24(13)(b) et (c), 32, 41, 42 et 68(1)). La commission estime que la liberté de choix des travailleurs risque d’être compromise si la distinction entre syndicats les plus représentatifs et syndicats minoritaires découle, en droit ou dans la pratique, de l’octroi de privilèges allant au-delà d’une priorité en matière de représentation aux fins de négociation collective ou de consultations par les gouvernements, ou encore en matière de désignation des délégués auprès d’organismes internationaux. Autrement dit, il ne faudrait pas que la distinction opérée aboutisse à priver les organisations syndicales qui ne sont pas reconnues comme appartenant aux plus représentatives des moyens essentiels de défense des intérêts professionnels de leurs membres. La commission demande donc au gouvernement de prendre les mesures nécessaires de sorte que, dans la nouvelle législation, les droits susmentionnés soient étendus à l’ensemble des syndicats.

Article 3. Droit d’élire librement leurs représentants. Dans ses commentaires précédents, la commission avait demandé au gouvernement de modifier l’article 27-B de l’ordonnance de 1962 sur les établissements bancaires, qui limite la possibilité d’exercer une responsabilité dans un syndicat bancaire aux seuls employés de la banque en question (une peine allant jusqu’à trois ans d’emprisonnement est prévue en cas d’infraction). Elle lui avait demandé de procéder comme suit: soit en dispensant de l’obligation d’appartenance à la profession une proportion raisonnable des dirigeants de l’organisation syndicale, soit en acceptant la candidature à ces postes de personnes ayant précédemment travaillé dans l’établissement bancaire. La commission prend note de l’indication du gouvernement, à savoir qu’un projet de loi visant à abroger l’article 27-B de l’ordonnance susmentionnée a été soumis au Sénat. La commission exprime le ferme espoir que le gouvernement abrogera très prochainement ces restrictions. Elle lui demande d’indiquer tout progrès à cet égard.

La commission note que plusieurs articles de la loi sur les relations professionnelles portent sur la destitution des dirigeants syndicaux. Premièrement, conformément à l’article 7, les dirigeants syndicaux qui ont été déclarés coupables d’une infraction au regard de l’article 78 seront destitués de leurs fonctions ou ne seront plus éligibles à ces fonctions. Conformément à l’article 78, quiconque enfreint ou ne respecte pas les dispositions sur les relations professionnelles est passible d’une amende allant jusqu’à 5 000 roupies. La commission rappelle à cet égard qu’une condamnation pour un acte qui, par sa nature, ne présente pas de risques véritables pour l’exercice des fonctions syndicales ne doit pas constituer un motif de disqualification (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 120).

Deuxièmement, en vertu de l’article 64(7), le tribunal du travail est habilité à interdire à un responsable syndical de remplir des fonctions syndicales jusqu’à la fin de son mandat et pendant la période du mandat consécutif s’il ne respecte pas la décision du tribunal de mettre un terme à une grève. La commission estime qu’il ne devrait être possible d’infliger des sanctions en cas de participation à une grève que lorsque l’interdiction de la grève est conforme aux principes de la liberté syndicale et, quoi qu’il en soit, qu’une sanction ne devrait pas être infligée si la grève en question est pacifique.

Troisièmement, l’article 72(4) et (5) de la loi sur les relations professionnelles prévoit la même sanction en cas de pratiques déloyales au travail, au regard de l’article 18(1)(a) à (c) et (e). La commission note que les dispositions de l’article 18 énumèrent à ce sujet tout un ensemble d’actes des travailleurs – entre autres, persuader d’autres travailleurs de s’affilier ou de ne pas s’affilier à un syndicat pendant les heures de travail; persuader une autre personne de ne pas devenir membre de la direction d’un syndicat en lui accordant ou en proposant de lui accorder des avantages; commencer ou continuer une grève, ou une grève du zèle illicite; inciter d’autres travailleurs à y participer, utiliser, donner de l’argent ou se livrer à un acte de ce type pour appuyer cette grève. La commission rappelle qu’une législation qui établit des critères d’inéligibilité trop extensifs, par exemple par le biais d’une longue énumération couvrant des actes sans réel rapport avec les qualités d’intégrité requises pour s’acquitter d’un mandat syndical, est incompatible avec la convention (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 120).

Compte tenu de ce qui précède, la commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que la nouvelle législation prendra en compte les principes susmentionnés et garantira le droit des organisations de choisir leurs représentants en toute liberté.

Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et de formuler leurs programmes. La commission note que l’article 15(d) de la loi sur les relations professionnelles habilite le greffier des syndicats à inspecter les comptes et les registres d’un syndicat enregistré, ou à enquêter ou à demander une enquête sur les activités d’un syndicat s’il le juge nécessaire. La commission estime que des problèmes de compatibilité avec la convention se posent lorsque l’autorité administrative a le droit de contrôler les comptes d’un syndicat, d’inspecter les livres et autres documents du syndicat, et d’exiger des renseignements à tout moment (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 126). La commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que la supervision de l’administration interne des organisations se limite à l’obligation de soumettre des états financiers périodiques, ou s’il existe de sérieuses raisons de considérer que les actions d’une organisation sont contraires à ses statuts ou à la loi, laquelle de son côté ne devrait pas être en contradiction avec les principes de la liberté syndicale.

La commission note que, conformément à l’article 68(2) et (3) de la loi sur les relations professionnelles, une partie à un différend du travail ne devrait pas être autorisée à être représentée par un conseil juridique dans une procédure de conciliation dans le cadre de cette loi, et qu’une représentation n’est possible dans la procédure menée au tribunal du travail ou devant l’arbitre qu’avec l’autorisation du tribunal ou de l’arbitre, suivant le cas. Estimant que la législation qui interdit aux organisations d’employeurs ou de travailleurs de recourir aux services d’experts (conseil juridique ou agent) pour les représenter dans une procédure administrative ou judiciaire n’est pas conforme à l’article 3 de la convention, la commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que, dans la nouvelle législation, ces organisations puissent être représentées par des conseils juridiques dans une procédure administrative ou judiciaire, si elles le souhaitent.

Droit de grève. La commission note que, conformément à l’article 18(1)(e) de la loi sur les relations professionnelles, une grève du zèle est considérée comme une pratique déloyale au travail qui est passible d’une amende d’un montant maximum de 20 000 roupies et, dans le cas d’un responsable syndical, celui-ci peut être destitué de ses fonctions pendant le mandat qui suit immédiatement son mandat en cours, et est passible de toute autre sanction que le tribunal pourrait infliger (art. 72(4) et (5)). La commission rappelle que tout arrêt de travail, si bref et limité fut-il, peut généralement être considéré comme une grève. La commission est d’avis que des restrictions quant aux formes de grève ne se justifieraient que si la grève perdait son caractère pacifique, et que des sanctions devraient pouvoir être infligées pour faits de grève uniquement dans les cas où les interdictions en question sont conformes aux principes de la liberté syndicale (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 173 et 177). La commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que, dans la nouvelle législation, une grève du zèle pacifique ne soit pas considérée comme une pratique déloyale au travail, et donc interdite, et pour qu’aucune sanction ne soit infligée aux participants à une grève de ce type.

La commission note que, en vertu de l’article 48(3) de la loi sur les relations professionnelles, lorsqu’une grève dure plus de 30 jours, les autorités fédérales ou provinciales peuvent, par voie d’ordonnance, interdire cette grève. Toutefois, une grève peut aussi être interdite à n’importe quel moment au bout de 30 jours si le gouvernement constate que poursuivre cette grève entraînerait de graves inconvénients pour la communauté ou serait préjudiciable aux intérêts nationaux. Conformément à l’article 48(4), une fois la grève interdite, le différend est soumis pour décision à la Commission nationale des relations professionnelles (NIRC) ou au tribunal du travail. La commission note aussi que, en vertu de l’article 49 de la loi sur les relations professionnelles, les autorités fédérales ou provinciales peuvent interdire une grève liée à un différend professionnel ayant une portée nationale (alinéa 1(a)) ou dans le cas de services d’utilité publique (alinéa 1(b)) à n’importe quel moment avant le commencement de la grève ou après. Les autorités fédérales ou provinciales peuvent saisir du différend la Commission nationale des relations professionnelles ou le tribunal du travail pour décision. En vertu de l’article 63(1)(c), une grève effectuée en violation d’une ordonnance émise au titre de cet article est illicite. La commission note que le chapitre I contient la liste des services d’utilité publique, entre autres la production de pétrole, la poste, les chemins de fer, les transports aériens et les ports. La commission rappelle que l’interdiction de grève ne peut être justifiée que dans les cas suivants: i) dans les services publics, et seulement pour les fonctionnaires qui exercent une autorité au nom de l’Etat; ii) en situation de crise nationale grave; ou iii) dans les services essentiels au sens strict du terme (c’est-à-dire les services dont l’interruption mettrait en péril la vie, la sécurité personnelle ou la santé de l’ensemble ou d’une partie de la population). La commission estime que le libellé des articles 48(3) et 49(1)(a) est trop ample et trop vague pour se limiter à ces cas, et que les services énumérés au chapitre I ne peuvent pas être considérés comme des services essentiels au sens strict du terme. La commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires de sorte que toute restriction ou interdiction du droit de grève soit conforme aux principes susmentionnés.

La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle demande au gouvernement de modifier la loi sur les services essentiels, laquelle inclut des services qui ne peuvent pas être considérés comme essentiels au sens strict du terme, et qui prévoit des peines allant jusqu’à un an d’emprisonnement à l’encontre de quiconque enfreint la loi. La commission rappelle qu’un travailleur ayant fait grève d’une manière pacifique ne doit pas être passible de sanctions pénales et qu’ainsi aucune peine de prison ne peut être encourue. De telles sanctions ne sont envisageables que si, à l’occasion de la grève, des violences contre les personnes ou les biens, ou d’autres infractions graves de droit commun, sont commises, et ce en application des textes punissant de tels faits. Toutefois, même en l’absence de violence, si les modalités de la grève l’ont rendue illicite, des sanctions disciplinaires proportionnées peuvent être prononcées contre les grévistes. La commission prie à nouveau le gouvernement de modifier cette loi afin de la rendre conforme au principe susmentionné et afin que sa portée soit limitée aux services essentiels au sens strict du terme. La commission demande au gouvernement d’indiquer tout progrès accompli à cet égard.

La commission note que l’article 48(2) de la loi sur les relations professionnelles autorise une «partie à un différend», avant ou après le commencement d’une grève, à saisir le tribunal du travail pour qu’il se prononce sur le différend. Pendant cette période, le tribunal du travail peut interdire que la grève en cours ne se poursuive (art. 62). La commission rappelle qu’une disposition qui permet à l’une ou à l’autre partie de demander unilatéralement le règlement d’un conflit au moyen d’un arbitrage obligatoire qui aboutit à une sentence finale compromet considérablement le droit de grève. En effet, ces dispositions permettent d’interdire pratiquement toutes les grèves ou les faire cesser rapidement. Pareille interdiction de la grève limite considérablement les moyens dont disposent les syndicats pour promouvoir et défendre les intérêts de leurs membres, ainsi que leur droit d’organiser leurs activités et leurs programmes d’action, et n’est pas compatible avec l’article 3 de la convention (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 153). La commission demande donc au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que, dans la nouvelle législation, il ne soit possible de saisir d’un différend les tribunaux que dans les cas où l’exercice de la grève peut être restreint, voire interdit (voir ci-dessus), ou à la demande des deux parties au différend.

La commission note que l’article 64(7) de la loi sur les relations professionnelles prévoit les sanctions suivantes en cas de contravention à l’ordre d’un tribunal du travail de mettre un terme à une grève: licenciement des grévistes; annulation de l’enregistrement du syndicat; interdiction aux dirigeants du syndicat d’occuper des fonctions syndicales dans le syndicat en question ou dans tout autre syndicat jusqu’au terme de leur mandat et pendant le mandat qui suit immédiatement. La commission rappelle à cet égard que des sanctions devraient pouvoir être infligées pour faits de grève uniquement dans les cas où les interdictions en question sont conformes aux principes de la liberté syndicale. Même dans ces cas, l’existence de très lourdes sanctions pour faits de grève risque de créer plus de problèmes qu’elle n’en résout. L’application de sanctions pénales disproportionnées n’étant pas propre à favoriser le développement de relations professionnelles harmonieuses et stables, les sanctions devraient être justifiées par la gravité des infractions commises (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 177 et 178). Par conséquent, la commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que, dans la nouvelle législation, des sanctions pour faits de grève ne puissent être imposées que si l’interdiction de la grève est conforme à la convention et que si, dans ces cas, les sanctions infligées ne sont pas disproportionnées par rapport à la gravité de l’infraction.

En outre, la commission demande de nouveau au gouvernement d’indiquer si l’ordonnance présidentielle n^o IV de 1999, qui porte modification de la loi antiterroriste en sanctionnant les désordres publics, y compris les grèves et les grèves du zèle illicites, d’une peine pouvant aller jusqu’à sept ans d’emprisonnement, est toujours en vigueur.

Article 4. La commission note que l’enregistrement d’un syndicat est annulé si le tribunal du travail le décide, lorsque l’autorité administrative a porté plainte au motif que le syndicat a enfreint l’une quelconque des dispositions de la loi, ou ses statuts (art. 12(1) de la loi sur les relations professionnelles). La commission note aussi que, en vertu de l’article 64(7) de la loi sur les relations professionnelles, l’enregistrement d’un syndicat peut être annulé s’il contrevient à la décision du tribunal du travail de mettre un terme à une grève. La commission rappelle que l’annulation de l’enregistrement d’une organisation et sa dissolution constituent des mesures qui ne devraient être prises que dans des cas extrêmement graves. La commission estime que l’annulation de l’enregistrement d’un syndicat, étant donné les conséquences graves et considérables que comporte la dissolution d’un syndicat pour la représentation des intérêts des travailleurs, est disproportionnée même lorsque les interdictions en question sont conformes aux principes de la liberté syndicale. Tout en notant que, en vertu de la loi sur les relations professionnelles, l’enregistrement d’une organisation ne peut être annulée que si les autorités judiciaires en décident ainsi, la commission souligne que les juges devraient pouvoir examiner le cas sur le fond afin de se prononcer sur la question de savoir si la mesure de dissolution est conforme ou non aux droits accordés aux organisations professionnelles, conformément à la convention n^o 87. Par ailleurs, la commission note que, selon l’article 12(2) de la loi sur les relations professionnelles, lorsqu’une personne qui est démise de ses fonctions en application de l’article 7 (toute personne qui a été condamnée pour une infraction au regard de l’article 78 ou pour des actes abominables sanctionnés par le Code pénal du Pakistan) a été élue à la direction d’un syndicat enregistré, l’enregistrement de ce syndicat sera annulé si le tribunal du travail le demande. La commission estime que, même si la condamnation prononcée pour un acte dont la nature remet en question l’intégrité de la personne qui l’a commis, et peut justifier la dissolution de la direction du syndicat, cela ne devrait pas constituer un motif pour annuler l’enregistrement d’un syndicat, lequel équivaut à dissoudre le syndicat. Priver les travailleurs de leur organisation syndicale en raison d’activités illicites perpétrées préalablement par l’un des dirigeants du syndicat constitue, de l’avis de la commission, une sanction disproportionnée qui va à l’encontre des droits qu’ont les travailleurs de s’organiser, conformément à l’article 2 de la convention. La commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires de sorte que la nouvelle législation prenne en compte les principes mentionnés ci-dessus.

La commission exprime le ferme espoir qu’une nouvelle législation sera adoptée très prochainement en pleine consultation avec les partenaires sociaux intéressés, et que leurs commentaires seront pris en compte. La commission demande au gouvernement de communiquer copie de la nouvelle législation dès qu’elle aura été adoptée.

La commission rappelle au gouvernement qu’il peut bénéficier de l’assistance technique du Bureau s’il le souhaite.