Observation (CEACR) - adoptée 2008, publiée 98ème session CIT (2009)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Türkiye (Ratification: 1952)

La Comisión toma nota de que una Misión de Alto Nivel de la OIT visitó el país entre el 28 y el 30 de abril de 2008 en virtud de una solicitud realizada en 2007 por la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia.

La Comisión toma nota de las memorias del Gobierno que contienen, entre otras cosas, respuestas a los comentarios realizados por la Confederación Sindical Internacional (CSI) en comunicaciones de 10 de agosto de 2006 (comunicación del Gobierno de 2 de enero de 2007) y 28 de agosto de 2007 (comunicación del Gobierno de 9 de enero, 28 de marzo y 17 de junio de 2008). Asimismo, toma nota de la respuesta del Gobierno a las comunicaciones de la Confederación de Sindicatos de Empleadores Públicos (KESK) de 2 de septiembre de 2006 y 31 de agosto de 2007 (comunicación del Gobierno de 16 de febrero de 2007 y 9 de enero de 2008); y de la Confederación de Sindicatos Progresistas de Turquía (DISK) en comunicaciones de 9 y 24 de abril de 2007 (comunicación del Gobierno de 16 de octubre de 2007).

Asimismo, la Comisión toma nota de los comentarios realizados por la CIS en una comunicación de 29 de agosto de 2008, por la KESK en una comunicación de 1.º de septiembre de 2008 y por la DISK en una comunicación de 2 de septiembre de 2008. La Comisión pide al Gobierno que transmita sus observaciones sobre estos comentarios.

Artículos 1 y 3 del Convenio. Protección contra los actos de discriminación antisindical. En sus anteriores comentarios, la Comisión tomó nota, en respuesta a la información comunicada por organizaciones de trabajadores sobre actos de discriminación antisindical contra empleados públicos que estaban afiliados a sindicatos o eran dirigentes de éstos, de diversas medidas adoptadas a fin de introducir sanciones disuasorias contra los actos de discriminación antisindical. Concretamente, el nuevo Código Penal de Turquía núm. 5237, que entró en vigor en junio de 2005, dispone en su artículo 118 que toda persona que utilice la fuerza o amenazas con el objetivo de obligar a una persona afiliarse a un sindicato o a no afiliarse, o a participar en actividades sindicales o no hacerlo, o a abandonar la afiliación a un sindicato o un cargo en éste, será sancionada con una pena de prisión de entre seis y doce meses, y en los casos en los que se obstruyan las actividades sindicales mediante el uso de la fuerza, de amenazas o de otros actos ilícitos, serán castigados con una pena de prisión de un año a tres años. El artículo 135 estipula que toda persona culpable de registrar datos personales de otra persona ilegalmente, incluidos sus vínculos sindicales, será sancionada con una pena de reclusión de seis meses a tres años.

Asimismo, la Comisión también recuerda que en lo que respecta al sector público, el Gobierno indicó que las infracciones del artículo 18 de la ley núm. 4688 que prohíbe los actos de discriminación antisindical, por parte de un funcionario administrativo serán castigadas con medidas disciplinarias de acuerdo con la legislación aplicable a los funcionarios públicos (ley núm. 657). En su última memoria, el Gobierno añade que según el artículo 18, 2), de la ley núm. 4688 un empleador público no puede trasladar a un representante o dirigente sindical sin una razón válida para ello y sin indicar de forma clara y precisa los motivos de este traslado. Las quejas sobre los traslados comunicadas al Ministerio por los sindicatos se envían a instituciones relacionadas a fin de evaluar la cuestión de acuerdo con el artículo 18 de la ley y las circulares del Primer Ministro. Asimismo, según el artículo 18, 3), un empleador público no puede discriminar en base a la afiliación o no afiliación a un sindicato. Además, el artículo 18, a), de la Ley sobre el Trabajo núm. 4857 dispone la protección contra los despidos injustificados de miembros de un sindicato o la participación en actividades sindicales fuera de las horas de trabajo o, con el consentimiento del empleador, durante las horas de trabajo.

Tomando debida nota de estas medidas, la Comisión también toma nota de que la CSI se refiere, en sus comentarios de 2007 y 2008, a los extendidos que están los actos de discriminación antisindical en los sectores público y privado, y, especialmente, los traslados de empleados públicos que están afiliados a sindicatos o son dirigentes de éstos, y a la injerencia del Gobierno como empleados en las actividades de los sindicatos del sector público. Asimismo, se refiere al establecimiento de listas negras y a las presiones para que se abandonen los sindicatos del sector privado.

La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria indique el procedimiento que se aplica al examen de las quejas de discriminación antisindical en el sector público. Asimismo, le pide que transmita datos estadísticos que demuestren los progresos realizados en lo que respecta a abordar de forma eficaz los alegatos de actos de discriminación antisindical e injerencia tanto en el sector público como en el sector privado (número de casos presentados ante los órganos competentes, duración media de los procedimientos y soluciones impuestas). La Comisión confía en que el Gobierno adopte todas las medidas necesarias para garantizar que las disposiciones del Convenio a este respecto se aplican tanto en la legislación como en la práctica.

Artículo 4. Negociación colectiva libre y voluntaria. La Comisión recuerda que durante una serie de años se ha estado refiriendo al criterio dual utilizado para determinar el estatuto representativo de un sindicato a los fines de la negociación colectiva. En virtud del artículo 12 de la ley núm. 2822, a fin de poder negociar un convenio colectivo, un sindicato deberá representar al 10 por ciento de los trabajadores en una rama de actividad y a más de la mitad de los empleados en un lugar de trabajo. La Comisión había tomado nota del proyecto de ley de enmienda de la ley núm. 2822 a fin de abordar este punto. La Comisión toma nota de que según la memoria del Gobierno el proyecto de enmienda de la ley núm. 2822 incluye enmiendas para eliminar el umbral del 10 por ciento requerido en un sector para que un sindicato sea reconocido como agente de negociación a nivel de empresa. Esta enmienda, que está pendiente de promulgación en la Gran Asamblea Nacional de Turquía, establece lo siguiente:

Un sindicato afiliado a una de las confederaciones representadas en el Consejo Económico y Social, activo en todo el país en su rama de actividad y organizado en más de un lugar de trabajo o establecimiento, o un sindicato que sea miembro de una confederación de trabajadores con al menos 80.000 miembros, deberá tener la potestad de concluir convenios colectivos de trabajo que cubran al/a los establecimiento/s en cuestión si los miembros representan a más de la mitad de los trabajadores empleados en el establecimiento, o cada uno de los establecimientos, cubiertos por el convenio colectivo de trabajo.

Si los sindicatos que reúnen las condiciones antes mencionadas representan a más de la mitad de los trabajadores empleados en un lugar de trabajo o establecimiento en el que están organizados, tendrán la potestad de concluir convenios colectivos de trabajo que cubran al lugar de trabajo o establecimiento en cuestión. En el caso de convenios colectivos a nivel de empresa, los establecimientos deberán ser considerados como una sola unidad cuando se calcule la mayoría absoluta.

La Comisión toma nota de que, según el Gobierno, los interlocutores sociales de Turquía están de acuerdo con los parámetros básicos del sistema de relaciones laborales, tales como las organizaciones a nivel de rama y las negociaciones a nivel de empresa o de lugar de trabajo, que se está utilizando desde hace 25 años. El Gobierno opina que después de que se lleve a cabo la enmienda propuesta de la legislación, este sistema continuará funcionando sin contratiempos y de conformidad con las normas de la OIT.

La Comisión toma nota de que según los comentarios realizados en 2007 por la DISK, el proyecto de ley mantiene el status quo y no proporciona ninguna solución a los problemas relacionados con las relaciones laborales colectivas ni realiza ninguna contribución al libre ejercicio de los derechos sindicales.

La Comisión observa que el texto comunicado por el Gobierno sustituye el requisito del 10 por ciento, que contiene el artículo 12 de la ley núm. 2822, por un requisito de afiliación a una confederación importante a fin de que un sindicato pueda realizar negociaciones colectivas a nivel del lugar de trabajo. Sin embargo, la Comisión toma nota de que este sistema continúa limitando el nivel de representación y negociación colectiva que debería determinarse a través de negociaciones libres y voluntarias. Asimismo, la Comisión también observa que la enmienda mantiene el requisito de que los sindicatos deben representar a la mayoría de los trabajadores en un lugar del trabajo (50 por ciento más uno) a fin de poder realizar negociaciones con el empleador con miras a firmar un convenio colectivo. La Comisión recuerda que en estos sistemas, si no existe un sindicato que cubra a más del 50 por ciento de los trabajadores, los derechos de negociación colectiva deben garantizarse a los sindicatos existentes en el lugar de trabajo, al menos en nombre de sus propios afiliados. Sin embargo, en este caso esto lo impide el requisito de afiliación a una confederación importante. Cabe señalar que un sindicato representativo de una empresa deberá poder negociar aunque no esté afiliado a una confederación.

La Comisión expresa la esperanza de que el Gobierno adopte las medidas necesarias para revisar el proyecto de ley y enmendar el artículo 12 de la ley núm. 2822 a fin de que cuando ningún sindicato reúna el criterio del 50 por ciento de afiliados, los sindicatos existentes en el lugar de trabajo o en la empresa puedan negociar al menos en nombre de sus propios miembros, sin que se tenga en cuenta si están afiliados a una confederación o no lo están. La Comisión pide al Gobierno que indique en su próxima memoria los progresos realizados a este respecto, a fin de fomentar y promover el pleno desarrollo y la utilización de los mecanismos de negociación colectiva voluntaria, de acuerdo con el artículo 4.

Negociación colectiva en la administración pública. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre la estructura de las negociaciones colectivas en el sector público y planteó ciertas cuestiones sobre: i) la necesidad de información adicional sobre la forma en la que el empleador directo participa en las negociaciones junto con las autoridades financieras como parte del Consejo de Empleadores Públicos, que es el agente de negociación con el Gobierno en virtud del artículo 3, h), de la ley núm. 4688; ii) la necesidad de enmendar el artículo 28 de la ley núm. 4688 que limita el ámbito de las negociaciones a las cuestiones financieras; iii) la necesidad de información adicional sobre la forma en la que el artículo 34 de la ley núm. 4688 se aplica en la práctica y la necesidad de confirmar que no aplica en una forma en la que se dé a las autoridades, en particular al Consejo de Ministros, la facultad de modificar o rechazar los convenios colectivos (el artículo 34 de la ley núm. 4688 dispone que, si se alcanza un acuerdo durante el proceso de negociación, el texto convenido será presentado al Consejo de Ministros para los acuerdos administrativos, ejecutivos y legales que correspondan a los que ha de llegarse dentro de los tres meses, y los anteproyectos de ley se presentarán a la Gran Asamblea Nacional de Turquía para su promulgación).

La Comisión toma nota de que según la memoria del Gobierno: i) el Consejo de Empleadores Públicos está compuesto por representantes del Primer Ministro, el Ministro de Finanzas, del Tesoro, la presidencia del personal estatal, así como la organización de empleadores públicos; ii) aunque el artículo 28 de la ley núm. 4688 limita las negociaciones colectivas a los derechos financieros de los empleados públicos, temas que no son los derechos financieros se han incluido en el orden del día de cuatro negociaciones colectivas realizadas desde 2004 y se firmaron Memorandos de Entendimiento sobre temas que no son los derechos financieros en 2004, 2006 y 2007; en 2005 se firmó un Memorando de Entendimiento sobre todas las cuestiones de negociación colectiva, incluidos los derechos financieros; iii) después de la firma de un memorando de entendimiento, las comisiones compuestas de representantes de los sindicatos y empleadores públicos, en igual número, trabajaron para conseguir alcanzar los objetivos acordados; las reivindicaciones sindicales se reflejan en el Memorando de Entendimiento, ya sea como reivindicaciones aceptadas por el Consejo de Empleadores Públicos o como reivindicaciones que tiene que tener en cuenta o evaluar el Consejo de Empleadores Públicos; aunque las reivindicaciones sindicales son recibidas favorablemente por el Consejo de Empleadores Públicos, se ha considerado que estas reivindicaciones deberían abordarse a través de un proyecto de ley sobre la reestructuración del régimen del personal de la administración pública que ha estado en el orden del día durante cinco años y que se aplicaría a alrededor de 2 millones y medio de empleados públicos; iv) la presidencia del personal estatal realiza un trabajo preparatorio de proyectos de ley sobre la implementación de las cuestiones acordadas, en contacto con la autoridad interesada, si la cuestión corresponde a otras autoridades; los proyectos de ley preparados como resultado de lo anterior se someten a la oficina del Primer Ministro; v) el grupo de trabajo tripartito en una reunión que se celebró el 28 de diciembre de 2006 decidió enmendar la ley núm. 4688 de conformidad con las observaciones de la Comisión y se han iniciado labores sobre esta cuestión. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ha estado trabajando en esta enmienda y un proyecto de ley para enmendar el preámbulo y los artículos 3, a) y 15 de la ley núm. 4688 se ha comunicado a las instituciones pertinentes a fin de que opinen al respecto. Como resultado de las negociaciones colectivas realizadas en 2007 entre el Consejo de Empleadores Públicos y dos de los agentes de negociación, las partes alcanzaron un acuerdo sobre la continuación de la labor en lo que respecta a diferentes temas, cuatro de los cuales están relacionados con las enmiendas a introducir en la ley núm. 4688. La Confederación de Asociaciones de Empleados Públicos de Turquía (Turkiye Kamu Sen) y el Sindicato de Todos los Trabajadores Municipales y de los Servicios Públicos «Confederation Real Trade» (HAK-IS) asistieron a las negociaciones. A pesar de ser un agente de negociación, la KESK no asistió.

Además, en una solicitud directa, la Comisión planteó la necesidad de enmendar el artículo 34 de la ley núm. 4688 a fin de que las negociaciones colectivas no tengan que realizarse en un período de 15 días después de los cuales cualquier desacuerdo se somete al Comité de Reconciliación. El Gobierno indica que aunque los 15 días puedan ser suficientes (ya que en general, se han realizado cinco o seis sesiones durante las negociaciones colectivas celebradas hasta entonces y, si es necesario, puede aumentarse el número de sesiones), se está examinando una enmienda para ampliar ese período a un mes, de conformidad con las solicitudes presentadas por los interlocutores sociales.

La Comisión se felicita por ello.

La Comisión toma nota de los amplios comentarios realizados por la KESK y la CSI sobre las negociaciones en el sector público. Según esos comentarios, la ley núm. 4688 no se refiere al concepto de negociación colectiva sino más bien a «las conversaciones colectivas consultivas» limitadas a cuestiones financieras; como resultado, la KESK no ha asistido a las conversaciones desde 2007 en protesta por la negativa del Gobierno a realizar negociaciones en lugar de consultas, lo que le permite tomar decisiones unilaterales. La KESK añade que el artículo 30 de la ley núm. 4688 (que limita la posibilidad de realizar negociaciones a los sindicatos afiliados a la confederación que tiene la mayoría de los miembros en cada sector de actividad), viola el Convenio ya que limita la libertad de determinar las partes en la negociación colectiva. Por último, la KESK indica que, desde 2005, el Ministerio del Interior ha presionado a las autoridades locales para que no apliquen los aproximadamente 130 convenios colectivos que la organización afiliada a la KESK llamada Sindicato de Todos los Empleados Municipales y de los Servicios Locales (TUM BEL SEN) ha firmado con las autoridades municipales durante los últimos doce años. A pesar de que Tribunal Europeo de Derechos Humanos dictaminó a favor del sindicato, el 21 de noviembre de 2006, el Ministerio no ha cambiado su política. De forma más general, se señala que los sindicatos no son considerados interlocutores sociales y que el Gobierno no les consulta sobre las leyes más importantes, lo cual afecta a los intereses de los trabajadores.

A este respecto, la Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno según la cual «las conversaciones colectivas consultativas» establecidas en la ley núm. 4688 permiten las negociaciones sobre derechos económicos, sociales e individuales y en caso de desacuerdo, éste es resuelto por el Comité de Reconciliación. La representación en base a la afiliación a una confederación que tenga la mayor parte de los miembros en su sector de actividad está en conformidad con el principio de justicia. En lo que respecta a los convenios colectivos firmados por los municipios, el Gobierno indica que según el artículo enmendado 146, 1) y 2), de la ley núm. 657, los empleados públicos sólo podrán recibir los salarios y prestaciones establecidos en virtud de dicha ley. Los convenios colectivos en el sector público están regulados por los artículos 3, h) y 29 de la ley núm. 4688 y los artículos 28 y 53 de la Constitución. Debido a que los empleados públicos no tienen derecho a firmar convenios colectivos, estos convenios son considerados ilegales. En la notificación núm. 158, de 6 de enero de 2005, el Ministro de Finanzas indicó que el estatus de los empleados públicos depende de las leyes núms. 657 y 4688, y es imposible actuar fuera del ámbito de esas leyes a fin de disfrutar de derechos que no han sido acordados de conformidad con esas leyes. Por consiguiente, el sindicato TUM BEL SEN no tiene derecho a negociar colectivamente.

A este respecto, la Comisión toma nota de la sentencia definitiva recientemente dictada por la Gran Cámara del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre la cuestión de los convenios colectivos firmados entre el TUM BEL SEN y los municipios (12 de noviembre de 2008), en la que consideró que:

El derecho a realizar negociaciones colectivas con un empleador se ha convertido, en principio, en uno de los elementos esenciales de «el derecho de fundar […] sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses» establecido en el artículo 11 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos… Al igual que otros trabajadores, los funcionarios públicos, excepto en casos muy específicos, deben disfrutar de esos derechos, pero sin perjuicio de los efectos de cualquier restricción legal que hayan impuesto miembros de la administración del Estado, que es una categoría a la que, sin embargo, no pertenecen los solicitantes en este caso.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, la Comisión hace de nuevo hincapié en que todos los empleados públicos que no trabajan en la administración del Estado deberían tener derecho a realizar negociaciones colectivas libres y voluntarias, dentro de un límite de tiempo apropiado a fin de que sean negociaciones significativas. Las disposiciones legislativas, que dan a las autoridades financieras el derecho a participar en las negociaciones colectivas junto con el empleador directo son compatibles con el Convenio, siempre que otorguen una función significativa a la negociación colectiva; y las discusiones tripartitas para la preparación, de forma voluntaria, de directrices para la negociación colectiva, pueden tenerse en cuenta como un método especialmente apropiado para resolver las dificultades existentes. Además, la Comisión recuerda que el derecho a afiliarse a la organización que se estime conveniente incluye la libre determinación del nivel de representación (a nivel de sector o de institución incluso si no existe afiliación a una confederación). Una cuestión adicional a superar a fin de poder realizar negociaciones colectivas libres y voluntarias en el sector público es el reconocimiento del derecho de sindicación de un amplio número de categorías de empleados públicos que no trabajan en la administración del Estado y que están excluidos de este derecho y, por consiguiente, del derecho de estar representados en las negociaciones (esta cuestión se aborda en una solicitud enviada directamente al Gobierno en virtud del Convenio núm. 87).

La Comisión pide de nuevo al Gobierno que indique en su próxima memoria las medidas adoptadas o previstas, incluida la reforma del sector público, con miras a poner la ley núm. 2488 y la práctica en conformidad con el Convenio sobre los puntos siguientes: i) la necesidad de garantizar claramente en la legislación que el empleador directo participe en verdaderas negociaciones con los sindicatos que representan a los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado y de dar una función significativa a la negociación colectiva entre las partes; ii) la necesidad de garantizar que las negociaciones colectivas cubran no sólo las cuestiones financieras sino también las demás condiciones de empleo; iii) la necesidad de confirmar claramente que en la legislación no se da a las autoridades, en particular al Consejo de Ministros, la potestad de modificar o rechazar los convenios colectivos en el sector público, y iv) la necesidad de que las partes puedan realizar negociaciones plenas y significativas durante un período de tiempo mayor que el previsto.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno en lo que respecta a la próxima enmienda de la ley núm. 4688 y confía en que todas las cuestiones antes planteadas se tengan en cuenta en este marco. La Comisión pide de nuevo al Gobierno que le transmita el texto de enmienda de la ley núm. 4688 y que indique en su próxima memoria los progresos realizados y un calendario específico para la adopción de las enmiendas a la ley núm. 4688.

La Comisión invita al Gobierno a solicitar, si así lo desea, la asistencia técnica de la Oficina.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud directa dirigida al Gobierno.