Observation (CEACR) - adoptée 2007, publiée 97ème session CIT (2008)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Pakistan (Ratification: 1957)

La Comisión ha tomado nota de las comunicaciones recibidas de las siguientes organizaciones de trabajadores que contienen observaciones sobre la aplicación del Convenio por Pakistán: comunicaciones recibidas el 31 de agosto y el 19 de septiembre de 2006 de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) [actualmente Confederación Sindical Internacional (CSI)], comunicación de fecha 30 de marzo de 2007 de la Federación de Sindicatos de Pakistán (APFUTU) y comunicación de 2 de mayo de 2007 de la Federación de Trabajadores de Pakistán (PWF). La Comisión toma nota de que estas comunicaciones han sido enviadas al Gobierno en septiembre y octubre de 2006 y en mayo y junio de 2007 para que formule los comentarios que estime conveniente sobre las cuestiones planteadas. La Comisión espera que el Gobierno comunicará sus comentarios con su próxima memoria para que la Comisión pueda examinarlos en su próxima sesión.

La Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno no contiene ninguna respuesta a sus comentarios anteriores. Por consiguiente, la Comisión se ve obligada a reiterar su observación anterior, redactada como sigue:

I.  Artículos 1, 1) y 2, 1) del Convenio

    A. Servidumbre por deudas

1. En sus anteriores comentarios, la Comisión tomó nota de las dificultades en la aplicación de la Ley sobre la Abolición del Sistema de Trabajo en Servidumbre (BLSA), de 1992. La Comisión toma nota de las comunicaciones de la Federación Nacional de Sindicatos de Pakistán (APFTU) y la Federación Sindical Nacional de Pakistán (APTUF) de fechas 26 de abril de 2005 y 14 de mayo de 2005 respectivamente, que contienen comentarios sobre el cumplimiento del Convenio y que fueron enviadas al Gobierno en junio y julio de 2005 para que realice los comentarios que desee sobre las cuestiones planteadas. Entre otras cosas, la APTUF observó que las disposiciones de la BLSA no se aplican y la APFTU observó igualmente debido a la falta de mecanismos adecuados de inspección del trabajo, que las leyes, incluidas aquéllas sobre la servidumbre no se aplican. Como hasta ahora no se han recibido comentarios del Gobierno sobre estas comunicaciones, la Comisión confía en que el Gobierno los proporcionará en su próxima memoria.

2. La Comisión toma nota de la política y el plan de acción nacionales para la erradicación del trabajo en servidumbre y para la rehabilitación de los trabajadores liberados de la servidumbre de 2001, que el Gobierno comunicó con su última memoria. La Comisión toma nota de que en virtud del plan de acción se tenía que establecer un Comité nacional para la abolición del trabajo en servidumbre y para la rehabilitación. A fin de coordinar la aplicación del plan y las funciones específicas de este Comité son:

n      revisar la aplicación de la BLSA y del plan de acción;

n      controlar el trabajo de los comités de vigilancia de distrito establecidos en virtud del artículo 15 de la BLSA y el Reglamento sobre el sistema de trabajo en servidumbre (abolición), de 1995;

n      abordar las cuestiones de órganos nacionales e internacionales sobre el trabajo forzoso y el trabajo en servidumbre.

La Comisión toma nota de la observación del Ministerio de Trabajo en su proyecto de política de protección del trabajo de 2005, respecto a que la política y el plan de acción nacionales de 2001 establecen claramente las intenciones y compromiso del Gobierno de aplicar plenamente el Convenio. Sin embargo, la Comisión también toma nota de la afirmación del Ministerio de Trabajo en su documento «Política del Trabajo, 2002» de fecha 23 de septiembre de 2002, respecto a que los objetivos y actividades establecidos en la política y el plan de acción nacionales de 2001 necesitan ser implementados de forma real.

Implementación de la política nacional y el Plan de Acción para la erradicación del trabajo en servidumbre. 3. La Comisión toma nota de que en su última memoria el Gobierno indica las recientes iniciativas contra el trabajo en servidumbre que está tomando o tiene previsto tomar, al parecer en el marco de la política y el plan de acción nacionales de 2001, que incluyen:

n      el establecimiento de una unidad de servicios de asistencia jurídica en los departamentos de trabajo de Punjab y NWFP, con una línea directa gratuita para proporcionar asesoramiento y ayuda jurídica a los trabajadores en servidumbre necesitados, que tiene previsto contratar a expertos legales a fin de proporcionar asistencia jurídica;

n      iniciar un programa para construir alojamiento a bajo coste para las familias liberadas del trabajo en servidumbre en el sector agrícola de Sindh, que proporcionará alojamiento a estas familias y contribuirá a su rehabilitación;

n      organizar talleres de formación para funcionarios gubernamentales de distritos clave y otras personas interesadas para mejorar sus capacidades y permitirles establecer planes a nivel de distrito para identificar a los trabajadores en servidumbre y activar los comités de vigilancia de distrito;

n      incorporar la cuestión del trabajo en servidumbre en el programa de las academias judicial, de policía y del funcionariado civil a fin de ayudar a sensibilizar a los funcionarios judiciales, policiales y civiles sobre el problema, y llevar a cabo seminarios de capacitación.

4. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno respecto a que según la BLSA las funciones de inspección en el área del trabajo forzoso han sido asignadas a la inspección regular del trabajo así como a los oficiales/jefes de los gobiernos locales y departamentos de policía. La Comisión también toma nota de que, según el documento del plan de acción de 2001, se ha establecido el fondo que dispone el Reglamento de la BLSA y se ha realizado un depósito inicial de cien millones de rupias, y que el Gobierno, en su memoria, recibida en enero de 2005, sobre la aplicación del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105) indica que se ha iniciado el trabajo para que el Fondo para la lucha contra el trabajo en servidumbre sea funcional, y que se está preparando un proyecto de manual para proporcionar directrices a las agencias que se ocupan de ello a fin de que preparen propuestas de proyectos de financiación.

5. Reconociendo las iniciativas del Gobierno para tratar de combatir el trabajo en servidumbre, la Comisión confía en que se estén tomando o previendo las medidas necesarias para garantizar la efectiva aplicación de la política y el plan de acción nacionales para la abolición del trabajo en servidumbre y para la rehabilitación de los trabajadores en servidumbre liberados. La Comisión espera que la próxima memoria el Gobierno proporcionará información detallada sobre los progresos realizados y los resultados prácticos alcanzados, incluidas copias de los informes pertinentes sobre todas las actividades, proyectos, instituciones y mandatos previstos en el plan de acción. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información para aclarar el estatus actual de los comités de vigilancia de distrito así como su función en el proceso de inspección del trabajo y su relación con dicho proceso, y que además proporcione información sobre las medidas que tomen tanto los magistrados de distrito como los comités de vigilancia para garantizar la aplicación efectiva de la BLSA, y el cumplimiento de sus otras funciones, tal como se prevé en la BLSA y el reglamento de 1995, incluidas copias de los informes de control/evaluación preparados por el comité nacional para la abolición del trabajo en servidumbre y la rehabilitación de los trabajadores.

Programa especial de acción para erradicar el trabajo forzoso/trabajo en servidumbre. 6. La Comisión toma nota de que en su memoria sobre la aplicación del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), recibida en enero de 2005, el Gobierno indica que desde mediados de 2002, ha estado llevando a cabo un programa de acción para combatir el trabajo forzoso/trabajo en servidumbre con la asistencia técnica de la OIT. El Gobierno indica que en este programa, la OIT tenía, entre otras cosas, que proporcionar formación sobre derechos humanos y trabajo en servidumbre a los Nazims de distrito, a los miembros de las comisiones de vigilancia, y a los funcionarios judiciales y de policía; ayudar al Gobierno a desarrollar la coparticipación con los sectores interesados, los empleadores y los trabajadores; asesorar sobre la creación de un órgano nacional de alto nivel para combatir el trabajo forzoso; y ayudar a la creación de proyectos de demostración en los que pueda probarse la factibilidad de los enfoques adoptados para hacer frente al problema. La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria proporcione información más detallada y amplia sobre este programa y su aplicación, incluyendo copias de los informes más recientes de evaluación de las actividades del programa y sus resultados.

Servidumbre por deudas: recolección de datos, medidas para averiguar la naturaleza y el alcance del problema. 7. La Comisión toma nota de que según la política y el plan de acción nacionales de 2001, en enero de 2002 se tenía que iniciar un estudio para evaluar la extensión del trabajo en servidumbre, pero que según la indicación del Gobierno en su última memoria todavía no se ha llevado a cabo ningún estudio cuantitativo.

8. La Comisión toma nota de un informe de 2004 sobre una iniciativa del Ministerio de Trabajo y la OIT, titulado «Rapid assessment studies of bonded labour in different sectors in Pakistan», que contiene datos y conclusiones de una serie de estudios de evaluación rápida realizados desde octubre de 2002 hasta enero de 2003 por equipos de investigadores y científicos sociales bajo los auspicios del Foro de investigación sobre el trabajo en régimen de servidumbre (BLRF), cuyo objetivo era estudiar la existencia y naturaleza del trabajo en servidumbre en diez sectores — esto es: agricultura, construcción, tejido de alfombras, fabricación de ladrillos, industrias pesqueras, minería, creación de brazaletes de vidrio, curtiduría, trabajo doméstico y mendicidad — y elaborar conclusiones preliminares. El proyecto representó la primera fase de un programa de investigación más amplio y tenía como objetivo establecer la base de trabajo para estudios pormenorizados por sector y un estudio nacional para determinar la incidencia del trabajo en servidumbre en el país, tal como se preveía en el plan nacional de acción del Gobierno. Los estudios de evaluación rápida se centraron principalmente en la servidumbre por deudas pero también analizaron otras formas de trabajo en servidumbre y trabajo forzoso sin deudas.

9. La Comisión toma nota de la conclusión del informe respecto a que los resultados en «los sectores cubiertos … permiten conocer el funcionamiento del sistema peshgi (pagos por adelantado) y su posible relación con el trabajo en servidumbre y otras formas de trabajo bajo coacción». Se encontró, o no, relación según los sectores El informe también hace hincapié en la conclusión de que existen «otras formas de trabajo en servidumbre y coacción … que no están claramente asociadas al sistema peshgi».

10. La Comisión reitera su confianza en que el Gobierno, como seguimiento de la parte preliminar del programa de investigación señalado arriba y de acuerdo con el mandato de su política y plan de acción nacionales de 2001, realizará un estudio estadístico sobre el trabajo en servidumbre en todo el país, utilizando una metodología válida, y en cooperación con las organizaciones de empleadores y de trabajadores y con las organizaciones e instituciones de derechos humanos, y que proporcionará información sobre los progresos realizados a este respecto.

Trabajo en servidumbre en la agricultura. 11. En su anterior observación, la Comisión tomó nota de la opinión del Gobierno de que existen deficiencias intrínsecas en su legislación del trabajo para poder resolver los problemas del trabajo en el sector agrícola. La Comisión pide de nuevo al Gobierno que proporcione más información sobre esta cuestión, así como información sobre las medidas tomadas o previstas para solucionar esta situación en el contexto de la erradicación del trabajo en servidumbre en la agricultura.

Trabajo infantil en servidumbre. 12. En comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que comunicara información sobre los progresos realizados en la aplicación del acuerdo entre el Programa InFocus sobre el Trabajo Infantil (IPEC) de la OIT y la Asociación Pakistaní de Fabricantes y Exportadores de Alfombras (PCMEA), y del acuerdo firmado por el Gobierno en 1997 con la Comisión Europea y la OIT para adoptar medidas a fin de erradicar el trabajo infantil en servidumbre. Respecto a este punto y al problema del trabajo infantil en servidumbre en general, la Comisión toma nota de que el Gobierno ratificó el Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182). En la medida en la que el artículo 3, a), del Convenio núm. 182 dispone que, la expresión las peores formas de trabajo infantil abarca «todas las formas de esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, como la venta y el tráfico de niños, la servidumbre por deudas y la condición de siervo, y el trabajo forzoso u obligatorio», la Comisión considera que este problema puede ser examinado de forma más específica en virtud del Convenio núm. 182. La protección de los niños se mejora debido a que el Convenio núm. 182 requiere que los Estados que lo ratifican adopten medidas inmediatas y eficaces para conseguir la prohibición y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil con carácter de urgencia. Por lo tanto, la Comisión pide al Gobierno que se remita a sus comentarios sobre la aplicación del Convenio núm. 182.

B. Trata de personas

13. La Comisión toma nota con interés de la promulgación de la ordenanza sobre prevención y control del tráfico de seres humanos (PCHTO), de 2002, que entró en vigor en octubre de 2002. Entre otras cosas, la ordenanza penaliza «el tráfico de seres humanos», que define, en parte, como un tráfico que implica la utilización de la coacción a fin de alcanzar algún beneficio o para fines de explotación, esclavitud o trabajo forzoso (artículos 2, h) y 3); dispone que los delitos de tráfico pueden ser castigados con sanciones que impliquen penas de prisión de hasta siete años y, en caso de tráfico de mujeres, hasta diez años, así como con multas (artículo 3); dispone penas especiales para los delitos de tráfico cometidos por grupos criminales organizados (artículo 4) y por delitos repetidos (artículo 5); establece el pago de compensaciones y gastos a las víctimas (artículo 6); y establece que al ser el tráfico un delito los tribunales tendrán competencias al respecto (artículos 8 y 10). La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria proporcione una copia de los reglamentos más recientes que han sido promulgados para aplicar la PCHTO.

Trata de personas: recolección de datos para investigar la naturaleza y el alcance del problema. 14. La Comisión toma nota del informe de 2005 de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) titulado «Data and Research on Human Trafficking: A Global Survey», que indica que Pakistán continúa siendo un país importante de destino de las mujeres víctimas de tráfico así como un importante país de tránsito para las personas traficadas desde Bangladesh hasta los países de Oriente Medio en donde las mujeres son explotadas sexualmente. El informe indica que los hombres son raramente contemplados como «víctimas de tráfico» y con más frecuencia en el contexto de las migraciones irregulares, y que esta deficiencia ha limitado la disponibilidad de información y datos sobre el tráfico de hombres en el sur de Asia. El informe hace hincapié en que, mientras los estudios de los que se dispone contribuyen a la comprensión de las causas, fuentes, destinos y consecuencias del tráfico, las estadísticas sobre el tráfico de personas son antiguas o anecdóticas, y existe la urgente necesidad de realizar amplios estudios nacionales en profundidad a fin de desarrollar una base de datos sobre el tráfico de personas para el sur de Asia. Teniendo en cuenta estas indicaciones, la Comisión confía en que el Gobierno realizará un amplio estudio nacional sobre el tráfico de personas, en cooperación con las organizaciones de empleadores y de trabajadores así como con otras organizaciones e instituciones sociales, y que proporcionará información sobre los progresos realizados a este respecto.

Medidas prácticas destinadas a la efectiva erradicación de la trata de personas. 15. La Comisión toma nota con interés de la información sobre la colaboración del Gobierno con la OIM en un programa de acción sobre cuestiones de migración que incluye, como componente significativo, el problema del tráfico de personas. La Comisión toma nota de que en la 12.ª Cumbre de la Asociación de Asia Meridional para la Cooperación Regional (SAARC) que tuvo lugar en Islamabad en enero de 2004, el Gobierno aceptó la Declaración de Islamabad, que entre otras cosas pide a los Estados Miembros que ratifiquen rápidamente la Convención de la SAARC sobre la prevención y la lucha contra el tráfico de mujeres y niños con fines de prostitución, adoptada en 2002 (párrafo 19). Asimismo, la Comisión toma nota de que en mayo de 2005, representantes del Gobierno y otros participantes en la quinta Conferencia Ministerial de Asia Meridional adoptaron la «Declaración de Islamabad: revisión y acciones futuras», en la que entre otras cosas reconocen la brecha existente y los desafíos en la implementación en diversas áreas, incluidos un compromiso, una concienciación, unas medidas y unos recursos inadecuados para combatir la violencia contra las mujeres (párrafo 5, g)); y la falta de iniciativas de cooperación y de coparticipación regionales para hacer frente a problemas regionales como el tráfico de mujeres (párrafo 5, q)). La Comisión confía en que el Gobierno continuará desarrollando políticas y tomando medidas para eliminar de forma efectiva el tráfico de personas tanto en la legislación como en la práctica, de conformidad con el Convenio, y que en su próxima memoria proporcionará información detallada a este respecto.

Trata de niños. 16. La Comisión tomó nota de las afirmaciones anteriores de la CIOSL así como de las indicaciones que contienen los informes de la OIM antes mencionados, según los cuales el tráfico de niños sigue siendo un problema grave en Pakistán. Con respecto al problema del tráfico de niños, por los motivos establecidos antes sobre el trabajo infantil en servidumbre, la Comisión pide al Gobierno que se remita a sus comentarios sobre la aplicación del
Convenio núm. 182.

II. Restricciones a la terminación voluntaria de la relación de empleo

17. En sus anteriores comentarios, la Comisión se refirió a la información proporcionada por el representante del Gobierno en la Comisión de la Conferencia de junio de 1999, respecto a que una enmienda a la Ley de los Servicios Esenciales (mantenimiento) de 1952 según la cual los empleados del Gobierno que terminen de forma unilateral su empleo sin el consentimiento del empleador están sujetos a una pena de prisión, debía ser considerada por la Comisión tripartita sobre la consolidación, simplificación y racionalización de la legislación laboral. El Gobierno indicó en su memoria de 2000 que el informe final de la Comisión se esperaba para finales de septiembre de 2000. La última memoria del Gobierno no contiene información nueva sobre esta cuestión, por lo tanto, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que proporcione una copia del informe de dicha Comisión. La Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno tomará las medidas necesarias para poner las leyes federal y provincial sobre servicios esenciales de conformidad con el Convenio y que informará sobre los progresos realizados a este respecto.

18. Asimismo, la Comisión repite su solicitud de copias de los textos completos de las siguientes ordenanzas promulgadas en 2000: la ordenanza sobre el retiro del trabajo (poderes especiales), núm. XVII, de 27 de mayo de 2000; la ordenanza sobre los funcionarios públicos (enmienda), núm. XX de 1.º de junio de 2000, y la ordenanza sobre el servicio obligatorio en las fuerzas armadas (enmienda), núm. LXIII de 6 de diciembre de 2000.

III.           Artículo 25. Adecuación y aplicación de sanciones
           por la imposición de trabajo forzoso u obligatorio

Aplicación de la Ley sobre la Abolición del Sistema de Trabajo en Servidumbre (BLSA), de 1992. 19. La Comisión tomó nota anteriormente de las afirmaciones de la CIOSL, contenidas en su comunicación de 2001, según las cuales la Ley sobre la Abolición del Sistema de Trabajo en Servidumbre (BLSA), de 1992, no ha sido aplicada en la práctica, ya que muy pocos funcionarios desean aplicarla por miedo a despertar la cólera de los hacendados, dejándoles de esta forma utilizar el trabajo forzoso con impunidad. Recordando que el artículo 25 del Convenio dispone que el hecho de exigir ilegalmente trabajo forzoso u obligatorio será objeto de sanciones penales que sean realmente eficaces y se apliquen estrictamente, la Comisión pide de nuevo información sobre el número de inspecciones realizadas en virtud de la BLSA, así como información sobre cualquier acción judicial emprendida contra los empleadores de trabajadores en servidumbre, incluyendo copias de cualquier fallo judicial en dichos casos.

Aplicación de la ordenanza sobre la prevención y el control de la trata de seres humanos. 20. Con respecto a la aplicación de la ordenanza sobre la prevención y el control de seres humanos (PCHTO), de 2002, la Comisión toma nota de una declaración a la prensa del Ministerio del Interior en junio de 2005 respecto a que, durante el período de 2003 a mayo de 2005, la Agencia Federal de Investigación registró 888 quejas en virtud de la PCHTO relacionadas con el tráfico; 737 sospechosos de tráfico fueron arrestados; 336 de estos casos investigados condujeron a procedimientos judiciales; y estos procedimientos dieron como resultado 85 condenas y cuatro absoluciones, y el resto de los casos está pendiente de juicio. Asimismo, la Comisión toma nota de que según el informe de la Secretaría del Primer Ministro «Un año de resultados del Gobierno, agosto 2004-agosto 2005», de fecha 29 de agosto de 2005, una parte de «Frenar el tráfico de seres humanos» en un capítulo titulado «Mejorar la ley y el orden», contiene lo siguiente:

El Gobierno a través de la Agencia Federal de Investigación ha adoptado medidas rigurosas para frenar el tráfico de seres humanos… Para que se puedan llevar a cabo acciones sostenibles contra el tráfico de seres humanos, en FIA HQ y en direcciones de distrito se han establecido unidades de lucha contra el tráfico (ATU). Estos equipos son unidades dedicadas a la aplicación de las leyes relacionadas con la prevención del tráfico de seres humanos hacia Pakistán y desde Pakistán. A fin de solicitar el apoyo de la sociedad civil, se ha informado a importantes ONG y se les ha pedido ayuda.

Asimismo, la Comisión toma nota de la indicación que contiene el informe anual de 2005 de la División Legislativa del Ministerio de Legislación, Justicia y Derechos Humanos según la cual, aunque el Gobierno ha promulgado una ordenanza para penalizar el tráfico de seres humanos «se necesita hacer mucho para la efectiva implementación de esta ordenanza».

21. La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria proporcione información actualizada sobre la aplicación de la PCHTO, incluyendo estadísticas sobre el número de quejas sobre tráfico registradas, los individuos arrestados, los procedimientos judiciales iniciados, las condenas obtenidas, las sanciones impuestas, y las compensaciones otorgadas a las víctimas, incluyendo copias de todas las resoluciones judiciales pertinentes. De forma más general, confía en que el Gobierno, en seguimiento del artículo 25 del Convenio, se esforzará por evaluar la adecuación de las sanciones y garantizar que la sanciones impuestas en virtud de la PCHTO que castigan el tráfico son realmente adecuadas, trabajará para que la PCHTO sea estrictamente aplicada, y proporcionará información a este respecto, incluyendo información actualizada sobre la evolución del sistema de unidades de lucha contra el tráfico y evaluaciones de sus éxitos y fracasos.

La Comisión espera que el Gobierno realizará los esfuerzos necesarios para adoptar, en un futuro cercano, las medidas necesarias.