Observation (CEACR) - adoptée 2007, publiée 97ème session CIT (2008)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Panama (Ratification: 1958)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno.

La Comisión recuerda que los comentarios pendientes se refieren a las siguientes cuestiones:

a)    facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales strictu sensu ya que incluye el transporte (artículos 486 y 452 del Código del Trabajo);

b)    los artículos 174 y 178, último párrafo, de la ley núm. 9 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa»), de 1994, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

c)     el artículo 41 de la ley núm. 44, de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40);

d)    el artículo 64 de la Constitución, que exige ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato;

e)     obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales que van más allá de los servicios esenciales strictu sensu y que incluyen los transportes, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 185 y 152.14 de la ley núm. 9, de 1994);

f)     injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 497 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes). El Gobierno entregó a la misión de asistencia técnica copia del decreto ejecutivo núm. 32, de 1994, que prevé servicios mínimos para salvaguardar la seguridad de la empresa y de sus bienes, y los servicios de mantenimiento. La Comisión invita a la organización cúpula de empleadores, que había planteado este asunto, a que presente sus comentarios al respecto;

g)    exigencia de un número elevado (50) de servidores públicos para constituir una organización de servidores públicos en virtud de la Ley de Carrera Administrativa. El Gobierno había reconocido que se trata de un número elevado pero señala que el artículo 176 de la ley núm. 9 permite a los servidores públicos organizarse por clase (categoría) o sector de actividad y la Comisión pidió al Gobierno que tome medidas con miras a modificar la legislación a efectos de reducir el número mínimo de servidores públicos necesarios para constituir organizaciones;

h)    negación del derecho de huelga a los trabajadores del mar y las vías navegables (ley núm. 8 de 1998), así como en las zonas procesadoras para la exportación (ley núm. 25);

i)     prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga (prohibición de las huelgas por problemas de políticas económicas y sociales e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa). La Comisión subrayó que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga y que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 165]. La Comisión pidió al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados;

j)     desafiliación de la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Servidores Públicos (FENASEP) a una central sindical por decisión de las autoridades. El Gobierno había indicado que los servidores públicos se rigen por la Ley de Carrera Administrativa y estima que deben afiliarse a organizaciones homólogas de servidores públicos. La Comisión señaló que si bien cabe admitir que las organizaciones de base del personal de la función pública se limiten a esta categoría de trabajadores, ello no obstante, deberían gozar de libertad para afiliarse a las federaciones y confederaciones que estimen convenientes, incluidas aquellas que engloban también a organizaciones del sector privado [véase Estudio general, op. cit., párrafo 193]. La Comisión pidió al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efecto de ajustarla al mencionado principio. La Comisión pidió al Gobierno que no obstaculice la afiliación de FENASEP;

k)    negación a los servidores públicos del derecho de formar sindicatos. El Gobierno había indicado que la interpretación del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) no está acorde con la realidad; el derecho de asociación de los servidores públicos está reconocido en la ley núm. 9 de 20 de junio de 1994, y, en la práctica, la FENASEP funciona como cualquier otra organización del sector privado y participa en el CONATO y en la Conferencia Internacional del Trabajo. La Comisión toma nota de que la FENASEP señaló a la misión de asistencia técnica que estaba negociando con el Gobierno el texto del proyecto de reforma parcial de la Ley de Carrera Administrativa;

l)     negación del derecho de huelga de los servidores públicos. El Gobierno había indicado que la Constitución permite restricciones especiales en los casos que determine la ley. La Comisión recuerda que la prohibición de la huelga en la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 158];

m)   negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años en virtud de la ley núm. 8, de 1981. El CONATO había señalado que el artículo 12 de dicha ley establece que ninguna empresa está obligada a celebrar convención colectiva durante los dos primeros años de operaciones y que la legislación general permite el ejercicio de huelga sólo en el marco de la negociación colectiva o en otros supuestos restrictivos. La Comisión advierte que el Gobierno no se refiere en su memoria a esta cuestión y le pide que envíe sus comentarios al respecto;

n)    necesidad, para declarar la huelga, de contar con la mayoría de los trabajadores de la empresa, negocio o establecimiento (artículo 476, 2, del Código). El Gobierno había estimado que esta limitación está justificada por los efectos que produce la huelga en virtud de la legislación nacional (cierre de la empresa, prohibición de celebrar nuevos contratos de trabajo, etc.). La Comisión toma debida nota de que el Gobierno y los interlocutores sociales indicaron a la misión que si no se obtiene el porcentaje en cuestión, en la tercera convocatoria de la asamblea sindical se exige la mayoría simple de los votantes.

La Comisión toma nota de las declaraciones del Gobierno en su memoria en la que reitera que ha manifestado su disposición de armonizar la legislación y la práctica nacionales con los Convenios núms. 87 y 98, pero para ello debe modificarse el Código del Trabajo, lo cual a su vez precisa consenso tripartito. No obstante, no existe tal consenso pues como pudo apreciar la misión de asistencia técnica de la OIT (febrero de 2006), existen notorias discrepancias entre los interlocutores sociales. El Gobierno indica que dada la sensibilidad de los temas (derecho de sindicación, huelga, etc.), cualquier reforma debe hacerse con un consenso tripartito, de manera que no se ponga en peligro la paz social.

Refiriéndose a puntos específicos o solicitudes de información, la Comisión toma nota de que el Gobierno envía la sentencia de la Corte Suprema que implícitamente reconoce el derecho de negociación colectiva y de huelga de los armadores y de las organizaciones de la gente de mar y declara que el artículo 75 del decreto-ley núm. 8, de 1998, infringe los artículos 64 y 65 de la Constitución. La Comisión toma nota con satisfacción de esta sentencia. Toma nota también con satisfacción de que la FENASEP se ha podido afiliar a la Central Unitaria de Trabajadores (un gobierno anterior había anulado la afiliación de FENASEP a una central sindical que incluía a trabajadores del sector privado, por lo que la Comisión había solicitado que se garantizara el derecho de afiliación sindical).

La Comisión toma nota de que el Gobierno envía el proyecto de reforma de la Ley de Carrera Administrativa y observa con interés que garantiza el derecho de asociación y los demás derechos contemplados en el Convenio, así como que contiene protección contra los actos de discriminación y de injerencia antisindicales y reconoce el derecho de negociación colectiva; no obstante, dado que la ley establece que «no podrá haber más de una asociación en una institución», la Comisión pide al Gobierno que tome medidas para que se modifique dicha disposición a efectos de garantizar la aplicación del artículo 2 del Convenio, que consagra el derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes; asimismo se podría facilitar el ejercicio de este derecho reduciendo el número mínimo de miembros o fundadores que es de 40 en el proyecto (el Gobierno informa, sin embargo, que FENASEP se opone).

La Comisión observa que el Gobierno envía la ley núm. 25 relativa a zonas francas de exportación, y recuerda que había tomado nota de que un proyecto de ley de zonas de comercio mundial — que se remitía a las disposiciones del Código del Trabajo para todo lo relativo a relaciones obrero-patronales — iba a sustituir a dicha ley. La Comisión entiende que por ahora, en las zonas francas no existe derecho de negociación colectiva y derecho de huelga, por lo que mantiene sus anteriores comentarios al respecto.

La Comisión lamenta que el Gobierno no se haya referido a ciertas disposiciones legales identificadas por la misión de asistencia técnica de 2006 que podrían ser objeto de reformas en la medida que ni el Gobierno ni los interlocutores sociales se oponían. Se trata en particular de los siguientes temas: 1) reducir a cuatro el número de empleadores necesario para formar una organización de empleadores; 2) suprimir la limitación existente en la libre afiliación de las asociaciones de servidores públicos a otras organizaciones sindicales, en particular de grado superior que agrupan a servidores públicos y otro tipo de trabajadores, y 3) la posibilidad de que las asociaciones de servidores públicos tengan más de un capítulo (sección) por provincia.

La Comisión lamenta comprobar que las divergencias mencionadas entre la legislación y la práctica con el Convenio subsisten desde hace numerosos años, así como la gravedad de algunas de las restricciones mencionadas. La Comisión pide al Gobierno que cumpla con sus compromisos ante la misión de asistencia técnica de 2006 en materia de reuniones con los interlocutores sociales bajo forma de seminarios o talleres con el apoyo de la OIT y que promueva activamente el diálogo tripartito sobre todas las cuestiones pendientes. La Comisión expresa la esperanza de que en un futuro próximo pueda estar en condiciones de comprobar mejoras en la legislación y pide al Gobierno que le informe al respecto y que de acuerdo con el compromiso asumido ante la misión de asistencia técnica, todo proyecto de reforma de la legislación sindical no se aproveche para regular o incluir otros temas.

La Comisión toma nota con interés de la nueva ley de 2 de julio de 2007, enviada recientemente por el Gobierno que garantiza el derecho de los funcionarios públicos de constituir y de afiliarse a organizaciones sindicales y a negociar colectivamente. La Comisión entiende que la nueva ley otorga protección contra los actos de discriminación antisindical. La Comisión examinará la nueva ley en profundidad en su próxima reunión.