Demande directe (CEACR) - adoptée 2001, publiée 90ème session CIT (2002)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Mexique (Ratification: 1990)

1. La commission prend note des informations détaillées fournies par le gouvernement dans son rapport et se réfère à son observation sur cette convention.

2. La commission prend note des diverses initiatives législatives promulguées pendant la période couverte par le rapport. Dans ses commentaires, elle examine notamment les réformes constitutionnelles relatives aux questions indigènes publiées au journal officiel de la fédération le 14 août 2001. Elle prend note de la déclaration du gouvernement dans laquelle il indique que la réforme constitutionnelle en matière de droits et culture indigènes représente un changement juridique décisif pour le futur du pays et qu’elle jette les bases d’un pays qui reconnaît les différences culturelles au niveau national. La commission note que le projet de loi réforme les articles 1, 2, 4, 18 et 115 de la Constitution politique du Mexique et qu’il reprend une grande partie des thèmes abordés par la convention. La commission est consciente du fait que ces réformes ont suscité de grandes controverses et que différents secteurs de la société mexicaine, y compris des organisations indigènes et des organisations de travailleurs, ont exprimé leur préoccupation devant l’impact que ces réformes pourraient avoir sur la situation sociale, économique et juridique des peuples indigènes au Mexique. Il découle de l’information reçue par le Bureau que les préoccupations exprimées par les peuples indigènes du pays en ce qui concerne les réformes se concentrent sur les thèmes suivants: la définition des peuples indigènes, les droits des peuples indigènes sur leurs terres et les ressources naturelles, la compétence que les réformes attribuent aux entités fédératives pour définir qui sont les peuples indigènes dans leur état et leurs droits à la libre détermination et à l’autonomie, et le manque présumé de consultations durant les discussions des réformes au sein du sénat.

3. La commission prend note de l’interdiction de l’esclavage et de l’ajout d’un troisième paragraphe à l’article 1 de la Constitution qui prévoit une interdiction de la discrimination incluant l’origine ethnique. Elle demande au gouvernement de bien vouloir fournir des informations sur toute mesure prise ou envisagée pour assurer l’application de ces interdictions dans la pratique.

4. La commission note que les réformes ont complété le texte de l’article 2 de la Constitution reprenant une série de thèmes couverts par la convention.

5. Définition et auto-identification. La commission note avec intérêt que l’article 2 de la réforme établit que la conscience de l’identité indigène devra servir de critère fondamental pour déterminer à qui s’appliquent les dispositions sur les peuples indigènes. L’article 2 définit en ce sens les communautés faisant partie d’un peuple indigène comme «celles qui forment une unité sociale, économique et culturelle…établies sur un territoire». Elle prend note en outre des dispositions du cinquième paragraphe de l’article 2 qui dispose que «la reconnaissance des peuples et des communautés indigènes se fera dans les constitutions et les lois des entités fédératives, lesquelles devront prendre en compte, outre les principes généraux établis dans les premiers paragraphes de cet article, des critères ethnolinguistiques et d’établissement physique». La commission saurait gré au gouvernement de bien vouloir fournir des informations dans son prochain rapport sur la manière d’interpréter les exigences ethnolinguistiques et d’établissement physique et d’indiquer notamment comment est garantie la reconnaissance de la condition de membres de ces peuples ou de ces communautés indigènes qui ont perdu leurs terres ancestrales ou se sont réinstallés dans des zones urbaines.

6. La commission note que l’alinéa VIII, paragraphe A, de l’article 2 de la réforme laisse aux entités fédératives le pouvoir d’établir les caractéristiques de la libre détermination et de l’autonomie des peuples indigènes au sein de chaque entité et qu’il prévoit la reconnaissance des peuples indigènes comme étant des «entités d’intérêt public». La commission prie le gouvernement d’indiquer la manière dont les entités fédératives assurent la pleine et uniforme application des dispositions de la convention et d’apporter des éclaircissements sur les effets juridiques de la reconnaissance des peuples indigènes comme «entités d’intérêt public».

7. Terres. L’article 2 de la réforme prévoit que les peuples en question auront le droit de «conserver et améliorer leur habitat et préserver l’intégrité de leurs terres dans les termes prévus par [la] Constitution» (paragr. V) et qu’ils auront le droit d’«accéder, en ce qui concerne les formes et les modalités de propriété et d’occupation des terres établies dans [la] Constitution et les lois matérielles et, également, en ce qui concerne les droits acquis par des tiers ou par des membres de la communauté, à l’utilisation et la jouissance préférentielle des ressources naturelles des lieux habités et occupés par les communautés, en dehors de ceux qui correspondent aux aires stratégiques selon les termes de [la] Constitution» (paragr. VI). L’article 27, paragraphe VII, de la Constitution établit que «la loi protègera l’intégrité des terres des groupes indigènes». La commission note que les peuples indigènes ont exprimé leurs préoccupations quant au risque que ces réformes n’affaiblissent la protection de l’intégrité de leurs terres.

8. La commission rappelle au gouvernement que le concept de territoires indigènes inclut la totalité de l’habitat que ces peuples occupent ou utilisent d’une manière ou d’une autre (art. 13 2)). L’article 14 1) établit également l’obligation de prendre des mesures pour sauvegarder le droit des peuples indigènes à utiliser des terres qu’ils n’occupent pas de manière exclusive mais auxquelles ils ont toujours eu accès pour leurs activités traditionnelles et de subsistance. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour assurer la pleine application des dispositions des articles 13 et 14 de la convention.

9. La commission note que le droit établi par l’article 2 de la réforme «à l’usage et la jouissance préférentielle des ressources naturelles des lieux habités et occupés par les communautés» semble subordonner ce droit à la reconnaissance des «droits acquis par des tiers» et aux «aires stratégiques» définies par la Constitution. Elle note que si les dispositions susmentionnées s’appliquaient de manière telle que les droits des peuples indigènes soient subordonnés aux intérêts de tiers, le résultat atteint serait en contradiction avec les dispositions de la convention. C’est pourquoi la commission demande au gouvernement de fournir des informations sur l’application de ces dispositions en incluant tout règlement d’application de celles-ci. Elle prend également note des «aires stratégiques» définies par la Constitution et demande au gouvernement d’indiquer les mesures adoptées ou envisagées pour garantir la pleine application de l’article 15, paragraphe 2, de la convention.

10. Administration. La commission rappelle que l’article 2 de la convention établit l’obligation pour le gouvernement de développer une «action coordonnée et systématique» tendant à la protection de l’intégrité des peuples indigènes du pays. La commission note que l’article 2 de la réforme dispose que «les constitutions et les lois des entités fédératives établiront les caractéristiques de la libre détermination et de l’autonomie qui expriment au mieux les situations et les aspirations [des peuples indigènes] dans chaque entité». Etant donné que la Constitution mexicaine reconnaît comme domaine de compétence fédérale exclusive des questions intéressant particulièrement les peuples indigènes, comme les terres, les forêts, les eaux, les mines et l’environnement, la commission prie le gouvernement d’indiquer la manière dont il entend garantir que l’application de l’article 2 de la réforme ne créera pas de vide juridique relativement aux aspects fondamentaux de la convention.

11. La commission note que le paragraphe B de l’article 2 comprend une série d’actions de la part du gouvernement fédéral et des autorités étatiques et municipales qui ont pour objectif l’amélioration des conditions de vie des peuples indigènes en ce qui concerne, entre autres, le logement, l’accès à l’éducation, la santé, l’égalité des chances et de traitement pour la femme indigène, les activités de production et le développement économique. Prière de fournir des informations sur la manière dont sont envisagées l’application et la coordination de ces actions entre les différentes autorités susmentionnées pour garantir la pleine application de la convention, et sur toute mesure adoptée en ce sens.

12. Processus d’adoption des réformes constitutionnelles. La commission note la déclaration du gouvernement dans laquelle il indique que le sénat a pris en compte le point de vue des peuples indigènes au moment de l’adoption des réformes en question. Cependant, la commission est consciente du fait que les organisations indigènes et de travailleurs soutiennent que le sénat a sensiblement modifié l’initiative COCOPA sans consulter de manière adéquate les peuples indigènes du pays relativement aux modifications apportées au sein du sénat. La commission saurait gré au gouvernement de lui adresser ses commentaires à ce sujet ainsi que sur le processus de consultation menéà bien en relation avec l’application des réformes.

13. Se référant à ses commentaires antérieurs, la commission note l’information fournie par le gouvernement sur la situation actuelle du dialogue entre le gouvernement et l’Armée zapatiste de libération nationale (EZLN). La commission note avec intérêt les actions entreprises par le gouvernement en réponse aux demandes de l’EZLN, incluant la suspension des survols et des patrouillages de la zone de conflit du Chiapas, le retrait des positions militaires demandée par l’EZLN, la libération des détenus incarcérés pour des raisons liées au conflit et les réunions tenues entre le gouvernement fédéral et la COCOPA, destinées à renouer le dialogue entre le gouvernement et l’EZLN. La commission note également avec intérêt les activités de coopération entreprises par le gouvernement fédéral et le gouvernement de l’Etat du Chiapas, notamment la transformation en mars 2001 de deux installations militaires en centres pour le développement des communautés indigènes. La commission saurait gré au gouvernement de continuer à fournir des informations sur toute évolution relative à ces activités.

14. La commission note avec intérêt l’information fournie par le gouvernement sur la promulgation des lois relatives aux questions indigènes dans différents Etats mexicains. Prenant note de la déclaration du gouvernement selon laquelle le processus législatif devra être redéfini conformément aux réformes constitutionnelles en matière indigène, la commission demande au gouvernement de la tenir informée à ce sujet.

15. La commission note la déclaration du gouvernement selon laquelle l’assistance du Bureau de l’OIT n’est pas nécessaire. Cependant, la commission rappelle au gouvernement que, à la lumière des profonds changements juridiques engendrés par les réformes constitutionnelles en question, l’expérience du Bureau relative à l’application de la convention pourrait servir à promouvoir l’application efficace des dispositions de la convention au Mexique, et que le Bureau reste à la disposition du gouvernement pour lui apporter toute l’assistance qu’il estimerait utile.

16. Articles 8 à 12 de la convention. La commission note avec intérêt l’ensemble des actions entreprises par le gouvernement, incluant le programme de promotion et d’accès à la justice, à la charge de l’Institut national indigéniste (INI), notant en particulier que celui-ci envisage la participation des peuples et des communautés intéressés par le développement du programme. La commission demande au gouvernement de la tenir informée de la manière dont le programme assure la participation effective desdits peuples. Prière d’indiquer, de même, les progrès réalisés pour favoriser la création de conditions permettant l’accès effectif des peuples intéressés au système d’administration judiciaire du pays. La commission note également les résultats du programme de libération des détenus qui a conduit à la libération de 2 214 indigènes libérés entre 1999 et juin 2001, avec l’intervention de l’INI. La commission demande au gouvernement de continuer de la tenir informée des efforts déployés en la matière.

17. Articles 13 à 19. La commission note l’information fournie par le gouvernement faisant suite à la réclamation présentée par la délégation syndicale D-III-57, section XI, du Syndicat national des travailleurs de l’éducation (SNTE) (rapport final adopté par le Conseil d’administration; GB.272/7/2, juin 1998), notamment sur la décision niant le recours de «amparo» déposé par les membres de la communauté huichol de Tierra Blanca. A la lumière de l’information présentée, la commission demande à nouveau au gouvernement de fournir les efforts nécessaires pour remédier à la situation à l’origine de la réclamation, en prenant en considération la possibilité d’attribuer des terres additionnelles au peuple huichol conformément aux dispositions de l’article 19 de la convention. La commission demande au gouvernement de bien vouloir continuer à l’informer de tout progrès réalisé relatif à la situation du peuple huichol.

18. La commission note également l’information adressée par le gouvernement relativement à la réclamation présentée par le Syndicat radical des travailleurs de la métallurgie et assimilés (rapport final adopté par le Conseil d’administration; GB.276/16/3, novembre 1999), sur la situation d’une communauté chinanteca réinstallée dans la Vallée de Uxpanapa, Veracruz, suite à la construction d’un barrage en 1972. Elle note avec intérêt les activités menées à bien par l’Institut national indigéniste (INI) dans la Vallée de Uxpanapa, notamment la création d’un fonds destinéà soutenir les activités de production et la participation active des bénéficiaires à la gestion de ces fonds ainsi que l’exécution des activités de production. Elle prend note en particulier du fonds régional établi pour les femmes de Uxpanapa. La commission demande au gouvernement de continuer à l’informer dans son prochain mémoire des activités menées à bien en vue de l’amélioration de la situation des peuples indigènes dans la Vallée de Uxpanapa. La commission note également l’information envoyée par le gouvernement concernant à la situation juridique des frères Zamora González. Se référant à ses commentaires antérieurs sollicitant une information complémentaire sur la violation présumée des articles 5 et 13 de la convention, la commission note l’information adressée par le gouvernement à propos de l’indemnisation découlant de diverses expropriations des centres agricoles affectés par la construction des barrages «Miguel Alemán» et «Cerro de Oro». La commission saurait gré au gouvernement de lui envoyer des informations sur le règlement final de la question.

19. La commission prend note de l’explication du gouvernement sur la réforme agraire et l’adoption de la loi agraire de 1992. Le gouvernement affirme que la Constitution du Mexique reconnaît la personnalité juridique des centres de population ejidales et communaux et que, de même, elle protège l’intégrité des terres des groupes indigènes. Le gouvernement affirme qu’il existe actuellement 27 460 ejidos et 2 400 communautés. En ce qui concerne les efforts entrepris pour imposer la justice agraire, le gouvernement indique que, en 1999, les tribunaux agraires ont enregistré 30 664 cas de litiges relatifs à la possession des terres en ejidos et communautés à population indigène et que dans 82 pour cent des cas une issue satisfaisante a pu être trouvée. La commission prie le gouvernement de lui fournir des informations sur les différents types de conflits résolus par les tribunaux agraires jusqu’à aujourd’hui. Elle note avec intérêt la collaboration entre le tribunal supérieur agraire et l’INI visant à rendre ces recours plus accessibles aux peuples indigènes. Elle serait reconnaissante au gouvernement de lui faire parvenir des informations sur toute mesure prise ou envisagée visant à l’application du deuxième paragraphe de l’article 27 de la Constitution qui établit que l’Etat protégera l’intégrité des terres indigènes.

20. Se référant à ses commentaires antérieurs sur la transformation de l’INI, la commission note avec intérêt que la nouvelle politique du gouvernement mexicain relative aux peuples indigènes envisage de créer de nouvelles instances, comme le Bureau de représentation pour le développement des peuples indigènes de la Présidence de la République (créé en décembre 2000), le Conseil national pour le développement des peuples indigènes (créé en mars 2001) et les centres pour le développement des communautés indigènes (créés en mars 2001). La commission demande au gouvernement de lui remettre, dans son prochain rapport, des informations sur les activités entreprises par ces différentes instances.

21. Dans ses commentaires antérieurs, la commission a noté les commentaires envoyés par le Front authentique du travail (FAT) sur les activités d’exploitation forestière et minière dans la Sierra Tarahumara, l’exploitation des ressources naturelles dans les Chimalapas, le très grand projet de l’isthme de Tehuantepec et le développement de 146 projets industriels. Le FAT a signalé le manque de consultation des peuples indigènes concernés. La commission note la déclaration du gouvernement selon laquelle à partir de 1995 aucune compagnie multinationale ne procède à des exploitations forestières dans la région. Elle souligne les progrès atteints depuis la promulgation de la loi forestière de 1997 et son règlement comme la formation du Fidéicommis Chihuahua Forestal et le Conseil technique consultatif forestier de Chihuahua. La commission prie le gouvernement d’indiquer la participation des peuples indigènes dans ces organisations. Prenant note des 170 projets envisagés dans la région de Tehuantepec, la commission prie le gouvernement de la tenir informée sur toute évolution à cet égard, y compris les consultations réalisées ou envisagées avec les peuples indigènes intéressés. En ce qui concerne la situation des Chimalapas, la commission note l’information fournie par le gouvernement relative aux actions entreprises dans la région et demande au gouvernement de continuer à l’informer sur l’évolution de la situation.

22. Article 20. Recrutement et conditions d’emploi. La commission a noté la communication du FAT sur la situation des travailleurs indigènes migrants recrutés dans le cadre du système de «enganche», comme les conditions de travail des journaliers migrants indigènes, notant particulièrement le recours fréquent à l’usage de fongicides et de pesticides toxiques dans les champs où ils travaillent. La commission note que selon le rapport du gouvernement, la législation mexicaine en matière de recrutement et de conditions d’emploi ne distingue pas entre travailleurs indigènes et travailleurs en général. A la lumière des problèmes de recrutement et des conditions d’emploi indiqués, la commission demande au gouvernement d’envisager la possibilité d’établir des mesures pratiques visant spécialement à garantir une protection effective aux peuples indigènes en la matière, conformément aux dispositions de l’article 20, paragraphe 1, de la convention. En ce qui concerne les activités des services d’inspection du travail, la commission note que, pendant la période couverte par le rapport du gouvernement, on recense 120 193 inspections. La commission note que le rapport ne contient aucune information sur le nombre et les résultats des inspections effectuées dans les zones rurales et dans les régions où l’on note un nombre important de travailleurs indigènes. La commission rappelle à nouveau qu’une des mesures les plus importantes permettant de garantir l’application effective des mesures de protection figurant à l’article 20 de la convention concerne la création de services adéquats d’inspection du travail dans les régions où sont exercées les activités salariées des travailleurs appartenant aux peuples indigènes. La commission demande au gouvernement de continuer à l’informer des efforts accomplis dans cette perspective.

23. La commission note avec intérêt les programmes d’apprentissage et de formation qui sont réalisés, notant plus particulièrement les programmes destinés à la formation des femmes indigènes. La commission note également la traduction et la divulgation de la Charte des droits et obligations du travail pour les indigènes qui est essentiellement dirigée à l’égard des indigènes migrants des zones urbaines du pays. La commission saurait gré au gouvernement de bien vouloir lui envoyer copie de la charte en castillan. De même, notant l’indication du gouvernement selon laquelle on estime que 40 pour cent de la population indigène nationale est concentrée dans la ville de Mexico, la commission prie le gouvernement de lui indiquer les mesures adoptées ou envisagées visant à aider les membres des peuples indigènes à faire face aux problèmes liés aux migrations dans les zones urbaines.

24. Relativement à la situation des travailleurs indigènes migrants, le gouvernement indique que la Secrétaire du travail et de la prévoyance sociale participe à la formation d’un accord interinstitutionnel présidé par le Bureau pour les Affaires indigènes de la Présidence de la République, dans le but de répondre aux demandes en matière de recrutement et de conditions d’emploi, incluant la protection du salaire et de la maternité des journaliers agricoles indigènes, les mesures permettant de lutter contre le travail des enfants indigènes, les services de santé et les conditions d’emploi des travailleuses indigènes migrantes. La commission prie le gouvernement de la tenir informée de toute évolution à cet égard et du développement du projet d’insertion professionnelle des journaliers agricoles et des communautés indigènes. La commission note aussi que, au cours de l’année 2000, le Programme national des journaliers agricoles (PRONJAG) a été mis en oeuvre dans 15 entités fédératives, offrant des services à 753 285 personnes parmi lesquelles 42,1 pour cent sont membres de peuples indigènes. La commission note avec intérêt que, d’après le rapport du gouvernement, on compte pour l’année 2000 15 342 projets en faveur de cette catégorie de travailleurs, incluant les travailleurs indigènes.

25. Article 25. La commission note que, dans le domaine de la santé, le programme de IMSS-Solidaridad repose sur une infrastructure de 3 540 unités médicales rurales et de 69 hôpitaux ruraux dans 17 entités fédératives. Elle note que, jusqu’en juin 2001, le programme a bénéficiéà 2 275 123 membres des peuples indigènes. La commission serait reconnaissante au gouvernement de bien vouloir continuer à l’informer des mesures adoptées ou envisagées relativement à l’application de cet article de la convention.