Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical

Derecho de los trabajadores y de los empleadores de constituir organizaciones sin autorización previa4

Exigencia de una autorización previa

1. El principio de la libertad sindical podría llegar a ser muchas veces letra muerta si para crear una organización los trabajadores y los empleadores tuviesen que obtener un permiso cualquiera, ya revista la forma de una licencia para fundar la organización sindical propiamente dicha, de una sanción discrecional de sus estatutos o de su reglamento administrativo o de alguna autorización previa indispensable para proceder a su creación. No obstante, si bien los fundadores de un sindicato tienen que observar los requisitos de publicidad u otros análogos que pueden regir de acuerdo con determinada legislación, tales requisitos no deben equivaler prácticamente a una autorización previa ni constituir un obstáculo para la creación de una organización hasta el punto de constituir en los hechos una prohibición pura y simple. Aun cuando el registro sea facultativo, si de él depende que las organizaciones puedan gozar de los derechos básicos para poder «fomentar y defender los intereses de sus miembros», el mero hecho de que en tales casos la autoridad encargada de la inscripción goce del derecho discrecional de denegarla conduce a una situación que apenas diferirá de aquellas en que se exija una autorización previa.

1. Es contrario al Convenio núm. 87 hacer depender la concesión de la personería jurídica de la aprobación del Presidente de la República.

1. Una disposición legal que supedita el derecho de asociación a una autorización dada de una manera puramente discrecional por un departamento ministerial es incompatible con el principio de la libertad sindical.

1. La inexistencia de recursos ante las instancias judiciales contra la negativa eventual del ministerio a conceder una autorización (para constituir sindicatos) viola los principios de la libertad sindical.

Formalidades legales para la constitución de organizaciones

1. En su informe a la Conferencia Internacional del Trabajo de 1948, la Comisión de Libertad Sindical y de Relaciones de Trabajo declaró que «los Estados quedan libres para fijar en su legislación las formalidades que les parezcan propias para asegurar el funcionamiento normal de las organizaciones profesionales». Por consiguiente, las formalidades prescritas en las reglamentaciones nacionales acerca de la constitución y del funcionamiento de las organizaciones de trabajadores y de empleadores son compatibles con las disposiciones del Convenio, a condición, claro está, de que esas disposiciones reglamentarias no se hallen en contradicción con las garantías previstas por el Convenio núm. 87.

1. Si bien es cierto que los fundadores de un sindicato deben respetar las formalidades previstas por la legislación, a su vez estas formalidades no deben, por su naturaleza, poner trabas a la libre creación de las organizaciones.

1. Una disposición que establece que los trabajadores de determinados centros industriales no podrán formar asociaciones de trabajadores durante los tres meses posteriores al inicio de la producción comercial de estos centros contraviene el artículo 2 del Convenio núm. 87 y debería enmendarse con objeto de garantizar a los trabajadores concernidos el derecho a constituir organizaciones desde el principio de su relación contractual.

1. El Comité consideró que si existen serios indicios de que los dirigentes de un sindicato han cometido actos castigados por la ley, deberían ser sometidos a un procedimiento judicial regular a fin de determinar sus responsabilidades, sin que el hecho de su detención obste, por sí mismo, para que se otorgue la personalidad jurídica a la organización interesada.

Requisitos para la constitución de organizaciones

1. Los requisitos prescritos por la ley para constituir un sindicato, no se deben aplicar de manera que impidan o retrasen la creación de organizaciones sindicales, y toda demora provocada por las autoridades en el registro de un sindicato constituye una violación del artículo 2 del Convenio núm. 87.

1. Si el órgano encargado de otorgar el reconocimiento a las organizaciones sindicales considera que existen irregularidades en la documentación que se presenta, se debería otorgar la oportunidad a dichas organizaciones para que las irregularidades en cuestión puedan subsanarse.

1. Las legislaciones nacionales que prevén el depósito de los estatutos de las organizaciones son compatibles con el artículo 2 del Convenio en la medida en que ese requisito sea una simple formalidad que tenga como objeto garantizar la publicidad de esos estatutos. En cambio, pueden plantearse problemas cuando la ley obliga a las autoridades competentes a invitar a los fundadores de las organizaciones a incorporar en sus estatutos exigencias jurídicas que, en sí mismas, se hallan en contradicción con los principios de la libertad sindical.

1. Imponer a las organizaciones sindicales la obligación de asumir los costos de publicación de sus estatutos en el Boletín Oficial cuando se trata de montos importantes obstaculiza muy seriamente el libre ejercicio del derecho de los trabajadores de constituir organizaciones sin autorización previa, violando de esta manera el artículo 2 del Convenio núm. 87.

1. Los «sindicatos de empleadores» no deben verse limitados en virtud de disposiciones demasiado detalladas que desalienten la posibilidad de constituirse, lo que es contrario al artículo 2 del Convenio núm. 87 que dispone que los empleadores, al igual que los trabajadores, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, sin autorización previa.

1. El requisito de que todo sindicato tenga un domicilio registrado es una condición normal impuesta en gran número de países.

1. Aunque la exigencia de formalidades simples para la constitución de organizaciones sindicales es compatible con el Convenio núm. 87, es contrario al Convenio núm. 87 exigir datos de los fundadores de una organización como el número de teléfono, el estado civil o el domicilio (indirectamente ello excluye la afiliación de trabajadores sin domicilio fijo o de los que no tienen medios para pagar un teléfono).

1. El nombre de los afiliados para el registro de un sindicato debería tener carácter confidencial a efectos de evitar posibles actos de discriminación antisindical.

Número mínimo de afiliados

1. Los requisitos legales de un número mínimo de afiliados no deben ser tan altos que impidan en la práctica la creación de organizaciones sindicales.

1. Un número mínimo de 100 trabajadores para constituir sindicatos de actividad, de gremio, o de oficios varios debe reducirse en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores.

1. El establecimiento de un sindicato puede verse sometido a grandes dificultades, e incluso hacerse imposible, cuando la legislación fija en una cifra evidentemente exagerada el mínimo de miembros de un sindicato, como ocurre, por ejemplo, cuando estipula que los promotores de un sindicato de empresa deben ser 50 como mínimo.

1. El requisito de 50 servidores públicos para constituir une asociación sindical es excesivo.

1. El número mínimo de 30 trabajadores para la constitución de sindicatos sería admisible en los casos de sindicatos de industria, pero dicho número mínimo debería reducirse en el caso de los sindicatos de empresa, para no obstaculizar la creación de estas organizaciones, sobre todo cuando el país tiene una importantísima proporción de pequeñas empresas y la estructura sindical se basa en el sindicato de empresa.

1. El número mínimo de 30 trabajadores requeridos para constituir un sindicato establecido en el Código de Trabajo debería reducirse para no obstaculizar la creación de sindicatos de empresa, en particular si se tiene en cuenta la importantísima proporción de pequeñas empresas en el país.

1. Aunque el requisito de una afiliación mínima a nivel de empresa no es en sí incompatible con el Convenio núm. 87, el número mínimo debería mantenerse dentro de límites razonables para no obstaculizar la constitución de organizaciones. Este concepto puede variar en función de las condiciones particulares en que las restricciones se imponen.

1. Una exigencia de afiliación mínima del 30 por ciento del número total de los trabajadores empleados en la empresa o en el grupo de empresas para las que se constituyó un sindicato, representa en sí un porcentaje muy elevado.

1. Las disposiciones que imponen una exigencia de afiliación mínima del 30 por ciento del número total de los trabajadores empleados en la empresa o en el grupo de empresas para los que se constituyó tal sindicato, y autorizan la disolución si la afiliación desciende por debajo de ese nivel no están en conformidad con el artículo 2 del Convenio núm. 87.

1. Una disposición en la que se imponga una exigencia de afiliación mínima del 50 por ciento no está en conformidad con el Convenio núm. 87.

1. El requisito de afiliación mínima de 10.000 miembros para registrar los sindicatos y las organizaciones de empleadores a nivel federal, podría influir de manera indebida en la libre elección de la organización a la que desearán afiliarse los trabajadores, incluso teniendo en cuenta que el registro federal es sólo una de las posibles soluciones para proteger sus derechos.

1. El número mínimo de 20 miembros para la constitución de un sindicato no parece constituir una cifra exagerada ni, por consiguiente, un obstáculo de por sí para la formación de sindicatos.

1. El comité ha considerado en relación con una disposición que establece que "10 o más patronos que ejerzan una misma industria o actividad, o industrias o actividades similares o conexas, podrán constituir un sindicato de patrones"- que el número mínimo de 10 es demasiado elevado y viola el derecho de los empleadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes.

Registro de organizaciones

1. Si las condiciones para conceder el registro equivaliesen a exigir una autorización previa de las autoridades públicas para la constitución o para el funcionamiento de un sindicato, se estaría frente a una manifiesta infracción del Convenio núm. 87. No obstante, no parece ser éste el caso cuando el registro de los sindicatos consiste únicamente en una formalidad cuyas condiciones no son de tal naturaleza que pongan en peligro las garantías previstas por el Convenio.

1. El derecho al reconocimiento mediante el registro oficial es un aspecto esencial del derecho de sindicación ya que ésta es la primera medida que deben adoptar las organizaciones de empleadores y de trabajadores para poder funcionar eficazmente y representar adecuadamente a sus miembros.

1. Aunque el procedimiento de registro con mucha frecuencia es un trámite meramente formal, en algunos casos la ley concede a las autoridades competentes facultades más o menos discrecionales para decidir si la organización cumple los requisitos descritos para su inscripción en el registro, con lo que se crea una situación análoga a la exigencia de «autorización previa». Surgen situaciones parecidas cuando un procedimiento de inscripción en el registro es complicado y largo o la latitud con que las autoridades administrativas competentes pueden ejercer a veces sus facultades, en la práctica pueden representar un obstáculo serio a la creación de un sindicato y, en definitiva, la privación del derecho a crear una organización sin autorización previa.

1. La autoridad administrativa no debería poder denegar la inscripción en el registro de una organización sólo por estimar que podría dedicarse a actividades que pudieran sobrepasar el marco de las actividades sindicales normales, o no encontrarse en medida de cumplir sus funciones. Aceptar un sistema de esta naturaleza equivaldría a supeditar la inscripción obligatoria de los sindicatos a una autorización previa de la autoridad administrativa.

1. Una disposición por la que pueda negarse el registro de un sindicato si éste está «a punto de lanzarse» en actividades que puedan representar una amenaza grave para la seguridad y el orden públicos, podría dar lugar a abusos y su aplicación exige la mayor prudencia. No debería negarse el registro sino a causa de hechos graves y debidamente probados, normalmente bajo el control de la autoridad judicial competente.

1. Solicitar del Ministerio de Educación, que en este caso figura como empleador, un pronunciamiento acerca de la conveniencia de inscribir una asociación de maestros, contraviene el derecho que tienen los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a éstas sin autorización previa.

1. La obligación impuesta a las organizaciones sindicales de conseguir el consentimiento de una central sindical para poder ser registradas debería ser suprimida.

1. Si bien reconoce que puede ser aplicable una ley nacional que rige la transferencia de los bienes de una organización cuando esta deja de existir, el Comité ha estimado que las disposiciones contenidas en los estatutos relativas a la devolución de los bienes sindicales en caso de disolución voluntaria no deberían, por regla general, impedir la inscripción de un sindicato en el registro.

1. Debería existir el derecho de apelar ante los tribunales contra toda decisión administrativa en materia de registro de una organización sindical. Este recurso constituye una garantía necesaria contra las decisiones ilegales o infundadas de las autoridades encargadas del registro de los estatutos.

1. La decisión de prohibir el registro de un sindicato que había sido reconocido legalmente, no debe tener efecto antes de transcurrido el plazo legal sin que se haya interpuesto el recurso de apelación o la decisión haya sido confirmada en apelación por la autoridad judicial.

1. En los casos en que el encargado del registro tiene que basarse en su propio criterio para decidir si un sindicato reúne las condiciones para ser registrado aunque su decisión pueda ser objeto de apelación ante los tribunales el Comité estimó que la existencia de un recurso judicial de apelación no parece una garantía suficiente; en efecto, no modifica el carácter de las facultades concedidas a las autoridades encargadas de la inscripción, y los jueces ante quienes se plantean tales recursos no tendrán más posibilidad que cerciorarse de que la legislación ha sido correctamente aplicada. El Comité llamó la atención acerca de la conveniencia de definir claramente en la legislación las condiciones precisas que los sindicatos deberán cumplir para poder ser registrados y de prescribir criterios específicos para determinar si esas condiciones se cumplen o no.

1. Cuando las dificultades en relación con la interpretación de normas sobre la inclusión de los sindicatos en los registros estatales pertinentes crean situaciones en las que las autoridades competentes abusan de sus competencias, pueden surgir problemas de compatibilidad con el Convenio núm. 87.

1. Los jueces deben poder conocer el fondo de las cuestiones relativas a la negativa del registro, a fin de determinar si las disposiciones en que se basan las medidas administrativas recurridas infringen o no los derechos que el Convenio núm. 87 reconoce a las organizaciones profesionales.

1. El control normal de la actividad de los sindicatos debería efectuarse a posteriori por el juez; el hecho de que una organización que solicita beneficiarse del estatuto de sindicato profesional pueda entregarse, dado el caso, a una actividad ajena a la sindical no parece constituir un motivo suficiente para que las organizaciones sindicales sean sometidas a control a priori en lo que respecta a su composición o a la composición de su comisión directiva. El hecho de negar la inscripción a un sindicato porque las autoridades, de antemano y por su propia cuenta, consideren que pudiera ser políticamente indeseable, sería equivalente a someter la inscripción obligatoria de un sindicato a una autorización previa por parte de las autoridades, lo cual no es compatible con las disposiciones del Convenio núm. 87.

1. En un sistema jurídico en el que la inscripción de una organización de trabajadores en el registro es facultativa, el hecho de estar registrada puede conferir a una organización algunas ventajas importantes tales como inmunidades especiales, desgravaciones fiscales, el derecho a ser reconocida como único representante para la negociación, etc. Para conseguir ese reconocimiento se le puede exigir a una organización que cumpla algunas formalidades que no equivalen a la autorización previa y que normalmente no plantean ningún problema en lo que respecta a las exigencias del Convenio núm. 87.

1. La dilación del procedimiento de registro supone un grave obstáculo a la constitución de organizaciones, y equivale a la denegación del derecho de los trabajadores a constituir organizaciones sin autorización previa.

1. En un caso, el Comité no pudodescartar la posibilidad de que el retraso en el procedimiento pudiera haber tenido un impacto negativo en la posibilidad de cumplir con el requisito de membresía y de lograr la inscripción del sindicato así como el goce del fuero sindical para su junta directiva.

1. Se considera razonable el plazo de un mes para registrar una organización.

1. En un caso de un plazo superior a tres meses, el Comité ha lamentado la demora en el registro de la organización sindical pese a no advertirse obstáculos que justificasen esa demora.

1. Un año para tramitar una solicitud de registro de un sindicato es un período de tiempo excesivo que no favorece unas relaciones laborales armoniosas.

1. En un caso en el que el Comité notó la excesiva demora con la cual el Ministerio se pronunció sobre las solicitudes de inscripción de las organizaciones y expresó su preocupación por la complejidad de los procedimientos internos del Ministerio a este respecto, el Comité instó al Gobierno a que tome todas las medidas necesarias para agilizar significativamente sus trámites internos en materia de inscripción y para garantizar que las organizaciones sindicales gocen de recursos administrativos y judiciales rápidos y efectivos en caso de ausencia de inscripción.

1. La exigencia del acta notarial no debería implicar una demora en el registro de los sindicatos, especialmente teniendo en cuenta que la legislación exige la presentación de una copia auténtica, ello es, no sólo la presentación en acta notarial sino mediante certificación por la autoridad judicial o por una autoridad administrativa. Además, la negativa del notario a levantar el acta notarial conteniendo los estatutos de la organización sindical constituye una violación del derecho de los trabajadores de constituir o afiliarse a la organización que estimen conveniente.

1. Las cuestiones que pueden suponer una calificación jurídica compleja, como la determinación del eventual carácter de confianza de los trabajadores fundadores de un sindicato, no deberían entorpecer el proceso de inscripción.

1. La cuestión de la determinación del eventual carácter de confianza de los trabajadores fundadores del sindicato, la cual puede suponer una calificación jurídica compleja, no debería obstaculizar el proceso de inscripción del sindicato en cuestión ya que ésta podría ser examinada posteriormente a la inscripción del sindicato en caso de que surjan reclamaciones al respecto, especialmente en presencia de alegatos de injerencia de parte del empleador en la constitución de la organización sindical.