Observación (CEACR) - Adopción: 2023, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Colombia (Ratificación : 1976)

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La Comisión toma nota de: i) las observaciones del Sindicato Nacional de Trabajadores de Empresas, Operadoras, Contratistas, Subcontratistas de Servicios y Actividades de la Industria del Petróleo, Petroquímica y Similares (SINDISPETROL) recibidas el 9 de junio de 2023; ii) las observaciones conjuntas de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT), la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC) y la Confederación General del Trabajo (CGT) recibidas el 1.º de septiembre de 2023, y iii) las observaciones de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI) recibidas el 1.º de septiembre de 2023. Todas estas observaciones se refieren a temas tratados por la Comisión en el presente comentario.

Reforma legislativa. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que está en curso un proceso de reforma de la legislación laboral y que uno de los objetivos consiste en dar plena aplicación a los convenios de la OIT ratificados. La Comisión toma nota de la remisión por el Gobierno, del contenido del proyecto remitido el 24 de agosto de 2023 al Congreso de la República. La Comisión observa que el proyecto enviado da seguimiento a un primer proyecto radicado en el Congreso de la República en marzo de 2023 y archivado en julio de 2023 que había dado lugar a comentarios técnicos de la Oficina. La Comisión se referirá primero a las disposiciones del proyecto que están relacionadas con los puntos que han sido objeto de sus comentarios anteriores en relación con la aplicación del Convenio para luego pasar a examinar otros aspectos pertinentes del proyecto.

Artículos 1 y 2 del Convenio. Protección adecuada contra la discriminación y la injerencia antisindicales. En su último comentario, la Comisión instó al Gobierno a que, después de haber consultado a los interlocutores sociales, tomara las medidas necesarias, inclusive de carácter legislativo y reglamentario, para revisar, por un lado, los procesos de examen de las querellas administrativas laborales en materia de libertad sindical y, por otro lado, los procedimientos judiciales relativos a actos de discriminación e injerencia antisindicales.

La Comisión toma nota de la información del Gobierno sobre el número de querellas administrativas tramitadas por el Ministerio del Trabajo entre 2018 y 2023, respecto de las cuales informa que se presentaron 518 querellas, de las cuales 195 se encuentran activas y 323 se encuentran finalizadas. La Comisión toma nota de que el Gobierno proporciona también informaciones sobre la cantidad de querellas administrativas laborales tramitadas en las diferentes oficinas especiales y direcciones territoriales del Ministerio del Trabajo.

La Comisión toma nota también de las informaciones proporcionadas por el Gobierno acerca de las investigaciones llevadas a cabo en aplicación del artículo 200 del Código Penal, cuestión que la Comisión examina en el marco del Convenio sobre la libertad sindical y protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

La Comisión toma nota, por otra parte, de que las centrales sindicales: i) denuncian que las medidas adoptadas por el Gobierno para darle celeridad a los procesos judiciales y administrativos en relación con la protección contra la discriminación antisindical resultan insuficientes y que hay un alto porcentaje de impunidad; ii) reiteran que el procedimiento del artículo 354 del Código Sustantivo del Trabajo (CST) relativo a las querellas administrativas laborales es en la práctica excesivamente lento, y iii) alegan que solo el 2 por ciento de las querellas administrativas tramitadas entre 2018 y 2020 en materia de libertad sindical resultaron en la imposición de sanciones.

La Comisión toma nota de los distintos elementos proporcionados por el Gobierno y las centrales sindicales. La Comisión observa, por una parte, que se mantienen las alegaciones de las centrales sindicales sobre la excesiva duración del tratamiento de las querellas administrativas laborales por parte de la administración de trabajo y, por otra, que el Gobierno no ha proporcionado datos específicos sobre los casos de discriminación antisindical tratados por la justicia laboral.

La Comisión observa sin embargo que el proyecto de reforma legislativa remitido el 24 de agosto de 2023 al Congreso de la República contiene varias disposiciones tendientes a ampliar y fortalecer la protección contra la discriminación antisindical. A este respecto, la Comisión toma especialmente nota de que: i) las propuestas de revisión de los artículos 66 y 354 del CST establecen una protección específica de todos los trabajadores, protegidos por el fuero sindical o no, contra los actos de discriminación antisindical, previéndose la inversión de la carga de la prueba en caso de alegatos de discriminación y la ineficacia de la ruptura discriminatoria del contrato de trabajo, y ii) el artículo 66 del proyecto de reforma prevé la creación de un proceso sumario de protección de los derechos sindicales ante el juez de trabajo con, entre otros, plazos reducidos y la posibilidad de decretar medidas cautelares. La Comisión toma nota con interés de estas disposiciones que buscan atender sus comentarios anteriores sobre la necesidad de revisar los procedimientos judiciales relativos a actos de discriminación e injerencia antisindicales para hacerlos más eficaces.

La Comisión espera que, una vez adoptado, el proyecto de reforma legislativa en curso tomará en cuenta sus comentarios acerca de la necesidad de brindar una respuesta judicial rápida y eficaz a todos los actos de discriminación antisindical e injerencia. La Comisión pide adicionalmente al Gobierno que tome las medidas necesarias para agilizar el tratamiento de las querellas administrativas laborales relativas a actos antisindicales. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre los avances realizados a este respecto y recuerda que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.

Artículos 2 y 4. Pactos colectivos con trabajadores no sindicalizados. En sus anteriores comentarios, la Comisión instó al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que la conclusión de pactos colectivos con trabajadores no sindicalizados solo sea posible en ausencia de organizaciones sindicales. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que el proyecto de reforma laboral, actualmente en trámite ante el órgano legislativo, busca modificar el artículo 481 del CST y prohibir la celebración de pactos colectivos donde haya presencia de organizaciones sindicales en cualquier nivel. El Gobierno indica que ha tenido en cuenta los insumos recibidos por la Corte Suprema de Justicia, los órganos de Control de la OIT, el Comité de Asuntos Sociales y Laborales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, la Relatoría Especial para los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, las centrales obreras y los gremios empresariales, junto a las experiencias de reforma laboral comparadas como la de España, México y Chile en el marco de la Subcomisión Tripartita de Reforma.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica, por otra parte, que: entre el 1.° de julio de 2014 y el 30 de abril de 2023 se adoptaron 1 626 convenciones colectivas (firmadas con organizaciones sindicales) y 4 149 pactos colectivos (firmados con trabajadores no sindicalizados), incluidos 73 convenciones colectivas y 469 pactos colectivos adoptados en 2021, 470 pactos colectivos y 232 convenciones colectivas adoptados en 2022 y 106 pactos y 56 convenciones colectivas adoptados de enero a abril de 2023. A este respecto, la Comisión toma nota de las cifras contrapuestas de la ANDI según las cuales, entre 2015 y 2022, se concluyeron como media anual 415 convenciones colectivas y 99 pactos colectivos, el año 2022 habiéndose caracterizado por un número más elevado de convenciones firmadas (476).

La Comisión toma nota, por otra parte, de que; i) las centrales sindicales insisten en la necesidad de eliminar la opción de negociar pactos colectivos con trabajadores no sindicalizados, ya que en la práctica la coexistencia de pactos colectivos con las convenciones colectivas genera efectos negativos en las negociaciones colectivas, tal como destacado por la Corte Suprema de Justicia en la sentencia SL-1309 del 2022; y ii) la ANDI afirma que los pactos entre los trabajadores no sindicalizados y el empleador no pueden ser utilizados para evitar la afiliación sindical, ni crear condiciones que discriminen a los trabajadores afiliados a los sindicatos y que los pactos colectivos son una de las expresiones de la libertad de asociación.

La Comisión observa con interés que el proyecto de revisión del artículo 481 del CST recoge su solicitud de que la conclusión de pactos colectivos con trabajadores no sindicalizados solo sea posible en ausencia de organizaciones sindicales. Recordando que el Convenio define en su artículo 4como sujetos de la negociación colectiva a los empleadores o sus organizaciones, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, la Comisión espera que la reforma, una vez adoptada, tomará plenamente en cuenta sus observacionesde larga data acerca de los pactos colectivos.

Artículo 4. Ámbito personal de la negociación colectiva. Aprendices. En su último comentario, la Comisión instó al Gobierno a que tomara las medidas necesarias para garantizar que la remuneración de los aprendices no sea excluida por la legislación del ámbito de la negociación colectiva. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que en el proyecto de reforma laboral se busca reformar el artículo 81 del CST de manera que el contrato de aprendizaje sea un contrato de trabajo, mediante el cual se garanticen todos los derechos laborales, incluida la remuneración. La Comisión toma nota de que las centrales sindicales: i) reconocen la voluntad del Gobierno de laboralizar el contrato de aprendizaje en el proyecto de reforma laboral, y ii) manifiestan que el artículo 30 de la Ley 789 de 2002 consagra la prohibición de que el apoyo de sostenimiento (denominación de la remuneración que recibe el aprendiz) sea regulado a través de convenios o contratos colectivos o fallos arbitrales recaídos en una negociación colectiva. La Comisión toma nota con interés de las modificaciones propuestas al contrato de aprendizaje señaladas en el proyecto de reforma laboral y que suponen que los aprendices están abarcados por las distintas disposiciones del CST, inclusive aquella relativas a la negociación colectiva. La Comisión observa también que desde su último comentario, se ha adoptado la Recomendación sobre los aprendizajes de calidad, 2023 (núm. 208) cuyo párrafo 16, g) establece que los Estados deberían tomar medidas para que los aprendices disfruten de la libertad sindical y del reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva. LaComisión espera que la reforma, una vez adoptada, tomará plenamente en cuenta sus observacionesde larga data acerca del derecho de negociación colectiva de los aprendices, inclusive con respecto de su remuneración. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones al respecto.

Temas abarcados por la negociación colectiva. Pensiones. La Comisión toma nota de las observaciones de SINDISPETROL acerca de la reforma del artículo 48 de la Constitución de Colombia por el Acto Legislativo núm. 1 de 2005, que tuvo por objeto ampliar y consolidar el Sistema General de Pensiones y eliminar progresivamente los regímenes especiales de pensiones de empresa creados por medio de convenciones colectivas. La Comisión recuerda que, al igual que el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 2434, se ha pronunciado en varias ocasiones acerca del impacto de dicha reforma pensional sobre la aplicación del presente Convenio, así como del Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A este respecto, la Comisión recuerda que, en sus observaciones sobre estos dos Convenios: i) tomó nota del respeto de los derechos adquiridos de los trabajadores que cumplían plenamente las condiciones para acceder a una pensión de jubilación convencional a la fecha de 31 de julio de 2010 y pidió al Gobierno que aclarara si los sindicatos firmantes de convenios colectivos con cláusulas en materia de pensiones antes del 31 de julio de 2010 podían concluir acuerdos que contuvieran disposiciones para acomodar la situación de los trabajadores que solo cumplían parcialmente las condiciones para acceder a la pensión convencional especialmente si las cotizaciones pagadas eran superiores a las del régimen actual, y ii) solicitó información sobre la aplicación en la práctica de la posibilidad de acordar en las convenciones colectivas, y en el marco del Sistema General de Pensiones, beneficios complementarios en materia pensional. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) en virtud de la jurisprudencia de la Corte Constitucional relativa al Acto Legislativo núm. 1 de 2005, no es posible celebrar convenios para tener en cuenta la situación de los trabajadores que solo cumplían parcialmente las condiciones para acceder a una pensión en virtud del convenio colectivo; ii) no cuenta con información sobre convenios colectivos que contengan cláusulas sobre prestaciones complementarias de pensión, y iii) la legislación aplicable prevé, sin embargo, la posibilidad jurídica de que las convenciones colectivas prevean prestaciones complementarias en materia pensional, dada la habilitación legal prevista en la Ley núm. 100 de 1993. La Comisión toma también nota de que las centrales sindicales manifiestan que la prohibición constitucional expuesta en el Acto Legislativo núm. 1 de 2005 no impide mejorar las prestaciones legales a través de prestaciones complementarias. De otro lado, la Comisión toma nota de los comentarios enviados por la ANDI quien reafirma que el Acto Legislativo núm. 1 de 2005, tanto en su texto, como en su espíritu, se ajustan al Convenio. La Comisión toma nota de los diferentes insumos recibidos al respecto. En relación con la situación de los trabajadores que, a 31 de julio de 2010 solo cumplían parcialmente las condiciones para acceder a una pensión convencional, destacando la importancia de respetar en toda la medida posible los compromisos asumidos a través de las convenciones colectivas, la Comisión pide al Gobierno que indique con precisión la situación y el destino de las cotizaciones pagadas por los empleadores y los trabajadores para financiar las pensiones convencionales pero que no han dado lugar posteriormente a la asignación de pensiones de jubilación de empresa, en particular en los casos en que las cotizaciones pagadas eran superiores a las del actual sistema general de pensiones. Asimismo, la Comisión pide de nuevo al Gobierno: i) detalles acerca de convenciones colectivas que, en la práctica, prevean beneficios complementarios en materia pensional, dentro de los parámetros del Sistema General de Pensiones y conforme a sus disposiciones, y ii) que, al promover la negociación colectiva, informe a los interlocutores sociales acerca de la referida posibilidad.

Promoción de la negociación colectiva en el sector público. La Comisión toma nota con satisfacción de la firma, el 23 de junio de 2023, de un nuevo Acuerdo Estatal con 35 organizaciones sindicales que beneficia alrededor de 1 300 000 trabajadores del sector público. La Comisión toma nota de las observaciones de las centrales sindicales a este respecto, las cuales examina en el marco de sus comentarios sobre el Convenio núm. 154.

Promoción de la negociación colectiva en el sector privado. En sus últimos comentarios, constatando el nivel muy bajo de la cobertura de la negociación colectiva en el sector privado, la Comisión pidió al Gobierno que: i) tomara medidas, inclusive de carácter legislativo, para promover de manera efectiva la negociación colectiva en el sector privado, especialmente en niveles superiores al de la empresa, y ii) proporcionara informaciones detalladas sobre la tasa de cobertura de la negociación colectiva en el sector privado.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el proyecto de reforma laboral busca adicionar un nuevo artículo al CST (artículo 467) para reglamentar las negociaciones colectivas por rama o sector de actividad, grupos empresariales, empresa o en cualquier otro nivel que las partes estimen conveniente. La Comisión toma también nota de que las centrales sindicales acogen favorablemente dicha propuesta. La Comisión toma nota de que, por su parte, la ANDI indica que, según los estudios del Centro de Estudios Sociales y Laborales: i) entre el 2006 y 2021 hubo un crecimiento anual de las negociaciones colectivas antes de la pandemia en el 2020; ii) en el año 2022 se firmaron 476 convenciones entre empresas y sindicatos, lo cual representa un aumento respecto de los años anteriores, específicamente respecto del 2014, cuando se firmaron 328 convenciones, y iii) entre 2015 y 2021 el 81 por ciento de convenciones colectivas se firmaron en empresas del sector privado.

La Comisión toma nota de estos distintos elementos al tiempo que observa que no ha recibido informaciones sobre la evolución de la tasa de cobertura de la negociación colectiva de dicho sector. La Comisión recuerda que, en su anterior comentario, había subrayado la importancia de acciones tendientes a facilitar la negociación en niveles superiores al de la empresa en un contexto en el cual: i) la negociación colectiva sectorial, a diferencia de la negociación de empresa, no dispone de un marco legislativo específico y es casi inexistente en la práctica (con la excepción del sector del banano en Urabá), y ii) los trabajadores de pequeñas empresas podrían tener un acceso difícil a la negociación colectiva de empresa al no disponer de sindicatos de empresa cuya creación requiere un mínimo de 25 afiliados. En este contexto, la Comisión toma nota con interés de la inclusión de disposiciones en el proyecto de reforma laboral tendientes a promover la negociación colectiva en todos los niveles y a dotar a la negociación colectiva sectorial de un marco jurídico. LaComisión espera que la reforma, una vez adoptada, tomará plenamente en cuenta sus observacionesde larga data acerca de la necesidad de promover de manera efectiva la negociación colectiva, especialmente en niveles superiores al de la empresa. La Comisión pide adicionalmente al Gobierno que proporcione informaciones sobre la evolución de la tasa de cobertura de la negociación colectiva en el sector privado.

Resolución de conflictos. La Comisión toma nota de que el Gobierno declara que para el 2022 se presentaron 25 casos ante la Comisión de Tratamiento de conflictos ante la OIT (CETCOIT) de los cuales: i) 22 casos están pendientes; ii) un caso está cerrado con acuerdo, y iii) dos casos están cerrados sin acuerdo. El Gobierno indica que para el 2023, la CETCOIT ha recibido ocho casos nuevos aprobados por la Subcomisión de Análisis de Casos y cinco casos se reportaron como seguimiento a casos anteriores. Tanto el Gobierno como las centrales sindicales y la ANDI, informan sobre la renuncia del facilitador de la CETCOIT a finales del 2022. El Gobierno indica que ya existe una postulación con concepto favorable que cumple con el perfil requerido cuyo nombramiento está pendiente. La Comisión espera que el nombramiento del nuevo facilitador de la CETCOIT se lleve a cabo a la brevedad posible y que los casos pendientes se examinen sin demora. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando informaciones al respecto.

Reforma legislativa. Aspectos adicionales del proyecto de ley. Además de observar con agrado, tal como destacado en los párrafos anteriores, que varias disposiciones del proyecto de ley atienden una serie de comentarios específicos de la Comisión formulados desde larga data, la Comisión también toma nota con interés de otras disposiciones dirigidas a poner fin a los desequilibrios en las relaciones colectivas de trabajo destacados en repetidas ocasiones por los interlocutores sociales y cuya resolución facilitaría la efectiva aplicación del Convenio. La Comisión toma particular nota de que: i) las disposiciones del proyecto que prevén una ampliación y fortalecimiento de la protección contra la discriminación antisindical, especialmente para los trabajadores no abarcados por el fuero sindical, van acompañadas de otras que prohíben prácticas sindicales destinadas a extender de manera abusiva el ámbito personal o temporal del fuero sindical (nuevos párrafos d) y e) del artículo 379 del CST), y ii) se prevé extender al sector privado el sistema de unidad negocial (participación de los distintos sindicatos en una única mesa de negociación proporcionalmente a su nivel de representatividad) ya existente en el sector público para encauzar y ordenar la negociación colectiva en un contexto de pluralismo sindical (artículo 76 del proyecto de ley).

La Comisión se remite a sus comentarios relativos al Convenio sobre la libertad sindical y el derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) para el examen de las disposiciones del proyecto de ley que están directamente relacionadas con el contenido del referido convenio.

Proyecto de ley y consulta tripartita. Al tiempo que toma nota de los elementos proporcionados por el Gobierno sobre el diálogo mantenido con los interlocutores sociales en relación con el proyecto de reforma legislativa en curso, y de las observaciones de las centrales sindicales a favor del contenido de la reforma, la Comisión constata que la ANDI alega la ausencia de auténticas consultas sobre el contenido de los dos proyectos de ley que han sido remitidos por el Gobierno al Congreso respectivamente en marzo (proyecto finalmente archivado en julio de 2023) y agosto de 2023. La Comisión recuerda la necesidad de que todos los proyectos de ley que afecten los intereses de las organizaciones de empleadores y de trabajadores y de sus miembros sean plenamente consultadas con las mismas y subraya la especial trascendencia de dichas consultas para los proyectos relativos a las relaciones colectivas de trabajo. La Comisión espera por lo tanto que el Gobierno tome todas las medidas necesarias para asegurar la plena consulta de los interlocutores sociales representativos sobre el referido proyecto de reforma de la legislación de manera que sus legítimos intereses y preocupaciones sean debidamente tomadas en consideración. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones al respecto.

La Comisión confía en que, tomando debidamente en cuenta las consideraciones de su anterior párrafo sobre la consulta tripartita, el proceso de reforma legislativa permitirá atender sus comentarios de larga data con respecto de la aplicación del Convenio. La Comisión recuerda la disponibilidad de la Oficina para cualquier asistencia que se considere pertinente al respecto.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.