Observación (CEACR) - Adopción: 2023, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) - Costa Rica (Ratificación : 1966)

Comentario anterior

La Comisión toma nota de las observaciones de la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada (UCCAEP), trasmitidas por el Gobierno en su memoria. Asimismo, toma nota de las observaciones de la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum (CTRN), la Confederación Costarricense de Trabajadores Democráticos (CCTD), la Confederación Movimiento de Trabajadores Costarricenses (CMTC), la Confederación General de Trabajadores (CGT) y la Confederación Unitaria de Trabajadores (CUT), así como de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2023. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios respecto a estas últimas.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia International del Trabajo, 111.ª reunión, junio de 2023)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (CAN), en junio de 2023, respecto a la aplicación del Convenio. En sus conclusiones, la Comisión lamentó que el Gobierno no hubiese establecido y aplicado una política nacional integral destinada a promover el empleo pleno, productivo y libremente elegido, en plena consulta con los interlocutores sociales.

Teniendo en cuenta la discusión del caso, la CAN instó al Gobierno a que adoptase, en consulta con los interlocutores sociales, las medidas siguientes: i) adoptar una política nacional de empleo integral para promover la creación de oportunidades de empleo pleno, productivo y libremente elegido, en consonancia con el Convenio; ii) intensificar los esfuerzos para reforzar el diálogo social e incluir a los interlocutores sociales en las iniciativas ya desarrolladas, así como en aquellas que puedan ponerse en marcha en el futuro, en particular en materia de políticas y programas de empleo, incorporación de los jóvenes al mercado de trabajo y promoción de la igualdad de género y de la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo; iii) proporcionar información sobre el impacto de las medidas adoptadas para alcanzar los objetivos del Convenio, incluidas aquellas adoptadas en el marco de la Estrategia Nacional de Empleo y Desarrollo Productivo (ENDEP) y del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública del Bicentenario (PNDIP) 2019-2022; iv) tomar medidas para garantizar que la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas se ajuste plenamente al Convenio y no vulnere los principios y derechos fundamentales en el trabajo; v) indicar la manera en que se ha consultado a los representantes de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, así como a los representantes de las partes involucradas con respecto a la concepción, elaboración, aplicación, seguimiento y revisión de las medidas activas del mercado de trabajo adoptadas, incluyendo la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, y vi) garantizar la consulta tripartita sobre el desarrollo de políticas y programas de empleo mediante la creación de un consejo tripartito nacional. La CAN pidió al Gobierno que proporcionase información completa y exhaustiva sobre las cuestiones anteriores a la Comisión de Expertos antes del 1.º de septiembre de 2023.

Artículo 1 del Convenio. Adopción y aplicación de una política activa del empleo. La Comisión toma nota de la detallada información proporcionada por el Gobierno en su memoria sobre las políticas, programas y acciones implementadas con miras a promover la generación de empleo, en particular para promover la empleabilidad de la población. Entre las medidas adoptadas, el Gobierno destaca el lanzamiento el 26 de julio de 2023 de la Estrategia Nacional de Empleabilidad y Talento Humano (ENETHCR) 2023-2027, que fue elaborada con la asistencia técnica de la Oficina Regional de la OIT para Centroamérica y el Caribe. La ENETH-CR tiene como objetivo mejorar la empleabilidad de aquellas personas que se encuentran en la búsqueda activa de empleo, en especial mujeres, jóvenes y personas en condición de pobreza, con el fin de promover un crecimiento económico más inclusivo y sostenible. Por otro lado, el Gobierno indica que, gracias a la creación del Sistema Nacional de Empleo (SNE) en 2019, los servicios públicos de empleo realizan ahora un trabajo más focalizado y se garantiza el acceso a los mismos en cualquier parte del país a través de la Red de Unidades de Empleo. El Gobierno añade que el SNE es responsable de garantizar también que los servicios ofrecidos responden tanto a las dinámicas del mercado de trabajo como a las necesidades de las personas, especialmente de aquellas que se encuentran en situación de vulnerabilidad. Por otro lado, el Gobierno indica que diversos informes del Programa del Estado de la Nación (PEN), realizados de manera independiente por universidades del país, han subrayado las desigualdades existentes en el desarrollo territorial y han destacado la necesidad de abordar las brechas territoriales para evitar el agravamiento de problemas que impidan avances sustantivos en la productividad y la equidad social del país. A este respecto, el Gobierno indica que, gracias a la implementación de la Ley de fortalecimiento de la competitividad territorial para promover la atracción de inversiones fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM) (Ley núm. 10234 de 2022), se ha logrado generar un mayor número de empleos fuera de la GAM. El Gobierno informa que las empresas del régimen de zona franca generaron 159 331 empleos directos (88 555 ocupados por hombres y 69 775 por mujeres). La Comisión toma nota asimismo la información proporcionada por el Gobierno sobre los resultados del Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública (PNDIP) 2019-2022. El Gobierno indica que, si bien, se alcanzaron muchas de las metas establecidas en el PNDIP, no se lograron alcanzar aquellas metas relacionadas con la reducción del desempleo abierto y el aumento del empleo formal en 2022, debido en parte a que el mercado laboral aún se encuentra en proceso de recuperación tras el impacto de la pandemia de COVID-19. La Comisión toma nota igualmente de la adopción del nuevo Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública (PNDIP) 2023-2026, que prevé la adopción de, entre otras, medidas de política pública dirigidas a fomentar un ecosistema adecuado para facilitar la inserción laboral de aquellas personas en situación de vulnerabilidad (tales como mujeres, jóvenes y personas con discapacidad). El PNDIP 2023-2026 prevé también la implementación de intervenciones públicas con el fin de garantizar un mayor ajuste entre la demanda ocupacional y la formación técnica y profesional de las personas trabajadoras. En relación con las tendencias del mercado de trabajo, la Comisión observa que, según la Encuesta continua de empleo del instituto nacional de estadísticas y censo (INEC), en el primer trimestre de 2023, la tasa neta de participación y la tasa de ocupación eran tan solo del 56,8 por ciento y del 50,7 por ciento, respectivamente, mientras que la tasa de desempleo era del 10,6 por ciento. Además, el Gobierno indica que el porcentaje de personas ocupadas en la economía informal era del 41,8 por ciento. La Comisión observa también, con base en información del INEC disponible en el PNDIP 2023-2026, que el índice de pobreza por ingresos (nivel de ingreso inferior al necesario para cubrir el precio de la Canasta Básica Alimentaria (CBA)) era del 21 por ciento en 2021.

La Comisión toma nota también de que, en sus observaciones, la CSI sostiene que ha aumentado el número de trabajadores y trabajadoras que han dejado de buscar trabajo. Añaden que más de un millón de mujeres están fuera del mercado laboral, lo que representa casi el doble que los hombres. La CSI destaca asimismo los alarmantes niveles de pobreza y desempleo y denuncia la preocupante inacción del Gobierno al respecto. Además, la CSI subraya la omnipresencia de formas de empleo inestables e inseguras y el número alarmante de personas que se ven obligadas a trabajar en la economía informal en empleos que carecen de protección legal y de prestaciones de seguridad social. En este sentido, destaca la falta de iniciativas gubernamentales sólidas para incentivar la transición de la economía informal a la economía formal. Por su parte, la CTRN, la CMTC, la CGT, la CCTD y la CUT señalan que, si bien, en el marco de una Mesa de Formalización de composición tripartita se elaboró con apoyo de la OIT una estrategia nacional en 2018 y diversos planes de acción para su implementación en 2020, estas medidas no fueron implementadas debido a la inacción del Gobierno. Añaden que no existe una vinculación entre las políticas de empleo y las políticas destinadas a la formalización de la economía informal. Por último, la CTRN, la CMTC, la CGT, la CCTD y la CUT reiteran que el Gobierno no ha formulado ni puesto en marcha una política nacional integral destinada a promover el empleo pleno, productivo y libremente elegido, en plena consulta con los interlocutores sociales. Destacan la necesidad de formular y poner en marcha de manera urgente una política integral de empleo.

En este contexto, la Comisión toma nota de la aprobación de la ruta de trabajo para la elaboración de una política nacional de empleo por el Consejo Superior del Trabajo (CST) el 5 de octubre de 2023. La hoja de ruta fue propuesta por expertos de la OIT en el marco de la sesión del CST del 21 de septiembre de 2023. La Comisión toma nota asimismo de que el Gobierno solicita la asistencia técnica y financiera de la OIT para formular una política nacional de empleo, sustentada en el diálogo social tripartito. La Comisión saluda los primeros esfuerzos llevados a cabo por el Gobierno encaminados a la formulación, con la participación de los interlocutores sociales, de una política nacional de empleo integral para promover la creación de oportunidades de empleo pleno, productivo y libremente elegido. La Comisión espera que el nuevo marco político que se elabore permita dar efecto a las conclusiones adoptadas en junio de 2023 por la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo y celebrar consultas efectivas y eficaces con los interlocutores sociales sobre todas las preocupaciones planteadas por estos en sus observaciones. La Comisión pide al Gobierno que envíe información sobre los progresos alcanzados al respecto. Pide también al Gobierno que continúe enviando información detallada, desagregada por edad, sexo y región del país, sobre los resultados alcanzados en términos de generación de empleo como consecuencia de la ejecución de los programas gubernamentales. Asimismo, a la luz de la elevada tasa de informalidad, la Comisión pide al Gobierno que envíe información detallada sobre el alcance de la economía informal y sobre las medidas tomadas, en coordinación con su política nacional de empleo, para facilitar la transición hacia la economía formal.A este respecto, la Comisión atrae a la atención del Gobierno la orientación brindada por la Recomendación sobre la transición de la economía informal a la economía formal, 2015 (núm. 204).

Artículo 3. Participación de los interlocutores sociales. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, tanto las reformas normativas como las iniciativas de políticas activas del mercado de trabajo más relevantes a nivel nacional, han sido fruto de procesos participativos de diálogo social. El Gobierno indica también que, en el marco del Consejo de Empleo, se realizan consultas tripartitas sobre el desarrollo de políticas y programas de empleo del SNE. De conformidad con el artículo 7 del Decreto núm. 41776-MTSS por el que se crea el SNE, entre las funciones del Consejo de Empleo se encuentran: i) emitir y dar seguimiento al cumplimiento de las políticas del SNE; ii) dictar los lineamientos y acciones que regirán los servicios de empleo de acuerdo con los cambios en el mercado laboral; iii) establecer las poblaciones metas del SNE; iv) promover los programas de formación y capacitación, y v) aprobar la utilización de resultados e instrumentos de investigación para la orientación de los servicios de empleo. En este sentido, el Gobierno indica que en el Consejo de Empleo se aprobó por unanimidad la ENETH-CR. El Gobierno hace referencia también a otros espacios permanentes en los que se celebran consultas tripartitas, tales como el CST y la Junta Directiva del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA). La Comisión toma nota asimismo de que la UCCAEP sostiene que la mayoría de las acciones que se llevan a cabo en torno al empleo y empleabilidad se trabajan de manera tripartita. Al respecto, la UCCAEP se refiere, entre otras acciones, al proceso de la elaboración en el marco de una mesa de diálogo tripartito de la Ley de Educación y Formación Técnica Dual, así como a la aprobación de diversas acciones con miras a preservar el empleo en el contexto de la pandemia de COVID-19.

La Comisión toma nota también de que la CTRN, la CMTC, la CGT, la CCTD y la CUT señalan que, si bien, se han mejorado relativamente los esfuerzos del Ministerio del Trabajo para apelar al diálogo social en relación con la ENETH-CR, esta ha sido la única iniciativa discutida hasta la fecha por el Consejo de Empleo. Al respecto, la CTRN, la CMTC, la CGT, la CCTD adjuntan las actas de dicha sesión del Consejo en las que sostienen que la formulación teórica de la ENETH-CR resulta interesante, pero añaden que su participación en la construcción de la misma fue parcial, sin que se diera un adecuada retroalimentación y debate tripartito. Afirman que se les envío el documento de aproximadamente 150 páginas de la ENETH-CR, tan solo un día y medio antes de su presentación ante el Consejo de Empleo para su aprobación. Asimismo, la CTRN, la CMTC, la CGT, y la CCTD y la CUT indican que no se ha profundizado el diálogo tripartito en materia de políticas y programas de empleo, tales como aquellos adoptados en materia de incorporación de los jóvenes al mercado de trabajo y promoción de la igualdad de género. A título ejemplificativo, la CTRN, la CMTC, la CGT, la CCTD y la CUT señalan que los interlocutores sociales no participan en el monitoreo de los resultados de los programas de empleo «Empléate», «Mi Primer Empleo» y con «Chamba Vivís Mejor» y afirman que no se dispone de información sobre su aporte a la inserción laboral. Por último, la CTRN, la CMTC, la CGT, la CCTD y la CUT sostienen que las consultas tripartitas no deben limitarse exclusivamente a las medidas de política de empleo, sino que debe incluir todos los aspectos de la política económica que afectan al empleo. Destacan que es necesario celebrar consultas con los interlocutores sociales tanto sobre los programas del mercado de trabajo y de formación profesional, como sobre la formulación de políticas económicas más generales que se relacionan con la promoción del empleo. En este sentido, la Comisión recuerda que la política de empleo debe tener debidamente en cuenta la interrelación entre los objetivos de empleo y los demás objetivos económicos y sociales y, en particular, debe tratar de estimular el crecimiento económico y el desarrollo, elevando al mismo tiempo el nivel de vida y abordando el problema del desempleo y el subempleo. A la luz de lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que proporcione ejemplos concretos de cómo se consulta a los representantes de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, así como a los representantes de las personas afectadas por dichas medidas con respecto a la concepción, elaboración, aplicación, seguimiento y revisión de las medidas activas del mercado de trabajo adoptadas,de manera que se tenga plenamente en cuenta sus experiencias y opiniones y, además, se logre su plena cooperación en la labor de formular la citada política y se obtenga el apoyo necesario para su ejecución, tal y como exige el artículo 3 del Convenio.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.