Observación (CEACR) - Adopción: 2022, Publicación: 111ª reunión CIT (2023)

Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) - Guatemala (Ratificación : 1988)

La Comisión toma nota de las observaciones del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales, y Financieras (CACIF), apoyada por la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 1.º de octubre de 2020, así como de la respuesta del Gobierno a las mismas, recibida el 14 de noviembre de 2020. La Comisión toma nota también de las observaciones del Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y de Sindicatos Globales de Guatemala, recibidas el 16 de octubre de 2020. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

Artículos 1 y 3 del Convenio.Aplicación de una política nacional del empleo.Consultas con los interlocutores sociales. La Comisión toma nota con interés de los esfuerzos llevados a cabo por el Gobierno con miras a alcanzar los objetivos del Convenio en el marco de una política económica y social coordinada. En este sentido, la Comisión toma nota del lanzamiento en febrero de 2017 de la Política Nacional de Empleo Digno (PNED) 2017-2032, que se encuentra articulada con el Plan Nacional de Desarrollo K’atún 2032. La PNED fue elaborada con el apoyo técnico de la OIT y la participación de un amplio número de actores a nivel nacional y regional, tales como representantes de organizaciones de trabajadores y empleadores, así como de mujeres, pueblos indígenas y jóvenes. La PNED prevé la adopción de medidas en relación con cuatro ejes temáticos: generación de empleo, desarrollo de capital humano, entorno propicio para el desarrollo de empresas y formalización. La PNED incluye entre los grupos prioritarios de las medidas: personas con discapacidad, migrantes retornados, adultos mayores, población indígena, comunidad LGBTI, jóvenes en conflicto con la ley penal y refugiados. La Comisión toma nota asimismo de que el Gobierno informa de la creación de la Comisión Nacional de Empleo Digno como órgano responsable de la puesta en marcha de las acciones previstas en cada uno de los cuatro ejes temáticos de la PNED a través de una Mesa Técnica Institucional formada por cuatro subcomisiones que cuentan con representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. En relación con el eje sobre generación de empleo, este incluye entre sus acciones prioritarias la implementación de: i) el Plan Nacional para la Generación de Empleo Digno, que prevé la adopción de medidas con miras a generar empleos dignos en los sectores con mayor aporte al crecimiento económico y a la competitividad del país; ii) el Programa Nacional de Migración para el Desarrollo, que tiene como objetivo aprovechar los conocimientos adquiridos en el exterior por migrantes guatemaltecos que sean aplicables al desarrollo del país, y iii) el Programa para el Fortalecimiento del Servicio Público de Empleo, que prevé la adopción de medidas destinadas a la operacionalización de la Red Nacional de Servicios de Empleo. La Comisión toma nota también de la información proporcionada por el Gobierno en relación con las medidas implementadas en el marco del fortalecimiento de los servicios públicos de empleo, tales como la celebración de ferias y kioskos de empleo, la implementación de la ventanilla de atención al migrante retornado y la celebración de convenios con organizaciones enfocadas en la atención a migrantes. Por último, la Comisión toma nota de la información estadística enviada por el Gobierno relativa al número de personas pertenecientes a grupos en situación de vulnerabilidad que recibieron orientación y fueron vinculados al mercado laboral a través de los servicios públicos de empleo entre 2019 y 2020.

La Comisión toma nota, sin embargo, de que, en sus observaciones, el Movimiento Sindical Guatemalteco sostiene que no existe una efectiva política nacional de empleo que promueva el empleo decente, de manera que los ciudadanos tengan la oportunidad de escoger un trabajo acorde con su capacidad y experiencia. El Movimiento Sindical señala que, como consecuencia de ello, el trabajo en la economía informal crece de manera desproporcionada y aumenta el trabajo a tiempo parcial en la economía formal, lo que provoca una disminución de los derechos de los trabajadores, tales como el derecho a la seguridad social y a percibir un salario mínimo. Además, afirma que existe un aumento creciente de la población desocupada y de la migración a las capitales o cabeceras departamentales. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información detallada y actualizada sobre la naturaleza, el alcance y el impacto de las medidas adoptadas con miras a promover el pleno empleo, productivo y libremente elegido, incluidas aquellas adoptadas en el marco de la PNED 20172032. La Comisión pide también al Gobierno que proporcione información, incluyendo ejemplos concretos, sobre la manera en que se han consultado y tomado en consideración los puntos de vista de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como representantes de otros grupos interesados (tales como mujeres, jóvenes, pueblos indígenas y trabajadores de la economía informal) para desarrollar y aplicar las políticas y los programas de empleo, así como sobre la naturaleza, el alcance y el resultado de dichas consultas.

Educación y formación. La Comisión observa que el eje de la PNED relativo al desarrollo de capital humano incluye, entre otras acciones prioritarias, la ejecución del Programa nacional de formación para jóvenes en competencias transversales y específicas, con el objetivo de promover la formación para el trabajo. El Gobierno informa que, en este marco, se aprobó el Acuerdo Ministerial 3386-2018, por el que se institucionaliza el Sistema Nacional de Formación Laboral (SINAFOL), como la estructura que gestiona y articula el sector productivo del Gobierno y agentes sociales para definir e implementar políticas y estrategias de educación y formación técnica en el país. Entre los objetivos del SINAFOL se encuentra la mejora de los programas de formación técnica laboral y vocacional, la disminución de la brecha entre la oferta formativa y la demanda productiva, el diseño de oferta formativa asociada a familias ocupacionales y cualificaciones laborales. Asimismo, el Gobierno se refiere a la creación de la Comisión Nacional de Formación Laboral, con la finalidad de promover la articulación y coordinación de instituciones gubernamentales, del sector productivo y agentes sociales, con miras a implementar y revisar cada cinco años el modelo de formación técnica laboral. En 2018, se desarrolló e inició la implementación del Sistema de Certificación de Competencias (SCC), con el objetivo de reconocer y certificar los saberes, conocimientos, capacidades, habilidades y competencias de personas que desempeñan oficios y ocupaciones aprendidos a lo largo de la vida. En este sentido, el Gobierno informa del establecimiento de diversas mesas sectoriales para desarrollar los catálogos nacionales de familias ocupacionales, cualificaciones profesionales y módulos formativos. El Gobierno indica que en dichas mesas participaron representantes del sector productivo y de formación relacionados con cada familia ocupacional. La Comisión toma nota además de que el Gobierno se refiere a la implementación de varios programas en materia de educación y formación profesional, tales como la implementación del Programa Umbral de Guatemala Formación Laboral, con el apoyo de los Estados Unidos de América, que prevé la introducción de reformas al sector educativo y movilización de recursos con miras a mejorar la calidad y pertinencia del nivel de educación media; y el Programa de Certificación de Competencias Laborales, que promueve la certificación de competencias de ciudadanos que poseen algún conocimiento o habilidad. Respecto a este último programa, el CACIF propone buscar oportunidades bajo otros esquemas, tales como la educación dual. La Comisión toma nota también de la información incluida en la memoria del Gobierno relativa al número de participantes en el Programa de Capacitación Técnica para el Empleo, a través del cual se brinda oportunidades de capacitación a grupos en situación de vulnerabilidad (tales como jóvenes que ni estudian ni trabajan, personas desempleadas o subempleadas, personas con discapacidad y migrantes retornados) para reforzar sus habilidades y competencias a través de la tecnificación y formación para el trabajo para una adecuada inserción al mercado laboral. La Comisión pide al Gobierno que continúe enviado información actualizada sobre la naturaleza y el impacto, incluyendo información estadística desglosada por edad y sexo, de las medidas implementadas en el ámbito de la educación y la formación profesional y su relación con las posibles oportunidades de empleo. Además, pide al Gobierno que envíe información sobre las medidas adoptadas para asegurar la coordinación efectiva entre las políticas y programas de educación y formación profesional con las políticas y programas de empleo.

Información relativa al mercado del trabajo. La Comisión observa que, según información del Instituto Nacional de Estadística, en el segundo semestre de 2019, la tasa de participación era del 59,1 por ciento (83,1 por ciento entre los hombres y tan solo 38,7 por ciento entre las mujeres) y la tasa bruta de ocupación era del 58 por ciento (81,7 por ciento entre los hombres frente al 37,7 por ciento entre las mujeres). El Gobierno informa también de que la tasa de desempleo abierto era del 2 por ciento (1,7 por ciento entre los hombres y 2,5 por ciento entre las mujeres), mientras que la tasa de subempleo visible era del 6,5 por ciento (6,2 por ciento entre los hombres y 7,1 por ciento entre las mujeres). Por otro lado, la Comisión toma nota de que la PNED prevé el establecimiento de un Sistema Nacional de Información Laboral que busca implementar un sistema de evaluación y monitorio del PNED y poner a disposición de las instituciones involucradas en el mercado de trabajo, empleadores y la población en general toda la información disponible sobre el mercado de trabajo. Al tiempo que toma nota de que la tasa de empleo entre los hombres es más del doble que entre las mujeres, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas o previstas para promover el trabajo productivo, sostenible y decente para las mujeres, así como sobre el impacto de estas medidas en el empleo de mujeres. La Comisión pide también al Gobierno que continúe enviando información estadística actualizada, desagregada por edad y sexo, sobrela evolución del mercado de trabajo, incluyendo sobre las tasas de empleo, desempleo y subempleo (visible e invisible) e informalidad, desglosadas por sexo, edad y zonas rurales y urbanas. Asimismo, pide al Gobierno que proporcione información estadística sobre la situación y las tendencias del mercado del trabajo que permitan distinguir el impacto que tienen las medidas adoptadas para favorecer el empleo de categorías particulares de trabajadores, tales como mujeres, jóvenes, adultos mayores, trabajadores migrantes, personas con discapacidad, pueblos indígenas, trabajadores que se encuentran en el sector rural y en la economía informal. La Comisión pide además al Gobierno que envíe información sobre la situación en la que se encuentra el establecimiento del Sistema Nacional de Información Laboral.

Empleo juvenil. La Comisión observa, con base en la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos, que, en 2019, la tasa de desempleo juvenil era del 4,6 por ciento (4 por ciento entre los hombres y 5,7 por ciento entre las mujeres) y la tasa de jóvenes que ni estudian ni trabajan era del 28,2 por ciento (9,5 por ciento entre los hombres y 45,8 por ciento entre las mujeres). La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno acerca de la implementación de diversos programas destinados a promocionar el empleo entre los jóvenes. El Gobierno se refiere, entre otras medidas, a la implementación del Plan Estratégico Institucional 2016-2021 del Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP), que incluye entre sus objetivos la ampliación de la cobertura de formación inicial certificable, con énfasis en la formación ocupacional de jóvenes. El Gobierno informa de que, en 2018, 145 496 hombres y 88 983 mujeres fueron atendidos por el INTECAP. La Comisión toma nota también de la información enviada por el Gobierno sobre la inserción laboral de jóvenes egresados de la formación certificable por el INTECAP. Asimismo, el Gobierno indica que, a través del Programa Social Beca Artesano, se proporciona transferencias monetarias condicionadas con la finalidad de fortalecer habilidades para la elaboración de productos artesanales. El Gobierno informa de que aproximadamente 3 000 personas en 51 municipios se han beneficiado de dicha beca, de las cuales el 98 por ciento son mujeres en situación de pobreza o extrema pobreza. El Gobierno se refiere también a la implementación del Programa Nacional de Escuelas Taller, que busca contribuir a la reducción de la pobreza de la población joven a través de la capacitación para el empleo, así como del Programa Beca Social Primer Empleo que tienen como objetivo facilitar la integración al mercado laboral formal de jóvenes de entre 18 y 25 años en situación de pobreza, pobreza extrema y desempleo, a través de la contratación temporal en una empresa en calidad de aprendiz. Por último, la Comisión toma nota de la detallada información proporcionada por el Gobierno sobre las medidas implementadas por el Servicio Nacional de Empleo para fomentar el empleo entre los jóvenes (tales como servicios de orientación e intermediación laboral, la celebración de ferias de empleo, y formación y capacitación para el trabajo), así como sobre el impacto de tales medidas. La Comisión pide al Gobierno que envíe información actualizada sobre la naturaleza y el impacto de las medidas ejecutadas para promocionar el empleo entre los jóvenes, particularmente entre las categorías de jóvenes más desfavorecidas. La Comisión pide además al Gobierno que continúe enviando información estadística actualizada, desglosada por edad y sexo, sobre las tendencias del empleo juvenil.

Personas con discapacidad. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en relación con el número de personas con discapacidad que fueron incluidas laboralmente, así como el total de empresas y personas en los sectores público y privado que recibieron capacitaciones en temas de discapacidad en el marco del el programa de inclusión social (Empléate Inclusivo), por el que se promueve el acceso de las personas con discapacidad a un trabajo digno a través del fortalecimiento de su empleabilidad. Asimismo, el Gobierno se refiere a la celebración de talleres de socialización de la propuesta de iniciativa de ley para el fomento al trabajo, empleo y emprendimiento para personas con discapacidad. No obstante, el Gobierno indica que no dispone de información estadística relativa a la situación de las personas con discapacidad en el mercado de trabajo, ya que las encuestas de empleo elaboradas por el Instituto Nacional de Estadística no cubren la temática de discapacidad. La Comisión pide al Gobierno que continúe enviando información detallada y actualizada sobre las medidas adoptadas con miras a promocionar el acceso de las personas con discapacidad en el mercado abierto de trabajo. A este respecto, se pide al Gobierno que haga todo lo posible para recopilar, analizar y comunicar posteriormente los datos estadísticos sobre la situación de las personas con discapacidad en el mercado de trabajo, a fin de permitir evaluar el impacto de las medidas adoptadas con miras a aumentar el acceso de las personas con discapacidad al mercado de trabajo abierto. La Comisión pide también al Gobierno que envíe información sobre el estado en el que se encuentra la propuesta de iniciativa de ley para el fomento al trabajo, empleo y emprendimiento para personas con discapacidad, y que envíe una copia de las misma una vez esta sea adoptada.

Economía informal. La Comisión toma nota de que, según información del Observatorio del Mercador Laboral, en el segundo semestre de 2019, el 65,3 por ciento de la población ocupada en el país trabajaba en la economía informal (63,8 por ciento entre los hombres y 68 por ciento entre las mujeres). La Comisión observa que la PNED incluye entre sus ejes temáticos la facilitación del tránsito hacia la formalidad de las unidades económicas y trabajadores de la economía informal. En este sentido, el Gobierno informa de que en 2019 se diseñó, con la asistencia técnica de la OIT y el apoyo de Eurosocial, la Estrategia Nacional para la Formalización, que prevé la adopción de medidas para aumentar la cobertura de la protección social, la facilitación de trámites administrativos, la simplificación tributaria, la formación profesional, así como acciones dirigidas al incremento de la productividad. El Gobierno informa también del establecimiento de la Subcomisión de Tránsito a la Formalidad, conformada por diversas instituciones nacionales, tales como el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, el CACIF y organizaciones de trabajadores. La Comisión toma nota igualmente de la información proporcionada por el Gobierno sobre una serie de medidas adoptadas para fomentar el tránsito de la informalidad a la formalidad, tales como la introducción de reformas al Código de Comercio para agilizar y simplificar la apertura de empresas formales; el desarrollo del portal «Así se hace» como herramienta para llevar a cabo los trámites administrativos de registro de empresas; realización de campañas de promoción de la formalización. A este respecto, el CACIF destaca la necesidad de implementar acciones preventivas en materia de inspección que permitan reducir las deficiencias actuales. En su respuesta, el Gobierno informa del desarrollo de un plan estratégico dirigido al fortalecimiento de la Inspección General del Trabajo con miras a incrementar el cumplimiento de la legislación laboral. La Comisión toma nota también de la indicación del Gobierno de que, desde 2017, se han llevado a cabo acciones, con la asistencia técnica de la OIT, dirigidas a definir una Política Nacional de Salarios con base en el diálogo social tripartito y garantizar el efectivo cumplimiento del salario mínimo, tanto en la economía formal como informal. La Comisión observa, no obstante, que, en sus observaciones, el CACIF señala que no se han producido avances en la formulación de la política nacional de salario. Al respecto, el Gobierno indica que actualmente se cuenta con una propuesta de proyecto y que se ha adoptado una hoja de ruta con miras a su adopción.

La Comisión toma nota, por otro lado, de que, en diciembre de 2018 se presentó el documento «Definición Estadística del Sector y el Empleo Informal en Guatemala», cuyo objetivo es establecer un concepto de economía informal en el país, conforme a las recomendaciones más actualizadas de la Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo de la OIT. El Gobierno informa también de la implementación de un plan piloto para la formalización con comerciantes de la economía informal de los municipios de Tecpán y Chimaltenango. Finalmente, la Comisión toma nota de las medidas implementadas para proporcionar asistencia a los trabajadores de la economía informal en el contexto de la crisis de la pandemia de COIVD-19. La Comisión pide al Gobierno que continúe enviando información detallada y actualizada sobre el alcance de la economía informal y sobre la naturaleza y el impacto de las medidas adoptadas de conformidad con la PNED para facilitar la transición hacia la economía formal, particularmente en las zonas rurales del país, e incluidas aquéllas adoptadas en el marco de la Estrategia Nacional para la Formalización.

Empleo rural. La Comisión toma nota de que, según la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos del primer trimestre de 2019, el 31,9 por ciento de la población económicamente activa se dedicaba a actividades del sector de la agricultura, ganadería y silvicultura, y la tasa de subempleo visible en dicho sector era del 36,2 por ciento. La Comisión observa que, entre las acciones prioritarias de la PNED, se encuentra la elaboración del «Plan de Desarrollo Rural, una revolución agropecuaria», con la finalidad de promover el empleo digno en las áreas rurales con la participación de asociaciones de productores a través de la implementación de planes de inversión productiva para el campo y de paquetes tecnológicos. Por otro lado, la Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre los resultados del diagnóstico sobre empleo juvenil rural decente elaborado por el Observatorio del Mercador Laboral con la cooperación de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. El objetivo del diagnóstico era identificar oportunidades para la generación de empleo y autoempleo en áreas rurales, identificar las tendencias ocupacionales y necesidades formativas y diseñar propuestas de intervención en materia de políticas activas de empleo con enfoque en la ocupación rural juvenil. El Gobierno indica también que se han logrado avances en la accesibilidad de los servicios de orientación e intermediación laboral en las áreas rurales, ya que se cuenta con al menos un gestor de empleo en cada uno de los 22 departamentos del país. Además, se dio un enfoque rural a las Ventanillas Únicas Municipales de Empleo (VUMES) ubicadas en municipios con poco tejido empresarial, con el objetivo de brindar atención a personas que residen en áreas rurales y desempeñan actividades agrícolas. El CACIF sostiene que es necesario establecer metas anuales para las VUMES que permitan medir su alcance e impacto con la finalidad de elaborar estrategias que permitan impulsarlas y generar empleo formal en las áreas rurales. Al respecto, el Gobierno indica que la estrategia de intervención de las VUMES contiene estándares de calidad e indicares de seguimiento y medición, así como metas anuales en relación con el número de beneficiarios a atender en atención a las necesidades de cada territorio. Por otro lado, el Gobierno se refiere también a la implementación del Proyecto de Educación Rural V (PROEDUC) con el apoyo del Banco de Desarrollo del Estado de la República Federal de Alemania. Dicho proyecto tiene como objetivo mejorar la oferta de educación técnica con miras a promover el acceso de jóvenes de escasos recursos, especialmente rurales e indígenas, a una formación para el trabajo de calidad y orientada a las necesidades del mercado laboral. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, el Movimiento Sindical denuncia las precarias condiciones de los trabajadores en el sector agrícola. Denuncia además la existencia de trabajo infantil en dicho sector, incluyendo en empresas de palma de aceite e irregularidades en la investigación de los mismos. La Comisión pide al Gobierno que continúe enviando información sobre la naturaleza, el alcance y el impacto de las medidas adoptadas para promover el empleo rural, incluyendo estadísticas actualizadas, desglosadas por sexo, edad, categorías socio profesionales, sector económico y región. En relación con las preocupaciones expresadas por el Movimiento Sindical sobre las precarias condiciones de trabajo y la existencia de casos de trabajo infantil en las plantaciones, la Comisión se remite al Gobierno a sus comentarios de 2021 sobre el Convenio sobre las plantaciones, 1958 (núm. 110), y pide al Gobierno que proporcione información detallada y actualizada sobre las inspecciones realizadas en las plantaciones, que incluyan las infracciones constatadas a las normas laborales.