Observación (CEACR) - Adopción: 2022, Publicación: 111ª reunión CIT (2023)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Grecia (Ratificación : 1955)

La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la Confederación General Griega del Trabajo (GSEE), recibidas el 1º de septiembre de 2021, las observaciones adicionales de la GSEE y las observaciones de la Federación de Asociaciones del Ministerio del Trabajo (OSYPE), recibidas el 13 de mayo de 2022, así como de la respuesta del Gobierno.

Artículos 3 y 4 del Convenio.Reestructuración del sistema de inspección del trabajo.Organización y funcionamiento efectivo del sistema de inspección del trabajo.Supervisión y control por una autoridad central. La Comisión toma nota de la adopción de la Ley núm. 4808/2021, que establece un nuevo marco para la organización y el funcionamiento del sistema de inspección del trabajo y prevé su transformación en una autoridad independiente separada del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (MLSA). La Comisión toma nota de que la GSEE y la OSYPE alegan que la nueva ley se ha adoptado sin consultas, y prevé una transformación de gran alcance de la gobernanza, la administración y el funcionamiento del sistema de inspección del trabajo. En su respuesta, el Gobierno indica que el Ministro mantuvo repetidas reuniones con los representantes de los trabajadores y de los empleadores antes de la adopción de la ley, así como antes y después de su presentación al Parlamento. El Gobierno indica que la transformación de la inspección del trabajo en una autoridad independiente tiene por objeto garantizar la eficacia de la administración pública en el control del cumplimiento de la legislación laboral y de seguridad social mediante la creación de un marco adecuado de independencia, transparencia y responsabilidad, así como el establecimiento de un clima de confianza hacia las instituciones de inspección.

La Comisión toma nota de que, en virtud del artículo 102 de la Ley núm. 4808/2021, para que comience el funcionamiento del sistema de inspección del trabajo, debería emitirse una decisión pertinente del MLSA. Además, según el mismo artículo de la Ley, al comenzar a funcionar el nuevo sistema de inspección del trabajo, se suprime el Órgano de Inspección del Trabajo (SEPE) existente, ya que el nuevo sistema de inspección del trabajo lo sustituye automáticamente en todos los derechos, reclamaciones, obligaciones, relaciones jurídicas y demandas pendientes. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que la nueva inspección del trabajo ha comenzado a funcionar a partir de julio de 2022, de conformidad con la Decisión núm. 67759 (G.G. 3795/Β΄/19.07.2022). El Gobierno explica que, de conformidad con el artículo 102, 6) de la ley núm. 4808/2021, desde el inicio del funcionamiento de la nueva inspección de trabajo, cuando se haga referencia al SEPE en las disposiciones legales vigentes, se implicará a la nueva inspección de trabajo, y cuando se haga referencia al Inspector General, se implicará al Gobernador o a la Junta Directiva de la inspección del trabajo. A este respecto, el Gobierno se remite a la Decisión núm. 1955 (G.G. 14/ 13.01.2022) sobre el nombramiento de los miembros del Consejo de Administración de la Inspección del Trabajo y a la Decisión núm. 52272 (G.G. 455/02.06.2022) sobre el nombramiento del Gobernador de la Autoridad Independiente de la Inspección del Trabajo. La Comisión toma nota de que se ejecutará un nuevo proyecto titulado «Apoyo a la modernización operativa de la Inspección de Trabajo y del Servicio de Mediación y Arbitraje (OMED) en Grecia», en estrecha colaboración con la OIT y con financiación de la Unión Europea, con el objetivo de apoyar a las autoridades griegas en la reestructuración de la Inspección de Trabajo para convertirla en un organismo independiente.

La GSEE indica que la nueva ley elimina la responsabilidad institucional del MLSA de controlar el cumplimiento de las normas del trabajo y de seguridad social por el sistema de inspección del trabajo, y tiene un impacto negativo en la prestación de servicios por el sistema de inspección del trabajo. Según el sindicato, si el MLSA no desempeña el principal papel de supervisión y coordinación, la aplicación uniforme de la legislación laboral ya no será posible. Además, según la GSEE, separar el sistema de inspección del trabajo de la oficina central del MLSA, donde están ubicados todos los departamentos pertinentes de política de empleo, perturbará sin duda el vínculo con la información continua sobre todas las cuestiones laborales que se requiere para el diseño y el cumplimiento de la misión del sistema de inspección del trabajo. En sus observaciones, la OSYPE indica que la separación del sistema de inspección del trabajo del MLSA significa una separación de todas las direcciones responsables de la interpretación de las normas del derecho laboral, así como del sistema de información ERGANI que pertenece al MLSA y que es la herramienta más importante tanto para la identificación del trabajo no declarado como para el cumplimiento por las empresas de las condiciones de los contratos de trabajo. En su respuesta, el Gobierno aclara que, en el nuevo marco legislativo, la inspección de trabajo asume el papel de la autoridad central, que tiene una estructura jerárquica y órganos administrativos uniformes (Junta Directiva, Gobernador). Indica que la duración del mandato de los órganos y su forma de selección garantizan que no se verán afectados por ningún cambio de gobierno. En cuanto al ERGANI, el Gobierno indica que, en virtud del artículo 8, apartado 1, «Acceso y gestión» de la Decisión Ministerial núm. 40331 (B 3520/2019), en su versión vigente, establece que el SEPE (ahora sustituido por la Inspección de Trabajo) tiene acceso a todos los formularios y datos pertinentes presentados, lo que, según el Gobierno, significa también un acceso pleno al ERGANI.

La Comisión toma nota de que el GSEE también señala la necesidad de una modernización de la Inspección del Trabajo a nivel nacional que i) aumente el número de direcciones regionales en consonancia con las regiones del país y expanda sus departamentos locales en cada unidad regional, e ii) institucionalice los controles por los inspectores en las regiones vecinas distintas de la región en la que están establecidos, a fin de aumentar la transparencia de los controles. En su respuesta, el Gobierno indica que el artículo 21, 4), de la Ley núm. 3996/2011, que se refiere a las Comisiones Regionales de la Inspección del Trabajo (PEKEE), sigue en vigor. Por consiguiente, la Comisión entiende que la estructura interna de la inspección del trabajo se ha mantenido igual. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre la capacidad de la nueva inspección del trabajo para desempeñar sus funciones establecidas en el artículo 3, 1) del Convenio, así como también en lo que respecta al periodo de transición entre el SEPE y el nuevo cuerpo de inspectores. La Comisión también pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre la estructura de la inspección del trabajo como autoridad independiente y que proporcione un organigrama de la nueva estructura.

Artículo 3, párrafos 1, a) y b), y 2.Actividades del sistema de inspección del trabajo en el ámbito del trabajo no declarado y del empleo ilegal, también en relación con los trabajadores extranjeros. La Comisión recuerda que, de 2016 a 2020, el Gobierno, en estrecha colaboración con la OIT y los interlocutores sociales en Grecia, llevó a cabo un proyecto de cooperación para el desarrollo sobre «Apoyar la transición de la economía informal a la economía formal y luchar contra el trabajo no declarado en Grecia», respaldando la aplicación de la hoja de ruta para combatir el trabajo no declarado en el país. La Comisión toma nota de que se han introducido una serie de cambios legislativos en el ámbito de la protección de los derechos de los trabajadores, concretamente mediante la Ley núm. 4554/2018, enmendada por la Ley núm. 4635/2019, que comprende un artículo titulado «combatir el trabajo no declarado» que prevé sanciones administrativas para al trabajo no declarado, así como el establecimiento de un «Registro de empleadores delincuentes en lo que respecta al trabajo no declarado». El Gobierno indica que dicho sistema está desarrollándose en el Sistema de Información ERGANI del MLSA. En sus observaciones, la GSEE indica que la aplicación de la hoja de ruta acordada para combatir el trabajo no declarado, para lo cual es primordial la acción conjunta del sistema de inspección del trabajo y de los departamentos competentes del MLSA, no se ha completado. Indica además que el trabajo no declarado es la norma en el sector agrícola, y que la separación del sistema de inspección del trabajo del MLSA, introducida por la reforma reciente, aumentará más aún la reticencia del Gobierno a ratificar el Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129), a pesar de los compromisos contraídos en el contexto de la asistencia técnica de la OIT y de la hoja de ruta para combatir el trabajo no declarado. En su respuesta, el Gobierno indica que la nueva inspección del trabajo tiene competencia para realizar inspecciones en el sector agrícola en virtud del artículo 2, párrafo 2, de la Ley núm. 3996/2011, que sigue en vigor. El Gobierno también indica que, teniendo en cuenta que la trata de seres humanos con fines de explotación laboral está directamente relacionada con el trabajo no declarado, la inspección de trabajo colabora con el trabajo de otras autoridades que son las principales responsables de la identificación de las víctimas de la trata de seres humanos, como la Policía Helénica. Además, el Gobierno indica que, en una reunión del Consejo Supremo del Trabajo celebrada en octubre de 2022, se destacó la necesidad de dar prioridad a la consideración de la ratificación del Convenio núm. 129, teniendo en cuenta el nuevo marco legislativo vigente para la Inspección de Trabajo. La Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 3, 1) y 2), del Convenio núm. 81 (y el artículo 6, 1) y 3), del Convenio núm. 129), las funciones del sistema de inspección del trabajo serán velar por la aplicación de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión, y que ninguna otra función que se encomiende a los inspectores del trabajo deberá entorpecer el cumplimiento efectivo de sus funciones principales. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre el establecimiento y el funcionamiento del Registro de empleadores delincuentes en lo que respecta al trabajo no declarado.La Comisión pide alGobierno que comunique más información sobre las funciones relativas al control del trabajo no declarado encomendadas al nuevo sistema de inspección del trabajo, incluyendo su cooperación con la policía, y que facilite información sobre las medidas concretas adoptadas para garantizar que estas funciones no tengan un impacto negativo en las funciones obligatorias del sistema de inspección del trabajo relativas a la protección de los trabajadores, incluida su seguridad y su salud. En este sentido, la Comisión reitera su solicitud de que el Gobierno comunique información detallada sobre el número total de inspecciones del trabajo, concretamente sobre el número de inspecciones de la SST y las relativas al trabajo no declarado. La Comisión pide una vez más al Gobierno que precise la función y las responsabilidades de los inspectores del trabajo en relación con los trabajadores extranjeros, cuando se detecte su situación irregular. A este respecto, la Comisión pide una vez más al Gobierno que suministre información sobre el número de trabajadores extranjeros en situación irregular a quienes se ha otorgado los derechos que les corresponden (número de casos en los que se ha pagado a los trabajadores los salarios y prestaciones pendientes), o sobre los casos en que su situación se ha regularizado.

Artículo 6.Situación jurídica y condiciones de servicio de los inspectores del trabajo.Independencia de los inspectores. La Comisión toma nota de que el artículo 104 de la Ley núm. 4808/2021 prevé la independencia funcional del Gobernador y de los miembros de la Junta Directiva del sistema de inspección del trabajo, mientras que el artículo 114 define las facultades del Gobernador, entre ellas, la autoridad para definir las condiciones de servicio, las condiciones salariales, el procedimiento disciplinario, la estructura organizativa de los puestos del personal, y la facultad para establecer Consejos Ejecutivos y Disciplinarios y para elaborar las normas para su toma de decisiones. La Comisión toma nota de que, según las observaciones de la GSEE y la OSYPE, la reforma socava las garantías de independencia consagradas en la Ley núm. 3996/2011. Más concretamente, la GSEE y la OSYPE indican que: i) el artículo 104 no prevé garantías de independencia para todos los trabajadores del sistema de inspección del trabajo; ii) la manera en que el Gobernador y la Junta Directiva son elegidos no garantiza en primer lugar la independencia de los propios inspectores; iii) la legislación prevé una concentración excesiva de poderes en la persona del Gobernador, y el ejercicio de los poderes sin ningún control, y iv) las garantías previstas en el Código de los Funcionarios Públicos ya no existen desde que las Juntas Disciplinarias y de Servicio están bajo el poder descontrolado del Gobernador, y los tribunales no tienen jurisdicción para juzgar los conflictos de que se trate. En relación con la situación jurídica y las condiciones de servicio de los inspectores del trabajo, la GSEE y la OSYPE indican que la Ley prevé que los inspectores dependen totalmente del Gobernador para todas las cuestiones relativas a su situación laboral. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la OSYPE indica asimismo que la separación de la inspección del trabajo del MLSA cambia el régimen y las condiciones de trabajo para los inspectores, teniendo en cuenta en particular que las disposiciones de la Ley núm. 4808/2021 no hacen referencia explícita a los «inspectores del trabajo», sino que se refieren en general a los «empleados» de la autoridad independiente, una condición laboral que es regulada unilateralmente por el Gobernador. En su respuesta, el Gobierno indica que, de acuerdo con el artículo 114 de la Ley núm. 4808/2021, el Gobernador establecerá o fusionará Juntas de Personal y Disciplina en la inspección de trabajo, así como Comités Especiales de Evaluación y determinará las cuestiones específicas de su funcionamiento de acuerdo con las disposiciones vigentes. Según el Gobierno, esto significa que la legislación no autoriza al Gobernador de la inspección de trabajo a desviarse de las disposiciones generales sobre el control disciplinario y sus órganos. En cuanto a la independencia de la autoridad de la inspección de trabajo, el Gobierno indica que, de conformidad con la Constitución, las disposiciones de la Ley 3051/2002 y el Reglamento del Parlamento Helénico, las autoridades independientes, en tanto que órganos administrativos del Estado con un estatuto jurídico similar al del Gobierno, solo están sujetas al control judicial y al control parlamentario. La Comisión toma nota asimismo de que el artículo 117 de la nueva Ley prevé que todo el personal existente del SEPE es transferido automáticamente al nuevo sistema de inspección del trabajo, con el mismo tipo de relación de trabajo que tenían en el SEPE. La Comisión pide al Gobierno que comunique información detallada sobre las condiciones de servicio de los inspectores del trabajo en el nuevo sistema de inspección del trabajo, incluidos sus niveles de remuneración y su permanencia en el empleo, en comparación con los niveles de remuneración y la permanencia en el empleo de otros funcionarios con funciones similares, tales como los recaudadores de impuestos y la policía. La Comisión también pide al Gobierno que proporcione información sobre cualquier decisión adoptada por el Gobernador de la inspección del trabajo en aplicación del artículo 114 de la Ley núm. 4808/2021 sobre disposiciones disciplinarias y del personal.

Artículo 10.Número de inspectores. La Comisión toma nota de una serie de medidas y leyes adoptadas para afrontar los problemas estructurales y de dotación de personal, concretamente la reducción del personal en el SEPE. Toma nota en particular de que, a través del Decreto Presidencial núm. 134/2017 «Organización del Ministerio de Trabajo, Seguridad Social y Solidaridad Social» (OG 168/A’/06.11.2017), el número de direcciones, departamentos, puestos de trabajo estatutarios de los inspectores y puestos especiales de los inspectores del trabajo, ha aumentado. Además, el Gobierno indica que se dotó de personal al SEPE por medio de traslados y nombramientos de trabajadores, inclusive tras la Ley núm. 4440/2016, basándose en la cual 55 trabajadores fueron trasladados y asignados al SEPE. La Comisión toma nota de que, en 2018, la fuerza de trabajo del SEPE estaba compuesta de 732 trabajadores, de los cuales 621 eran inspectores del trabajo y 372 inspectores de relaciones del trabajo. En sus observaciones, la GSEE pone de relieve la importancia de tomar medidas para fortalecer los recursos humanos del sistema de inspección del trabajo por conducto de procedimientos acelerados en el contexto de la movilidad y la contratación, y para dotar de personal rápidamente a las oficinas de inspección del trabajo administradas por una sola persona, a fin de aumentar la eficacia del SEPE y de eximir asimismo del trabajo burocrático a los inspectores, para que puedan realizar libremente su labor de auditoría. La Comisión pide al Gobierno que formule comentarios al respecto. La Comisión pide asimismo al Gobierno que siga proporcionando información sobre el número de inspectores del trabajo, en particular sobre la contratación de personal adicional, con miras a garantizar que haya un número suficiente para desempeñar efectivamente las funciones del sistema de inspección, en particular en el contexto del nuevo sistema de inspección del trabajo.

Artículo 11.Recursos materiales del sistema de inspección del trabajo.Reembolso de los gastos incurridos por los inspectores del trabajo en el desempeño de sus funciones. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de las observaciones formuladas por el Sindicato de Inspectores de Seguridad y Salud en el Trabajo, según las cuales i) la mayoría de los gastos de transporte incurridos por los inspectores del trabajo no estaban cubiertos; ii) se recortó el presupuesto entre 2009 y 2014, y el número de medios de transporte es insuficiente, y iii) no se proporciona a los inspectores del trabajo el equipo de protección personal necesario para efectuar inspecciones en los lugares de trabajo de alto riesgo. La Comisión toma nota de que el Gobierno no ha comunicado ninguna información pertinente sobre este tema. En sus observaciones, la GSEE pone de relieve la importancia de tomar medidas para apoyar y mejorar la infraestructura logística del SEPE, garantizando instalaciones de adecuadas, así como la facilitación de vehículos de servicio, instrumentos modernos de medición del ambiente de trabajo, y equipo de protección personal a los inspectores. La Comisión pide al Gobierno que formule comentarios al respecto. La Comisión pide asimismo una vez más que el Gobierno indique las medidas adoptadas para garantizar que se reembolsen a los inspectores del trabajo todos los gastos incurridos en el desempeño de sus funciones, y que se les proporcione el equipo de protección personal necesario para garantizar la protección adecuada contra los riesgos para su seguridad y su salud durante el desempeño de sus funciones. Pide asimismo al Gobierno que comunique información sobre el presupuesto asignado a los servicios de inspección del trabajo, especialmente en el contexto de la creación del nuevo sistema de inspección del trabajo, y que describa la disponibilidad de medios de transporte y de oficinas debidamente equipadas en todas las estructuras territoriales del servicio de inspección del trabajo.

Artículos 17 y 18.Sanciones adecuadas impuestas y aplicadas efectivamente. La Comisión toma nota de la información proporcionada en la memoria del Gobierno relativa a las actividades del SEPE, en particular las violaciones detectadas, el número de casos presentados ante los tribunales, y las sanciones impuestas hasta 2020. La Comisión toma nota de que la Decisión Ministerial núm. 80016/2022 clasifica el tipo de violaciones y determina la cuantía de las multas que debe imponer el sistema de inspección del trabajo por las violaciones de la legislación laboral. En sus observaciones, la GSEE señala una reducción considerable e injustificada de multas por incumplimiento de la legislación laboral, lo cual beneficia a los empleadores y les alienta incumplir la normativa. En relación con esto, la GSEE pone énfasis en la necesidad de reevaluar inmediatamente el sistema de multas y su cálculo contando con la participación de representantes del SEPE. La Comisión pide al Gobierno que formule comentarios al respecto e indique las medidas adoptadas o previstas para garantizar el establecimiento de sanciones adecuadas para las disposiciones legales aplicables por los inspectores del trabajo. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información detallada sobre el número de violaciones detectadas, el número de casos presentados ante los tribunales, y las sanciones impuestas ulteriormente.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.