Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2022, Publicación: 111ª reunión CIT (2023)

Convenio sobre el desempleo, 1919 (núm. 2) - Colombia (Ratificación : 1933)

La Comisión recuerda que el Consejo de Administración de la OIT, en su 337.ª reunión, octubre-noviembre de 2019, por recomendación del Grupo de Trabajo tripartito del mecanismo de examen de las normas, clasificó el Convenio núm. 2 como un convenio superado, y acordó que decidiría la fecha adecuada en la que la Conferencia debería considerar su derogación o retiro en 2026. El Consejo de Administración pidió a la Oficina que adoptara medidas de seguimiento adaptadas para alentar activamente a los Estados Miembros que son parte en este convenio superado a que ratifiquen los convenios conexos actualizados que abarquen la temática de cada una de sus tres disposiciones sustantivas, con el fin de evitar una laguna en la protección jurídica. La Comisión alienta al Gobierno a que dé curso a la decisión que el Consejo de Administración adoptó en su 337.ª reunión (octubrenoviembre de 2019) de aprobar las recomendaciones del Grupo de trabajo tripartito del mecanismo de examen de las normas y a que contemple la ratificación del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122), y el Convenio sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 181).

La Comisión toma nota de las observaciones de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), recibidas el 31 de agosto de 2021. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), la Confederación General del Trabajo (CGT) y la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT), recibidas el 1.º de septiembre de 2021. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

Artículo 1 del Convenio.Medidas para combatir el desempleo. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre la implementación de diferentes medidas para disminuir el nivel de desempleo a través de una amplia gama de intervenciones, que incluyen la creación directa de empleos, el fortalecimiento de la empleabilidad de grupos especialmente vulnerables al desempleo y el mejoramiento del Servicio Público de Empleo (SPE). En este sentido, la Comisión se refiere a sus comentarios más recientes relativos a la aplicación del Convenio sobre el servicio del empleo, 1948 (núm. 88), en los que toma nota de la implementación de diversas medidas tomadas para fortalecer los servicios prestados por el SPE. El Gobierno informa de que, de febrero de 2020 a marzo de 2021, 100 336 jóvenes y mujeres fueron colocados en el empleo gracias a los servicios del SPE. El Gobierno se refiere igualmente a la Ley núm. 2040 de 2020, que establece una serie de beneficios para aquellas empresas que contraten adultos mayores que no gozan de pensión. El Gobierno indica también que se prevé la adopción de una política pública del sector cooperativo en colaboración con los representantes del sector de la economía solidaria. A este respecto, la Comisión toma nota de la creación en 2020 de la Comisión Intersectorial del Sector la Economía Solidaria como órgano encargado de coordinar y orientar la formulación de políticas en la economía solidaria y campesina. La Comisión toma nota igualmente de la información proporcionada por el Gobierno en relación con las tendencias del mercado de trabajo. Según la información estadística del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE), la tasa de desempleo en abril de 2020 alcanzó el 19,8 por ciento, si bien, se redujo al 15,1 por ciento en abril de 2021. En el mismo periodo, la tasa global de participación en el mercado de trabajo aumentó del 51,8 por ciento al 59,9 por ciento y la tasa de ocupación subió del 41,6 por ciento al 50,8 por ciento. No obstante, las centrales de trabajadores señalan que, si bien, la tasa de desempleo ha disminuido, esto podría deberse no solo al aumento del número de ocupados en el sector formal, sino también al aumento del número de ocupados en el sector informal. Asimismo, destacan, con base en información estadística del DANE, que la tasa de desempleo entre las mujeres (25,5 por ciento en 2020), es mucho mayor que entre los hombres (17,9 por ciento), y consideran que se requieren acciones públicas inmediatas al respecto. Subrayan también la necesidad de adoptar medidas para luchar contra el problema persistente de los altos niveles de desempleo en las zonas rurales.

La Comisión toma nota asimismo de los numerosos decretos aprobados por el Gobierno en el marco de la emergencia económica y social declarada el 17 de marzo 2020 con miras a hacer frente al impacto negativo de la pandemia de COVID-19 en el mercado del trabajo. Entre otras medidas, el Gobierno se refiere al Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) y el Programa de auxilio a trabajadores en suspensión contractual, que otorgaban transferencias monetarias a empresas y trabajadores con miras a preservar el empleo formal. La Comisión toma nota de que, por su parte, las centrales de trabajadores denuncian que se generaron problemas jurídicos relacionados con tales medidas y prácticas abusivas por parte de empleadores, tales como la disminución del tiempo de trabajo y de los salarios de los trabajadores y la utilización de cesantías para compensarlo; la imposición de vacaciones colectivas o el adelanto excesivo en las misma; así como la imposición de suspensión de contratos sin pago de salarios o despidos. Denuncian también que muchas de estas medidas permiten introducir desmejoras al contrato de trabajo o sus condiciones, con el acuerdo de las partes. Por otro lado, el Gobierno informa de la creación y funcionamiento hasta agosto de 2021 de la «Misión de Empleo», con el objetivo de diseñar a través del diálogo social estrategias y políticas viables para hacer frente al deterioro del mercado de trabajo acentuado por la pandemia, a los cambios en la estructura del empleo, al surgimiento de nuevas formas de contratación, y a la falta de un balance general de las intervenciones públicas en materia laboral. La Misión de Empleo contó con el apoyo de diversos organismos internacionales, incluida la OIT, y con la participación de, entre otros actores, organizaciones de empleadores, universidades y diferentes instituciones nacionales. La Comisión toma nota, no obstante, de que las centrales de trabajadores indican que rechazaron participar en la Misión debido a su descontento originado por la reglamentación relativa a los pisos de protección social adoptada por parte del Gobierno sin la participación de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales (CPCPSL), como exige la legislación. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información detallada y actualizada sobre las medidas adoptadas con miras a luchar contra el desempleo, en particular aquellas dirigidas a los grupos en situación de mayor vulnerabilidad (tales como mujeres, jóvenes, adultos mayores, personas con discapacidad y migrantes) y a las zonas económicamente desfavorecidas. La Comisión pide también al Gobierno que continúe enviando información detallada y actualizada, desagregada por edad, sexo y zona, sobre el impacto de dichas medidas.

Medidas para combatir el desempleo entre los jóvenes. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en relación con las medidas adoptadas para promover el empleo entre los jóvenes, tales como la aprobación del Decreto núm. 392 de 2021 y del Decreto núm. 688 de 2021, que otorgan deducciones fiscales y prestaciones de una cuantía que corresponde al 25 por ciento de un salario mínimo legal vigente (SMLV), respectivamente, a aquellos empleadores que contraten a jóvenes de entre 18 y 28 años sin experiencia laboral previa. Además, se aprobó el Decreto núm. 2365 de 2019, que prevé que el 10 por ciento de los nuevos empleos en las plantas de personal permanente o temporales no exijan experiencia profesional previa a los jóvenes de entre 18 y 28 años con la finalidad de fomentar la generación de oportunidades de empleo público para jóvenes. La Comisión toma nota, sin embargo, de que las centrales de trabajadores señalan que estas medidas resultan ineficaces, ya que, en septiembre de 2020, la tasa de desempleo general era del 15,8 por ciento, mientras que entre los jóvenes alcanzó el 25,9 por ciento. Además, denuncian que las medidas únicamente fomentan vinculaciones laborales temporales o promueven el emprendimiento con miras a trasladar a los trabajadores la responsabilidad de generar empleo. Por último, destacan que la heterogeneidad del grupo de los jóvenes requiere de políticas activas de empleo enfocadas en las características de cada subgrupo, tales como jóvenes en el sector rural, jóvenes sobrecalificados o aquellos que ni estudian ni trabajan (ninis). La Comisión pide al Gobierno que continúe enviando información actualizada y detallada, incluyendo estadísticas desglosadas por sexo y edad, sobre las medidas específicas adoptadas para combatir el desempleo entre los jóvenes, así como sobre el impacto de las mismas.

Medidas para combatir la informalidad. La Comisión observa que, según la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) del DANE, en el trimestre diciembre 2021-febrero 2022 la proporción de hombres y mujeres ocupados en el sector informal en las 13 ciudades y áreas metropolitanas disminuyó al 43,7 por ciento y 42,7 por ciento respectivamente en relación con el mismo periodo del año anterior (48 por ciento entre los hombres y 46,2 por ciento entre las mujeres). Los sectores económicos con una mayor tasa de informalidad son agricultura, pesca, ganadería, caza y silvicultura (86,1 por ciento en 2019), comercio, hoteles y restaurantes (72,4 por ciento) y construcción (64,4 por ciento). Por su parte, las centrales de trabajadores indican, con base en información estadística del DANE, que desde 2015, la informalidad en el país se ha mantenido entre el 48,5 por ciento y el 49,7 por ciento de los ocupados y señalan que la reciente disminución de la tasa de informalidad se debe a la reducción de la población ocupada total en el contexto de la pandemia. Destacan que, entre julio de 2018 y junio de 2019, aproximadamente el 95,3 por ciento de los trabajadores migrantes carecían de contrato formal y el 94,5 por ciento carecían de cobertura en seguridad social. La Comisión toma nota de las medidas adoptadas por el Gobierno para combatir la informalidad, tales como la implementación de la Red Nacional de Formalización Laboral (RNFL) (Decreto 567/2014) con miras a promover la formalización de los sectores y grupos de población más informales. La RNFL articula las entidades relacionadas con la formalización laboral a través de atención especializada de promoción, orientación, y acompañamiento a los trabajadores informales para su afiliación a la seguridad social. El Gobierno se refiere asimismo a la implementación de la política de empleo formal, que se basa en cuatro pilares: asegurar la formación de competencias pertinentes y la calidad para el empleo; ampliar e impulsar el SPE para la inclusión laboral; incentivar el emprendimiento y el fortalecimiento empresarial; y actualizar la normativa laboral y de seguridad social con el fin de establecer una regulación más pertinente e inclusiva. El Gobierno se refiere a la estrategia de intervención en formalización laboral e informa de la extensión del piso mínimo de protección social (para la vejez y la cobertura en salud), dando prioridad a aquellos sectores más informales. Por último, el Gobierno informa de la elaboración de un proyecto de ley sobre plataformas digitales que establece las condiciones de prestación de servicios a través de las mismas, los mecanismos de protección social para las personas que prestan sus servicios personales a través de dichas plataformas y los mecanismos para la fiscalización de aportes a la seguridad social y la inspección, vigilancia y control de los deberes y obligaciones que se establecerán en esta ley. Al respecto, las centrales de trabajadores denuncian que los proyectos de ley presentados en 2020 no regulan el vacío legal existente en relación con la imposición de límites a las plataformas digitales y la protección de los trabajadores que prestan servicios a través de ellas. La Comisión pide al Gobierno que continúe enviando información detallada y actualizada sobre las medidas adoptadas para reducir la tasa de informalidad, en especial en relación con aquellos sectores y grupos de población que experimentan índices más altos de informalidad. Asimismo, pide al Gobierno que envíe información detallada y actualizada sobre el impacto de tales medidas. La Comisión pide también al Gobierno que envíe información sobre la situación en la que se encuentra la adopción del proyecto de ley sobre plataformas digitales y que envíe una copia de la misma una vez esta sea adoptada. A este respecto, el Gobierno puede considerar útil tener en cuenta las orientaciones proporcionadas en la Recomendación sobre la relación de trabajo, 2006 (núm. 198).

Artículo 2.Intermediación en el mercado del trabajo. El Gobierno indica que, de conformidad con lo dispuesto en la legislación nacional, la intermediación laboral no está permitida a ninguna persona natural o jurídica que no cumpla los requisitos establecidos en la misma y no esté debidamente acreditada como empresa de servicios temporales a través de una autorización otorgada por el Ministerio de Trabajo. La Comisión toma nota asimismo de que el Gobierno indica que, gracias a la implementación de la regulación y a las acciones llevadas a cabo por el Ministerio de Trabajo, se ha reducido significativamente el uso de cooperativas de trabajo y se han sancionado contratos sindicales y sociedades por acciones simplificadas (SAS) que realizan intermediación laboral ilegal. El Gobierno informa de que la creación de nuevas cooperativas de trabajo asociado se redujo de 2 000 en 2010 a 270 en 2016. Asimismo, se han adoptado medidas con miras a mejorar la recolección efectiva de multas en aquellos casos de intermediación laboral ilegal y el seguimiento a los acuerdos de formalización laboral, los cuales se encuentran bajo estricto seguimiento a través de informes públicos trimestrales. A este respecto, la ANDI señala en sus observaciones que, entre 2014 y 2019, se impusieron 616 sanciones por intermediación laboral ilegal, que equivalen a 260 387 000 pesos colombianos. La Comisión toma nota también de la detallada información proporcionada por el Gobierno en relación con las medidas adoptadas para mejorar los procesos de inspección en materia de intermediación laboral. En este sentido, el Gobierno se refiere al desarrollo de la figura de acuerdos de formalización laboral, como herramienta para normalizar las relaciones de aquellos que pudieran verse afectados por situaciones anómalas. Además, se ha proporcionado capacitación a inspectores de trabajo para que realicen investigaciones en materia de intermediación laboral de forma adecuada. El Gobierno informa de la aprobación de la Resolución núm. 2021 de 2018 por la que se establecen lineamientos para orientar a la inspección de trabajo en procesos de intermediación laboral en aras de armonizar criterios jurídicos y garantizar los derechos de los trabajadores. Por último, el Gobierno informa de que la Dirección de Inspección, Vigilancia y Control del Ministerio de Trabajo publica un boletín trimestral en el que se incluye información acerca de las actuaciones y resultados de las investigaciones llevadas a cabo por el uso indebido o ilegal de la intermediación laboral. La Comisión toma nota también de que la ANDI señala que la legislación nacional ofrece protecciones a aquellos trabajadores que han sido víctimas de intermediación laboral ilegal. En este sentido, indica que, en casos de intermediación laboral ilegal, los trabajadores pueden acudir a la jurisdicción ordinaria con miras a que se declare la existencia de un contrato de trabajo a través de una declaratoria de contrato realidad. La Comisión pide al Gobierno que continúe enviando información detallada y actualizada sobre las medidas adoptadas para luchar con la intermediación laboral ilegal, así como sobre el impacto de las mismas, incluyendo información estadística sobre el número de inspecciones realizadas, el número de infracciones identificadas y las sanciones impuestas a los responsables.

Artículo 3.Seguro contra el desempleo. El Gobierno reitera en su memoria que, en virtud de la Ley núm. 1636 de 2013, se creó el mecanismo de protección al cesante con el objetivo de articular y ejecutar un sistema integral de políticas activas y pasivas de mitigación de los efectos del desempleo y facilitar la inserción en el mercado de trabajo de la población cesante. Los beneficiarios del mecanismo de protección al cesante son trabajadores dependientes e independientes del sector público y privado que hayan aportado a las Cajas de Compensación Familiar durante al menos 12 meses en los últimos cinco años. La Comisión toma nota de la información estadística proporcionada por el Gobierno en relación con el número de personas inscritas en el mecanismo de protección al cesante entre 2014 y 2020. La Comisión toma nota asimismo de los diversos decretos aprobados por el Gobierno con miras a proporcionar transferencias monetarias para hacer frente a la pérdida de empleos y poder adquisitivo provocada por las medidas adoptadas para contener la propagación del virus de COVID-19. El Gobierno indica que, entre marzo de 2020 y julio de 2021, 467 387 personas se beneficiaron de los distintos subsidios entregados en el marco de la emergencia sanitaria. Sin embargo, las centrales de trabajadores denuncian que únicamente los trabajadores formales podían acceder a tales beneficios. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información estadística, desagregada por edad y sexo, sobre el número de solicitantes y beneficiarios del mecanismo de protección al cesante y de los beneficios proporcionados.