Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) - Panamá (Ratificación : 1966)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI), recibidas el 30 de agosto de 2021 y la respuesta del Gobierno a las mismas.

Impacto de la pandemia de Covid-19. En sus observaciones, la CONUSI indica que, durante la pandemia, se acentuó la discriminación laboral por motivo de sexo. Se refiere a este respecto al Decreto núm. 81 de 20 de mayo de 2020, que dispone que los contratos de los trabajadores de las empresas cuyas operaciones hayan sido cerradas, conforme a las medidas preventivas de lucha contra la pandemia de COVID-19, se considerarán suspendidos para todos los efectos laborales. Dicha suspensión implica, según el artículo 3, que los trabajadores no están obligados a prestar el servicio y que los empleadores no están obligados a pagar el salario. La CONUSI señala que el objetivo gubernamental de preservar los puestos de trabajo con la medida de suspensión no se ha cumplido y que, a junio de 2021, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL) registraba que un 40 por ciento de los contratos suspendidos no se habían reactivado. Además, la CONUSI indica haber alertado al Gobierno de que las medidas adoptadas en el contexto de la pandemia violentaban el fuero de maternidad y el subsidio de maternidad, y que, en respuesta, el Gobierno confirmó que las mujeres embarazadas también podían sufrir la suspensión del contrato prevista por el Decreto núm. 81. En su respuesta, el Gobierno indica que la Ley 157, de 3 de agosto de 2020, que prevé medidas temporales de protección del empleo añadió al Código de Trabajo el artículo 116-A que establece que el cómputo del tiempo del fuero (un año) del que goza la mujer reintegrada a su puesto de trabajo después del parto se interrumpirá si se suspende su contrato de trabajo, con base en los numerales 8 (caso fortuito o fuerza mayor) y 9 (crisis económicas) del artículo 199 del Código de Trabajo. El tiempo restante del fuero se reactivará tan pronto se reintegre la trabajadora. El Gobierno indica que ello es absolutamente beneficioso, si se considera que durante la suspensión del contrato no se puede despedir a ningún trabajador. El Gobierno añade que las disposiciones contempladas en la Ley 157 de 2020 eran transitorias hasta el 31 de diciembre de 2020, con excepción de la adición del Artículo 116 A del Código. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas para evaluar el impacto del sistema de suspensión de contratos en respuesta a la pandemia sobre el empleo de los trabajadores y las trabajadoras, proporcionando datos estadísticos desglosados por sexo sobre el número de contratos suspendidos y la tasa de reincorporación. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas para que las trabajadoras embarazadas y en permiso de maternidad puedan reincorporarse al trabajo lo antes posible, sin riesgo de discriminación, en particular por motivos de embarazo o maternidad.

Artículos 1 y 2 del Convenio. Discriminación por motivo de sexo. En relación con la protección de las trabajadoras con contratos temporales en caso de discriminación por motivo de embarazo y maternidad, el Gobierno indica en su memoria que en virtud del artículo 75 del Código de Trabajo las contrataciones por tiempo definido deben ser claras y específicas, ya que de lo contrario se convierten en contrataciones indefinidas. El Gobierno también señala que en el caso de las mujeres en condiciones especiales, como el embarazo y la maternidad, existe une protección elevada a rango de garantía constitucional, y que el artículo 38 del Decreto 53 por el cual se reglamenta la Ley 4 del 29 de enero de 1999 por la cual se instituye la igualdad de oportunidad para las mujeres contempla que «se considera discriminación contra la mujer en el trabajo, las solicitudes de los empleadores públicos y privados de pruebas de embarazo, fotografías, limitaciones en la edad, estado civil, aplicación de criterios racistas.» En cuanto a la inversión de la carga de la prueba, el Gobierno reitera que el primer paso para despedir a una trabajadora en estado de gravidez requiere une autorización por parte de las Autoridades de Trabajo, siendo que el empleador debe demonstrar que existe una causa justificada para proceder al despido. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CONUSI indica que, en un contexto en el que se incrementa el número de contratos temporales en el país, es difícil establecer la magnitud de los casos de discriminación por motivo de embarazo y maternidad en contratos temporales, ya que los datos estadísticos relevantes no están desglosados por sexo o por tipo de contrato. La Comisión recuerda que las prácticas discriminatorias relacionadas con el embarazo o la maternidad están vinculadas en particular con el despido, la denegación de la reincorporación al trabajo después de un periodo de baja por maternidad, o el recurso a contratos temporales para discriminar a las mujeres embarazadas (Estudio general de 2012 sobre los Convenios fundamentales, párrafo 784). La Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas para garantizar que las mujeres con contratos temporales no estén sujetas a discriminación por motivo de embarazo o maternidad, y no vean denegada su reincorporación al trabajo después de un periodo de baja por maternidad.

Acoso sexual. La Comisión instó al Gobierno a que considerara la posibilidad de incluir una disposición en el Código del Trabajo o de adoptar legislación específica que establezca una definición del acoso sexual que incluya tanto el acoso sexual que se asimila a un chantaje (quid pro quo) como el ambiente de trabajo hostil, que brinde una protección adecuada a hombres y mujeres respecto de todos los aspectos del empleo y la educación, y que prevea sanciones adecuadas para este tipo de hechos. La Comisión también pidió información sobre el tratamiento dado a las denuncias de acoso sexual en el trabajo formuladas. El Gobierno indica que la Ley 7 del 14 de febrero de 2018, que adopta medidas para prevenir, prohibir y sancionar actos discriminatorios y dicta otras disposiciones, define el hostigamiento y acoso sexual o moral, como «acción u omisión sistemática, continua o de reiteración eventual, en la que una persona insinúa, invita, pide, persigue, limita o restringe derechos, disminuye la libertad, actúa groseramente con insultos, humilla a otros con fines de obtener alguna retribución sexual o afectar la dignidad de la otra persona. En el ámbito laboral, incluye, pero no se limita, a la explotación, la negativa a darle a la víctima las mismas oportunidades de empleo, no aplicar los mismos criterios de selección, no respetar su permanencia o condiciones generales de trabajo o descalificación del trabajo realizado. En el ámbito educativo, consiste en amenazas, intimidación, humillaciones, burlas, maltrato físico, discriminación contra personas con discapacidad o cualquier tipo de discriminación, basada o no en el sexo de la víctima» (artículo 3, 1)). La misma ley prevé que el incumplimiento de las medidas dispuestas se sancione con multa de 550 a 1000 balboas panameños (PAB) para la empresa y que los superiores jerárquicos de las instituciones públicas incurrirán en el delito de infracción de los deberes de los servidores públicos, según lo establecido y sancionado por el Código Penal (artículo 8). La ley también prevé que todo empleador debe establecer - por medio de reglamento interno de trabajo, convenios colectivos, u órdenes de la dirección - un procedimiento de quejas y resolución adecuado y efectivo, para permitir las denuncias de dichas conductas (artículo 6, 2)). Este procedimiento debe establecer políticas internas adecuadas a lo establecido en la Ley, promover la confidencialidad, la protección del denunciante y de los testigos, así como una sanción ejemplar para quien realice la conducta. El Gobierno también indica que el MITRADEL elaboró un modelo de protocolo para identificar, prevenir, y atender la violencia de género, lo cual establece la obligación para las empresas e instituciones públicas de elaborar procedimientos para prevenir prácticas de hostigamiento y acoso sexual. Al tiempo que toma buena nota de esta información, la Comisión observa que la memoria del Gobierno no incluye información sobre el tratamiento en la práctica de las denuncias formuladas sobre acoso sexual en el trabajo. La Comisión pide al Gobierno que envíe información sobre los procedimientos internos de quejas y resolución adoptados en aplicación del artículo 6, 2) de la Ley 7 del 14 de febrero de 2018, y sobre el tratamiento dado a las denuncias formuladas sobre acoso sexual en el trabajo por medio de esos procedimientos. La Comisión también pide al Gobierno que proporcione datos detallados sobre el número de casos identificados por la inspección del trabajo y de quejas presentadas - incluso en procedimientos judiciales ante los tribunales civiles, administrativos y penales -, así como el resultado de dichos casos, las sanciones impuestas y las reparaciones acordadas.

Artículo 2. Política nacional de igualdad de género. En seguimiento a la solicitud de la Comisión sobre el impacto del Plan de Acción de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres (PPIOM) 2016-2019,el Gobierno indica que la evaluación del PPIOM 2016-2019 no ha podido llevarse a cabo aún, debido a que su periodo de ejecución no se ha cumplido en su totalidad, situación que se ha visto agravada por el inicio de la pandemia por COVID-19. Sin embargo, el Gobierno proporciona amplias informaciones sobre el desarrollo del PPIOM 2016 2019, incluyendo detalles sobre las actividades de la Red de Mecanismos Gubernamentales - conformada de 48 instancias públicas - y los cinco grupos de trabajo dentro de dicha Red, responsables del cumplimiento de las acciones y líneas estratégicas de los 10 ejes temáticos del PPIOM 2016-2019. El Gobierno también se refiere a una serie de iniciativas recientes, tales como : 1) la confección y el lanzamiento de un sondeo digital en igualdad de género en el ámbito laboral y familiar en tiempo de pandemia de Covid-19; 2) el proyecto piloto «Programa de Desarrollo, Mujer en Logística» para identificar, desarrollar e impactar a mujeres en situación de vulnerabilidad, creando competencias técnicas y de liderazgo para la reinserción laboral; 3) el proyecto «Eje Cambiando Vidas» que busca empoderar a las mujeres mediante el emprendimiento, la formación y el cooperativismo, promoviendo su independencia económica y empoderamiento; 4) el taller de capacitación para las trabajadoras domésticas y amas de casa que estudian en el Centro de capacitación de la Mujer María Auxiliadora (CECAMMA), y 5) el programa de Capacitación sobre Violencia y Discriminación de la Mujer en el entorno laboral de la Federación Auténtica de Trabajadores (FAT). El Gobierno también suministra información estadística desglosada por sexo sobre la distribución de los egresados del Instituto Nacional de Formación Profesional y Desarrollo Humano (INADEH) en las diferentes ofertas de ocupación, indicando entre otros datos que : 1) entre el 1.º de enero y el 31 de mayo del 2021, 47 mujeres y 17 hombres fueron egresados en la en la Comarca indígena Guna Yala, y 305 mujeres y 299 hombres en la Comarca indígena Ngäbe Buglé; 2) en el 2020, 10442 hombres y 21804 mujeres fueron egresados en la población general; 3) de estos egresados, una proporción más importante de mujeres recibieron una formación en las áreas de la gestión empresarial (2893 mujeres y 699 hombres) y tecnología de la información (3 597 mujeres y 1 500 hombres); 4) entre 2017 y 2021, el 57,4 por ciento de la población que atendió al INADEH son mujeres y la mayoría lo hace en actividades del sector de servicios y el sector agropecuario. Al tiempo que toma buena nota de esta información, la Comisión observa que, según las mismas estadísticas, la distribución porcentual de los egresados por sexo, según áreas de formación demuestra una importante segregación en ciertos sectores, tales como en los sectores de la belleza y cosmetología (94 por ciento de egresadas mujeres), de la modistería y textil (92 por ciento de egresadas mujeres), del metal mecánica (93 por ciento de egresados hombres), y de la mecánica automotriz (92 por ciento de egresados hombres). A este respeto, la Comisión recuerda que es esencial impartir orientación profesional y adoptar medidas activas para promover el acceso a la educación y la formación, con independencia de cuestiones basadas en estereotipos o prejuicios, para así ampliar la diversidad de las ocupaciones entre las que pueden elegir los hombres y las mujeres (Estudio general de 2012, párrafo 750). La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando estadísticas desglosadas por sexo sobre la distribución de hombres y mujeres en las diferentes ofertas de formación profesional, por áreas de ocupación. La Comisión también pide al Gobierno que informe sobre las medidas que adopte para promover el acceso a la formación que busquen ampliar la diversidad de las ocupaciones de los hombres y las mujeres, y que proporcione información estadística detallada desglosada por sexo sobre el impacto concreto de estas ofertas de formación sobre el acceso al empleo.

Acceso a la educación y a la formación profesional de mujeres provenientes de grupos vulnerables a la discriminación. Respecto a las medidas para reducir la tasa de deserción escolar de las adolescentes embarazadas, y asegurar el acceso a la educación y la formación profesional de las mujeres indígenas y las que viven en zonas rurales, el Gobierno indica que la mayor parte de la oferta de servicios que proporciona el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) está encaminada a la atención de sectores vulnerables, y se refiere a las siguientes iniciativas: 1) el Centro de Orientación y Atención Integral (COAI); 2) el programa de alfabetización del MIDES; 3) el proyecto de redes territoriales; 4) el Secretaria nacional para el desarrollo de los afro panameños (SENADAP); 5) el programa de padrino empresario, y 6) el programa de red de oportunidades. El Gobierno también proporciona información sobre las actividades del Instituto Nacional de la Mujer (INAMU) en materia de capacitación, y en particular al programa «Tu puedes mujer», desarrollado en el 2018 en diez provincias y dos comarcas indígenas (Ngäbe Buglé y Emberá Waunaan), y en 25 comunidades, des las cuales 24 son rurales (6 indígenas); así como a los programas «Mujer Agricultora» y «Mujer Cambia Tu Vida». Para el primer semestre 2021, el programa «Mujer Cambia Tu Vida» continúa desarrollándose, beneficiando a 103 participantes, de ellos 99 mujeres y se proyecta iniciar capacitaciones a grupos de mujeres indígenas en las comarcas de Ngäbe Buglé y Emberá Waunaan. El Gobierno también informa sobre las actividades del Ministerio de Educación (MEDUCA) tendientes a disminuir la deserción escolar, y disminuir el porcentaje de adolescentes embarazadas, entre ellos el programa de salud sexual y reproductiva dirigido a la prevención de embarazo adolescente. La memoria del Gobierno también incluye información estadística indicando que para el 2019, se registraron 40 casos de alumnas embarazadas y una tasa de deserción de 1.0 cuando en 2018 se habían registrado 33 alumnas embarazadas y una tasa de deserción de 0.9. En sus observaciones, la CONUSI indica que los altos índices de analfabetismo y deserción escolar persisten en la población indígena (la tasa de alfabetización para las mujeres indígenas es de 75,4 por ciento y para las mujeres no indígenas de 98,5 por ciento). También señala que en el área comarcal indígena se reportaron el 18,5 por ciento de las adolescentes embarazadas (319 en la Comarca Guna Yala y 1 476 en la Ngäbe Buglé), y que tres cuartas partes de las adolescentes embarazadas abandonan sus estudios, lo que evidencia la falta de garantías y seguimiento de las instituciones al respecto. La CONUSI destaca que los informes del Gobierno al respeto carecen de una evaluación del impacto que las medidas adoptadas han tenido en solucionar el problema. En su respuesta el Gobierno menciona otras estrategias curriculares y extracurriculares para el fortalecimiento de la orientación vocacional y profesional a través de los convenios y alianzas estratégicas que tiene el MEDUCA. La Comisión saluda la información comunicada por el Gobierno y le pide que continúe proporcionando información sobre las actividades de capacitación destinadas específicamente a las mujeres de grupos vulnerables (mujeres indígenas y en zonas rurales) con miras a disminuir la tasa de analfabetismo y promover su acceso a mejores oportunidades de trabajo, así como sobre el impacto concreto de dichas medidas (evolución de las tasas de alfabetización en los grupos concernidos, tasas de acceso efectivo al empleo después de las capacitaciones, etc.). La Comisión también pide al Gobierno que proporcione datos actualizados sobre la tasa de deserción escolar de las adolescentes embarazadas, las medidas adoptadas para reducir dicha tasa y el impacto concreto de las mismas.

Igualdad de oportunidades y de trato independientemente de la raza, el color y la ascendencia nacional. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno, en respuesta a su solicitud sobre las medidas para promover la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación de los trabajadores Afro panameños, sobre las actividades de la SENADAP, que incorporó en su agenda de trabajo las siguientes tareas: 1) la actualización del Plan Nacional para el Desarrollo de los Afro panameños de 2007, para presentar, como documento final, el Plan Maestro de Desarrollo para los Afro panameños Visión 2022-2030; 2) el desarrollo del proyecto «Gestión para generación de una Política Pública y de Estado para la inclusión de la historia y los aportes de los afrodescendientes en la currícula educativa»; 3) el desarrollo de la «Ruta de Tambores», programa de acercamiento a las comunidades para que den impulso a políticas públicas; 4) los programas de sensibilización y visibilización de los aportes de los afro panameños a la vida nacional. La Comisión también toma nota de las explicaciones del Gobierno sobre los esfuerzos colaborativos de la SENADAP, la Mesa Técnica Censal Afro (METACENSO) y el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC), para incorporar una pregunta étnica afro en la Encuesta de Mercado Laboral (EML) prevista por el 2021 y en el Censo de Población y Vivienda previsto por el 2022. En sus observaciones, la CONUSI indica que las mujeres afrodescendientes tienen mayor dificultad para entrar en el mercado de trabajo, con altos indicios de pobreza, analfabetismo y trabajo de forma precaria. La CONUSI también destaca que las actitudes y estereotipos discriminatorios basados en la raza, el color y la ascendencia nacional de los trabajadores son recurrentes. Al tiempo que toma nota de la información proporcionada sobre la existencia de planes y programas pertinentes, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información detallada sobre las medidas concretas adoptadas en el marco de dichas iniciativas, y que especifique cuáles son las actividades especialmente destinadas a apoyar las trabajadoras afropanameñas. La Comisión también pide al Gobierno que proporcione información estadística desglosada por sexo, sectores, y ocupaciones sobre el acceso de los trabajadores afropanameños e indígenas.

Política de igualdad en relación con trabajadores en situación de discapacidad. En respuesta a la solicitud de la Comisión relativa a información sobre el impacto de las medidas para promover el acceso a la educación y la formación profesional, para disminuir la tasa de analfabetismo y promover un mejor acceso a oportunidades de trabajo, el Gobierno indica que las instituciones pertinentes coordinan tareas dentro del Consejo Nacional Consultativo de Discapacidad (CONADIS), que trabaja en coordinación con otras instituciones tales como MEDUCA e INADEH. Desde 2017, se han desarrollado acciones en pro de la inserción laboral de las personas con discapacidad, alcanzando los siguientes resultados: 1679 hombres y 1397 mujeres participaron en acciones y seminarios de orientación; 634 hombres y 473 mujeres en jornadas de sensibilización; y 6329 hombres y 3515 mujeres participaron en acciones de promoción del empleo de las personas en situación de discapacidad. El Gobierno también se refiere a diferentes programas, y en particular al: 1) Programa de Apoyo a la Inserción Laboral (PAIL) en el cual el MITRADEL y la empresa participante aportan cada uno el cincuenta por ciento de la beca de los participantes, siendo cada una por el monto equivalente al salario mínimo, y 2) el programa «Orienta Panamá» enfocado en la orientación vocacional de jóvenes con discapacidad que estudian en colegios públicos. La Comisión también toma nota de los datos proporcionados sobre las actividades relevantes en el Departamento de Integración Socioeconómica de las Personas con Discapacidad a nivel Nacional, indicando para el 2020 que el departamento recibió 106 vacantes registradas en la sede central (ciudad de Panamá) y 74 vacantes en las direcciones regionales, 50 hombres y 40 mujeres fueron colocados en la sede central, y 24 hombres y 9 mujeres en las direcciones regionales. El MEDUCA también apoya al Instituto panameño para la habilitación especial (IPHE) en programas de sensibilización sobre acoso laboral y sexual. Al tiempo que toma nota de la información proporcionada sobre las medidas y programas adoptados, la Comisión observa que la CONUSI señala la falta de datos e indicadores que registren la realidad del empleo de las personas con discapacidad, lo cual no permite el diseño de planes, programas y políticas acordes. La CONUSI también indica que la Ley 15 del 31 de mayo de 2016 que fija que las compañías deben incluir entre el dos por ciento de su planilla a personas con discapacidad, no se cumple en un conjunto significativo de empresas. En su respuesta, el Gobierno indica, entre otras cosas, que: 1) el INADEH ejecutó 153 acciones de formación técnica para personas con discapacidad, alcanzando la participación de 345 hombres y 225 mujeres en el territorio nacional; 2) durante el periodo 2017 2021, ha ejecutado 150 jornadas de sensibilización sobre la Ley No. 15 del 2016, obteniendo una participación total de 1529 personas representadas por 821 hombres y 708 mujeres trabajadores/as del sector público y privado; 3) se implementó el Sello «Yo Si Cumplo», para reconocer las buenas prácticas laborales y el compromiso de las empresas con el proceso de inclusión laboral, otorgando 137 certificaciones, y 4) este proceso implica la orientación y sensibilización al sector empresarial con la intervención de 74 inspectores de trabajo a nivel nacional, que disponen de formatos revisados y adecuados para la verificación del cumplimiento del 2 por ciento de inclusión laboral de personas con discapacidad. La Comisión toma buena nota de todas estas informaciones y pide al Gobierno que informe sobre los resultados alcanzados en seguimiento a las actividades de formación y sensibilización en materia de inclusión laboral de personas con discapacidad.

Política de igualdad en relación con los otros motivos de discriminación. La Comisión observa que, al respecto de su solicitud de información sobre las medidas para promover la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación respecto de todos los criterios de discriminación enumerados en el Convenio, el Gobierno se refiere a sus actividades en relación con la promoción de la igualdad de género. La Comisión recuerda que el artículo 1, 1), a), del Convenio enumera siete motivos de discriminación protegidos, que son los motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional y origen social. La Comisión observa que, aparte de la información sobre actividades relacionadas con la discriminación por motivos de sexo, raza, color y ascendencia nacional referida en las partes correspondientes del presente comentario, el Gobierno no suministra información sobre sus esfuerzos para el tratamiento de la discriminación en el empleo y la ocupación por motivos de religión, opinión política u origen social. La Comisión reitera su pedido al Gobierno para que proporcione información detallada sobre las medidas adoptadas al respecto de estos tres motivos de discriminación, así como información sobre el número de casos que hayan sido identificados por la inspección de trabajo o tratados por otros órganos competentes como los tribunales.