Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

México

Convenio sobre la indemnización por accidentes del trabajo, 1925 (núm. 17) (Ratificación : 1934)
Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) (Ratificación : 1961)
Convenio sobre la igualdad de trato (seguridad social), 1962 (núm. 118) (Ratificación : 1978)

Con el fin de proporcionar una visión de conjunto de las cuestiones relativas a la aplicación de los convenios ratificados sobre la seguridad social, la Comisión considera oportuno examinar los Convenios núm. 17 (indemnización por accidentes del trabajo), núm. 102 (norma mínima), y núm. 118 (igualdad de trato, seguridad social) en un mismo comentario.

Artículo 2 del Convenio núm. 17. Cobertura de los trabajadores por accidentes del trabajo. i) Cobertura de los aprendices. La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno en respuesta a su solicitud anterior, en la cual la Comisión pidió al Gobierno que explicase de qué manera las personas que realizan un trabajo en una empresa o en una institución en el marco de una formación profesional estaban protegidas, tanto en derecho como en la práctica, en caso de accidente del trabajo, de conformidad con el Convenio.

La Comisión toma nota de las indicaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria, según las cuales la Ley Federal del Trabajo prevé una figura jurídica similar a la de aprendiz, denominada «contratación por capacitación inicial», por medio de la cual el trabajador adquiere los conocimientos o habilidades necesarios para desarrollar la actividad para la que podrá ser contratado. La capacitación inicial tiene una duración máxima de tres meses, pudiendo extenderse a seis meses en puestos de mayor jerarquía, y la relación laboral se debe hacer constar por escrito con el fin de garantizar la seguridad social del trabajador. La Comisión toma nota de que la citada ley contempla asimismo un «periodo a prueba» con un plazo de treinta hasta ochenta días, pudiendo el trabajador disfrutar de los derechos de seguridad social durante este plazo. Por último, la Comisión toma nota de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé en a su artículo 123, apartado A, que los empresarios tienen la obligación de pagar las indemnizaciones por causa de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales de los trabajadores, sin importar la categoría profesional del trabajador. La Comisión toma debida nota de esta información.

ii) Cobertura de ciertos trabajadores del sector público por accidentes de trabajo. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que proporcionase datos estadísticos relativos al número de empleados del sector público que no se benefician de un seguro contra los accidentes del trabajo, y que adoptase las medidas necesarias a fin de incluir a las categorías mencionadas de trabajadores en el seguro social obligatorio, incluyendo en caso de accidente del trabajo. A este respecto, la Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno, que indica que, en el primer trimestre de 2016, de casi 5 millones del sector público, 670 688 personas, equivalentes al 13,6 por ciento de los trabajadores, no tenían acceso a la seguridad social. La Comisión recuerda que el artículo 2 del Convenio exige que la legislación sobre la indemnización por accidentes del trabajo se aplique a los obreros, empleados o aprendices que trabajan en empresas, explotaciones o establecimientos de cualquier naturaleza, públicos o privados. Por lo tanto, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar a todas las víctimas de accidentes del trabajo cubiertas por el Convenio, o a sus derechohabientes, una indemnización en conformidad con el Convenio. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que informe sobre toda medida tomada o prevista a este respecto.

Artículo 5 del Convenio núm. 17. Pago en forma de capital de las indemnizaciones por accidentes del trabajo. En su comentario anterior la Comisión tomó nota de que con arreglo al artículo 58, III, párrafo 3, de la Ley del Seguro Social de 1995 (LSS), cuando la tasa de incapacidad permanente parcial está comprendida entre el 25 y el 50 por ciento, una persona asegurada puede elegir entre el pago de una renta o de un capital, e invitó al Gobierno a que adoptase las medidas necesarias para garantizar el respeto del artículo 5 del Convenio. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno, que confirma que el pago de la indemnización global en sustitución de una pensión no cumple con el principio sustancial previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de proteger al asegurado. De hecho, la persona indemnizada podría no reservar recursos para sus servicios médicos habituales, ni prever la magnitud de sus gastos, arriesgando el objetivo de la indemnización.

En vista de lo anterior, y tomando nota de la falta de garantías suficientes del empleo razonable de la indemnización en forma de capital otorgadas a la autoridad competente, la Comisión considera que la condición establecida en el artículo 5 del Convenio núm. 17, para que la indemnización sea pagada en forma de capital en lugar de en forma de renta, no se cumple. Por lo tanto, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para dar efecto a esta disposición del Convenio, y que transmita información sobre las medidas tomadas o previstas a este respecto.

Artículo 8 del Convenio núm. 17. Procedimiento de revisión del grado de incapacidad. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en relación con las disposiciones legislativas o reglamentarias sobre la revisión del grado de incapacidad tras el periodo de dos años previsto en el artículo 60 de la LSS.

Artículo 10 del Convenio núm. 17. Desgaste normal de los aparatos de prótesis y de ortopedia. En sus comentarios anteriores, la Comisión invitó al Gobierno a que indicara de qué manera se aplica en la práctica el derecho a la renovación de los aparatos de prótesis y ortopedia proporcionados a las víctimas de accidentes del trabajo, debido a su desgaste normal. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la LSS prevé el suministro de los aparatos de prótesis y ortopedia, y que las políticas y actividades médico-administrativas que deberá observar el personal del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) están contempladas en el Procedimiento para la dotación o reparación de prótesis, órtesis y ayudas funcionales a los pacientes asegurados en los servicios y unidades de medicina física y rehabilitación del IMSS (2680-A03-002). Asimismo, la Comisión observa que la Ley del ISSSTE de 2007 en su artículo 61 prevé el derecho a la prestación en especie de aparatos de prótesis y ortopedia. La Comisión pide al Gobierno que indique las disposiciones legislativas o reglamentarias que prevén el derecho a la renovación normal de los aparatos de prótesis y de ortopedia para los trabajadores afiliados al ISSSTE y para los demás trabajadores protegidos por el Convenio.

Artículo 11 del Convenio núm. 17. Garantías en caso de insolvencia del organismo asegurador. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que indicase la manera en que se garantiza el pago de las indemnizaciones por accidentes del trabajo cuando, a pesar de las medidas preventivas, se produce la insolvencia del organismo asegurador; que indicase si habían establecido los mecanismos destinados a salvaguardar los créditos de los trabajadores en caso de liquidación o disolución de los organismos de seguros; y que indicase en qué medida y de qué manera el Estado podía sustituirse a los organismos de seguros para compensar las pérdidas sufridas por estos últimos.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, conforme a los artículos 5, fracciones I y XIII bis y 56 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro (LSAR) de 1996, corresponde a la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro tomar todas las medidas necesarias para la protección de los intereses de los trabajadores. Por otra parte, con arreglo a los artículos 26 y 27, fracción II, correlacionados con el art. 2, fracción VI, de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas (LISF) de 2013, las instituciones de seguros o sociedades mutualistas pueden tener como objeto los seguros derivados de las leyes de seguridad social. Asimismo, la Comisión toma nota de que el IMSS tiene la posibilidad de proceder al cobro coactivo de las cuotas de seguro social mediante el procedimiento administrativo de ejecución, mientras que la intervención de otros organismos que se ocupen de cubrir las pensiones a que se obligó el IMSS hacen que las bases jurídicas de los seguros de renta vitalicia, y de sobrevivencia, se encuentran en la Ley del Seguro Social, en la LSAR, y en la LISF. La Comisión toma nota de que, además, según la LISF en el contexto de las instituciones de seguro es obligatorio constituir reservas y fondos especiales para cada uno de los regímenes de seguridad social, cuyo fideicomisario de los fideicomisos es, entre otros, el Gobierno Federal. La Comisión pide al Gobierno que indique si, en el contexto de las sociedades de inversión administradas por los aseguradores, existen fondos especiales y reservas para garantizar la solvencia de las entidades aseguradoras y si el Estado asume la responsabilidad de indemnizar a los trabajadores en caso de insolvencia de estas entidades, y que indique las disposiciones pertinentes de la legislación nacional que lo prevén.

Artículo 18 del Convenio núm. 102. Parte III (Prestaciones Monetarias de Enfermedad). Limitación del periodo de pago de las prestaciones en caso de enfermedad. En su comentario anterior, la Comisión tomó nota de las indicaciones del Gobierno según las cuales, con arreglo al artículo 37 de la Ley sobre el ISSSTE, las prestaciones en concepto de enfermedad se abonan durante un periodo que abarca de 30 a 120 días, en función de la antigüedad del trabajador. Recordando que, según el Convenio, el pago de las prestaciones debe concederse durante todo el transcurso de la contingencia, autorizando sin embargo que su duración pueda limitarse a 26 semanas en caso de enfermedad, la Comisión pidió al Gobierno que indicara las medidas adoptadas o previstas para respetar esta exigencia del Convenio.

A este respecto, la Comisión toma nota de que según el artículo 37 de la ley mencionada, el apoyo económico puede ser hasta 78 semanas, (52 iniciales y 26 subsecuentes). Este mismo artículo prevé que a los trabajadores que tengan menos de un año de servicios, se les pueda conceder una licencia por hasta 30 días; a los que tengan de uno a cinco años de servicios, hasta 60 días; a los que tengan de cinco a diez años de servicios, hasta 90 días; y a los que tengan de diez años de servicios en adelante, hasta 120 días, de los cuales la mitad con sueldo íntegro y la otra mitad con medio sueldo. Si al vencer la licencia continúa la imposibilidad del trabajador para desempeñar su labor, se concederá al trabajador la licencia sin goce de sueldo mientras dure la incapacidad, hasta por 52 semanas contadas desde que se inició esta, y, durante esta licencia, el Instituto cubrirá al trabajador un subsidio en dinero equivalente al cincuenta por ciento del Sueldo Básico que percibía el trabajador al ocurrir la incapacidad, y por otras 26 si la enfermedad continua. Teniendo en cuenta el número medio de prestaciones otorgadas, la Comisión pide al Gobierno que especifique si el subsidio de enfermedad hasta un máximo de 78 semanas de duración se garantiza, una vez acabada la licencia por enfermedad, a todos los grupos de trabajadores afiliados al ISSSTE antes mencionados independientemente de los años de servicio, y por lo tanto también a los trabajadores con menos de un año de servicio.

Artículo 29, 2), a) del Convenio núm. 102. Parte V (Prestaciones de Vejez). Pensión reducida tras 15 años de cotización o de empleo. La Comisión toma nota de que, en respuesta a su solicitud de información sobre el derecho a una pensión de vejez reducida tras quince años de cotización o de empleo, el Gobierno indica que en virtud de la reforma de 16 de diciembre de 2020 a la LSS: i) se reduce de 1 250 a 1 000 las cotizaciones semanales requeridas para tener derecho a la prestación del seguro de vejez (art. 162 de la LSS); ii) los artículos 154 y 170 de la LSS, en su tenor enmendados, prevén un periodo de calificación de 1 000 cotizaciones semanales para tener derecho a las prestaciones del ramo de cesantía en edad avanzada, así como a la pensión garantizada, que corresponde aproximadamente a 20 años de cotización; iii) el artículo Cuarto Transitorio del decreto de reforma de la LSS prevé para 2021 un periodo de calificación transitorio de 750 semanas, que corresponde a 15 años que se incrementarán anualmente veinticinco semanas hasta alcanzar en el año 2031 las 1 000 semanas previstas por el artículo 170.

Adicionalmente, la Comisión toma nota de que en el régimen del ISSSTE, (artículo 80 de la ley del ISSSTE de 2007), se puede obtener una pensión de vejez habiendo cotizado menos de 15 años, siempre que existan recursos suficientes en la cuenta individual para una pensión superior en 30 por ciento con respecto al monto de la pensión garantizada que corresponda. La Comisión observa no obstante que el número de años necesarios para alcanzar los recursos requeridos para tener derecho a la pensión puede variar para cada persona protegida, y que la ley por lo tanto no asegura una prestación reducida para todas las personas protegidas con 15 años de cotización o empleo, como exige el artículo 29, 2), del convenio. La Comisión toma nota asimismo de que el artículo Décimo Transitorio de la Ley del ISSSTE de 2007, fracción I, inciso c, establece la posibilidad de obtener una pensión de cesantía en edad avanzada partir de los 10 años de cotización.

La Comisión toma nota, asimismo, de las medidas indicadas por el Gobierno con miras a reducir el número de semanas de cotización que se requieren para tener derecho a una pensión reducida en el régimen de pensiones del IMSS en conformidad con el artículo 29, 2) del Convenio.

La Comisión pide al Gobierno que especifique si los regímenes de pensiones del ISSSTE y del IMSS tras el periodo transitorio 2021/2022 previsto por el decreto de reforma publicado el 16 de diciembre de 2020, garantizarán una prestación de vejez reducida para todos los trabajadores afiliados que hayan cumplido un periodo de calificación de quince años de cotización o de empleo. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que transmita la información estadística requerida para demostrar la aplicación del artículo 29 del Convenio.

Artículos 71, 3), y 72, 2). Parte XIII (Disposiciones Comunes). Responsabilidad general del Estado en lo que respecta a los servicios de prestaciones y a la buena administración de las instituciones y servicios de la seguridad social. La Comisión toma nota de que en respuesta a su solicitud de que envíe un estudio actuarial de los diversos regímenes de pensión y servicios de salud, el Gobierno informa que el ISSSTE realiza anualmente el Informe Financiero y Actuarial (IFA) y la Valuación Financiera y Actuarial (VFA). Asimismo, toma nota de las referencias a los estudios realizados en los últimos años, comunicadas por el Gobierno. Por otra parte, el Gobierno indica el Acuerdo 15.1368.2019, por el que se aprueba el Programa Institucional 2019 2024 del ISSSTE, que prevé, entre otras cosas, el análisis del estado actual del Instituto, incluyendo el diagnóstico de los problemas, y los objetivos y acciones prioritarias. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre las acciones tomadas en el marco de la implementación del Programa Institucional 2019 2024 del ISSSTE, a la luz de las disposiciones de los a

rtículos 71, 3) y 72, 2) del Convenio.

Artículo 5 (leído conjuntamente con el artículo 10), del Convenio núm. 118. Pago de las prestaciones de larga duración en el extranjero. Tomando nota de la información comunicada por el Gobierno en respuesta a sus comentarios anteriores, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que proporcione información sobre las prestaciones que se otorgan a sus propios nacionales y a los refugiados y apátridas, en caso de residencia en un país con el que no se haya concluido ningún acuerdo bilateral.