Observación (CEACR) - Adopción: 2004, Publicación: 93ª reunión CIT (2005)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Türkiye (Ratificación : 1993)

La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en su memoria, así como de las observaciones adjuntas a la misma, presentadas por las siguientes organizaciones de trabajadores: la Confederación de Sindicatos Progresistas de Turquía (DISK), la Confederación de Asociaciones de Empleados Públicos de Turquía (TÜRKIYE KAMU-SEN) y la Confederación de Sindicatos de Turquía (TURK-IS). Asimismo, la Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones realizadas por el Sindicato Independiente de Empleados de la Comunicación del Sector Público (BAGIMSIZ HABER-SEN), por la DISK, por la Confederación de Sindicatos de Funcionarios Públicos (KESK), por el Sindicato Turco de los Empleados Públicos en la Educación, la Formación y los Servicios Científicos (TÜRK EGITIM-SEN) y por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL). La Comisión pide al Gobierno que transmita sus comentarios sobre las observaciones enviadas por la CIOSL en su comunicación de 15 de diciembre de 2003.

En sus anteriores comentarios, la Comisión examinó la conformidad con el Convenio de las siguientes leyes: Ley núm. 4688 sobre Sindicatos de Funcionarios Públicos, Ley sobre Sindicatos núm. 2821, Ley sobre los Convenios Colectivos de Trabajo, las Huelgas y los Cierres Patronales núm. 2822 y ley núm. 3218 que impone, en virtud de su artículo provisional 1, el arbitraje obligatorio en las zonas francas de exportación.

La Comisión toma nota de que desde que examinó la memoria del Gobierno, ciertos artículos de la ley núm. 4688 han sido enmendados por la ley núm. 5198 y que se está preparando un proyecto que comprende otras modificaciones de la ley núm. 4688. En lo que respecta a las leyes núms. 2821 y 2822, la Comisión toma nota de que se han preparado dos proyectos de ley y se están realizando consultas al respecto. La Comisión pide al Gobierno que le transmita el segundo texto de enmienda de la ley núm. 4688 junto con su próxima memoria así como una versión actualizada de los textos que enmiendan las leyes núms. 2821 y 2822. Por último, la Comisión toma nota de la entrada en vigor de la nueva Ley del Trabajo núm. 4857.

En primer lugar, la Comisión toma nota con satisfacción de la ley núm. 4771, que ha derogado el artículo provisional 1 de la ley núm. 3218 en virtud del cual se imponía el arbitraje obligatorio durante un período de diez años en las zonas francas de exportación a fin de solucionar las disputas colectivas de trabajo. Además, la Comisión toma nota con interés de que los proyectos de ley que enmiendan las leyes núms. 2821 y 2822 contienen mejoras en la aplicación del Convenio y de este modo tienen en cuenta algunas de las cuestiones planteadas por la Comisión:

-  la supresión de dos condiciones de elegibilidad para la elección de representantes sindicales: la condición de nacionalidad y la condición de un mínimo de 10 años de empleo (ley núm. 2821, artículo 14, párrafo 14);

-  la derogación de la disposición en virtud de la cual los mandatos de los representantes sindicales se suspenden en caso de candidatura en las elecciones locales o generales y finalizan en caso de que sean elegidos (ley núm. 2821, artículo 37, párrafo 3);

-  la derogación de la disposición en virtud de la cual el Gobernador tiene derecho a nombrar un observador para que asista al congreso general de un sindicato (ley núm. 2821, artículo 14, párrafo 1);

-  la supresión de la lista de actividades en las que se prohíben las huelgas de las siguientes actividades: la producción de lignito para plantas térmicas; la banca y los notarios públicos; el transporte por mar y por tierra o en tren, y otros transportes ferroviarios (ley núm. 2822, artículo 29);

-  la eliminación de la prohibición de estaciones de radio y televisión sindicales que se deriva de la ley núm. 3984;

-  la exclusión de los sindicatos del ámbito del artículo 43 de la Ley de Asociaciones núm. 2908, que dispone que las asociaciones pueden invitar a cualquier extranjero a Turquía o enviar a uno de sus miembros al extranjero, siempre que se notifique con antelación al Gobernador.

De la lectura de los proyectos surge que una serie de preocupaciones planteadas por la Comisión han sido tenidas en cuenta:

-  la exclusión del derecho de sindicación de diversos funcionarios públicos (artículos 3, a), y 15 de la ley núm. 4688);

-  los criterios en virtud de los cuales el Ministro de Trabajo determina la rama de actividad a la que pertenece un lugar de trabajo (los sindicatos deben constituirse en base a las ramas de actividad) y las implicaciones de estas decisiones en el derecho de los trabajadores de formar las organizaciones que consideren convenientes y afiliarse a las mismas (artículos 3 y 4 de la ley núm. 2821);

-  las detalladas disposiciones de las leyes núms. 4688, 2821 y 2822 respecto al funcionamiento interno y las actividades de los sindicatos;

-  la supresión de los órganos ejecutivos de los sindicatos en caso de incumplimiento de los requisitos establecidos en la ley que debería dejarse al libre arbitrio de las organizaciones (artículo 10 de la ley núm. 4688);

-  el derecho de huelga: a) en la función pública (artículo 35 de la ley núm. 4688); b) en virtud de la ley núm. 2822.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción, de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones. 1. La Comisión recuerda que, en virtud del artículo 3, a),de la Ley sobre Sindicatos de la Función Pública la definición de «funcionario público» se refiere únicamente a los que están empleados de forma permanente o han terminado sus períodos de prueba. El artículo 15de dicha ley enumera una serie de empleados públicos que no pueden afiliarse a sindicatos. La Comisión toma nota de que, según la CIOSL, unos 400.000 funcionarios públicos no tienen derecho a afiliarse a sindicatos y que, según la KESK, cada vez hay más funcionarios públicos empleados en virtud de contratos a plazo fijo y que por lo tanto están excluidos del ámbito de la ley núm. 4688. Según el Gobierno, el proyecto de enmienda de la ley núm. 4688 suprimirá la referencia al «período de prueba» y la definición de «funcionarios públicos» se revisará a fin de incluir en particular, al personal especial de seguridad. Sin embargo, parece que los funcionarios públicos que tienen puestos de responsabilidad permanecerán fuera del ámbito de la ley núm. 4688.

La Comisión subraya que el artículo 2 del Convenio dispone que los trabajadores sin ninguna distinción tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, y que la sola excepción admisible en virtud del Convenio concierne a las fuerzas armadas y la policía. De lo que se deriva, en particular, que el derecho de sindicación de los funcionarios públicos no puede depender de la duración de su contrato de trabajo. En lo que respecta a los funcionarios públicos «en un puesto de confianza», la Comisión recuerda nuevamente que no es compatible con el Convenio excluir totalmente a estos funcionarios públicos del derecho de sindicación. Por otra parte, impedir que estos funcionarios tengan el derecho a afiliarse a los sindicatos que representan a otros trabajadores no es necesariamente incompatible con el Convenio siempre que se cumplan las dos condiciones siguientes: en primer lugar, que las personas interesadas tengan derecho a crear sus propias organizaciones para la defensa de sus intereses; y, en segundo lugar, que la categoría de personal interesada no se defina en forma tan amplia que las organizaciones de trabajadores de la empresa o de la rama de actividad puedan resultar debilitadas al verse privadas, de esta forma, de una proporción considerable de sus miembros efectivos o posibles (véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1994, párrafos 87 y 88). La Comisión confía en que el proyecto de ley enmendará los artículos 3, a), y 15 a fin de que todos los funcionarios públicos, con la única excepción de los miembros de las fuerzas armadas y la policía, tengan el derecho de constituir sindicatos de conformidad con el artículo 2, y pide al Gobierno que la mantenga informada a este respecto.

2. La Comisión recuerda que sus anteriores comentarios se referían a las conclusiones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 2126, y a los artículos 3 y 4 de la ley núm. 2821, en virtud de los cuales los sindicatos se constituyen por rama de actividad y la rama de actividad a la que pertenece un lugar de trabajo es determinada por el Ministerio de Trabajo. La Comisión pidió al Gobierno que indicase los criterios según los cuales el Ministro de Trabajo realiza la clasificación prevista en el artículo 4 y que proporcionase los textos en los que se basan estas decisiones. La Comisión observa que la memoria del Gobierno no contempla esta cuestión. Al mismo tiempo, la Comisión observa que el proyecto de enmienda de la ley núm. 2821 modifica la lista de ramas de actividad. De esta forma, algunas ramas que figuran en la lista del artículo 60 de la ley núm. 2821, desaparecerán o se fundirán con otras ramas de actividad. La Comisión toma nota de que en virtud del artículo provisional 2 del proyecto de ley, los sindicatos que están establecidos en determinadas ramas de actividad que desaparecerán o se fundirán con otras, deberán realizar congresos extraordinarios a fin de establecer sus nuevas reglas y modalidades de funcionamiento.

La Comisión recuerda que considera que el establecimiento de formas amplias de clasificación respecto a las ramas de actividad a fin de clarificar la naturaleza y ámbito de los sindicatos no es en sí incompatible con el Convenio. La Comisión considera, sin embargo, que esta clasificación y sus modificaciones deben ser determinadas según criterios específicos, objetivos y preestablecidos, que estén relacionados especialmente con la naturaleza y las funciones realizadas por los trabajadores en el lugar de trabajo concernido, todo ello a fin de evitar una decisión arbitraria y garantizar el pleno derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones que consideren convenientes y afiliarse a las mismas. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que especifique los criterios en virtud de los cuales se clasifica un lugar de trabajo en una determinada rama de actividad. Además, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que los miembros de un sindicato que puedan verse afectados por la modificación de las listas de ramas de actividad tengan derecho a estar representados por el sindicato que consideren conveniente, de conformidad con el artículo 2. A este respecto, en lo que se refiere a los trabajadores que, debido a una decisión tomada en virtud del artículo 4 han perdido su derecho a estar representados por el sindicato Dok Gemi-Is (véase caso núm. 2126) que habían elegido libremente, la Comisión pide una vez más al Gobierno que indique las medidas tomadas a fin de restituir a esos trabajadores su derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a las mismas. La Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada sobre todas las medidas adoptadas y sobre las consecuencias prácticas para los sindicatos de la entrada en vigor de la lista modificada de ramas de actividad.

Artículo 3. 1. Derecho de las organizaciones de trabajadores a redactar sus estatutos y reglamentos administrativos. En sus anteriores comentarios, la Comisión señaló que diversas disposiciones de las leyes núms. 2821, 2822 y 4688 regulan demasiado en detalle los asuntos internos de los sindicatos y que esto podría dar lugar a una injerencia indebida por parte de las autoridades públicas en el funcionamiento de las actividades de los sindicatos. La Comisión toma nota de que según el Gobierno las disposiciones en cuestión de la ley núm. 4688 no pretenden limitar la independencia de las organizaciones. Y que las mismas fueron introducidas con el único objetivo de garantizar el funcionamiento democrático de los sindicatos y la transparencia de sus actividades, así como para proteger los derechos de sus miembros.

La Comisión recuerda que sus comentarios no sólo conciernen a la ley núm. 4688 sino también a las leyes núms. 2821 y 2822. A este respecto, toma nota de que la ley núm. 5198 y los proyectos de ley de enmienda de las leyes núms. 2821 y 2822 no reducen el nivel de detalles sobre el marco en el que tienen que funcionar los sindicatos. La Comisión recuerda que las disposiciones legislativas que van más allá de los requisitos formales pueden obstaculizar la creación y el desarrollo de las organizaciones y constituir una injerencia contraria al artículo 3, 2), del Convenio [véase Estudio general, op. cit.,párrafos 110 y 111]. Si bien la legislación puede obligar a los sindicatos a adoptar disposiciones sobre diversas cuestiones, no debe dictar los contenidos de tales disposiciones. Los detalles siempre pueden proporcionarse en directrices adjuntas a las leyes pero los sindicatos conservan la libertad de seguirlas o no. La Comisión expresa la firme esperanza de que sus comentarios serán tenidos en cuenta en los proyectos de enmienda de las leyes núms. 4688, 2821 y 2882 y pide al Gobierno que la mantenga informada a este respecto. Por último, con respecto al artículo 10 de la ley núm. 4688 en virtud del cual el comité ejecutivo de un sindicato puede ser destituido en caso de incumplimiento de la ley siendo que tales requisitos deberían ser dejados a la libre determinación de las organizaciones de trabajadores, la Comisión se refiere a sus comentarios realizados anteriormente y pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para enmendar el artículo 10 de la ley a fin de garantizar que las organizaciones de trabajadores pueden organizar su administración y sus actividades sin que las autoridades públicas interfieran en ellas basándose en motivos incompatibles con el artículo 3 del Convenio.

2. Derecho de las organizaciones de trabajadores a elegir libremente a sus representantes. La Comisión recuerda que en virtud del artículo 18 de la ley núm. 4688 el mandato de un representante sindical será suspendido si éste se presenta como candidato en las elecciones locales o generales. La Comisión toma nota de que, según el Gobierno, esta disposición pretende garantizar que los candidatos estén en igualdad de condiciones y evitar que los recursos sindicales sean utilizados con fines políticos. La Comisión toma nota con interés de que la disposición correspondiente de la ley núm. 2821, artículo 37, párrafo 3, ha sido derogada en virtud del proyecto de ley de enmienda, mientras que la enmienda realizada por la ley núm. 5198 al artículo 18 de la ley núm. 4688, mantiene esta restricción y al parecer establece incluso que los representantes sindicales no podrán seguir desempeñando su función si su candidatura en las elecciones locales y generales no resulta elegida. La Comisión considera que aunque esta cuestión de la participación de los funcionarios públicos en las elecciones locales y generales puede ser pertinente para el estatus general de los funcionarios públicos, no debe dar como resultado una restricción de las opciones para elegir a los representantes sindicales por parte de los miembros de los sindicatos. Por lo tanto, la Comisión pide al Gobierno que en el caso de que no exista prohibición o restricción a la candidatura de los funcionarios públicos para las elecciones locales y generales, tome además las medidas necesarias para enmendar el artículo 18 de la ley núm. 4688, a fin de permitir a las organizaciones de funcionarios públicos determinar libremente si los representantes sindicales pueden permanecer en sus puestos durante su candidatura en elecciones locales o generales y para permitir que los estatutos sindicales determinen si estos representantes deben permanecer en sus puestos si su candidatura en las elecciones locales y generales no resulta electa.

3. Derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores a organizar sus actividades y a formular sus programas sin injerencia del Gobierno. Sindicatos de funcionarios públicos. La Comisión recuerda que el artículo 35 de la ley núm. 4688 no menciona las circunstancias en las que puede ejercerse el derecho de la huelga en el servicio público. La Comisión toma nota de que, en su memoria, el Gobierno señala que se están realizando estudios para revisar la definición del término «funcionario público». La Comisión hace hincapié en que las restricciones al derecho de huelga en el servicio público deberían depender solamente de las funciones realizadas por los funcionarios públicos interesados. De esta forma, las restricciones al derecho de huelga en el servicio público deben limitarse a los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y a los que trabajan en los servicios esenciales en el estricto sentido del término [véase Estudio general, op. cit., párrafos 158-159]. Cuando el derecho de huelga se prohíbe o se limita de una forma compatible con el Convenio, deberían proporcionarse garantías compensatorias a los funcionarios públicos, tales como la conciliación y la mediación o, en caso de que se llegase a un punto muerto en las negociaciones, un procedimiento de arbitraje con suficientes garantías de imparcialidad y rapidez [véase Estudio general, op. cit., párrafo 164]. La Comisión confía en que el Gobierno tomará las medidas necesarias en un futuro próximo para enmendar la ley núm. 4688 a fin de ponerla en conformidad con el artículo 3 en lo que respecta a lo señalado anteriormente y pide al Gobierno que la mantenga informada sobre todos los progresos realizados a este respecto.

Otros sindicatos. La Comisión recuerda que en reiteradas ocasiones había subrayado que ciertas disposiciones de la Ley núm. 2822 sobre el Derecho de Huelga son incompatibles con el Convenio. A este respecto, la Comisión toma nota de los comentarios realizados por la CIOSL sobre las restricciones específicas del derecho de huelga, tanto en la legislación como en la práctica, y sobre las diversas sanciones graves aplicables por participación en una huelga ilegal. La Comisión recuerda que sus anteriores comentarios trataban de las siguientes disposiciones:

-  el artículo 25 que prohíbe las huelgas con fines políticos, las huelgas generales y las huelgas de solidaridad; el artículo 54 de la Constitución contiene prohibiciones similares y también prohíbe la ocupación de lugares de trabajo, las huelgas de trabajo lento, y otras formas de obstrucción;

-  el artículo 48 que establece limitaciones importantes a la formación de piquetes;

-  los artículos 29 y 30 que prohíben las huelgas en muchos servicios que no pueden ser considerados esenciales en el estricto sentido del término y el artículo 32 en virtud del cual puede imponerse el arbitraje obligatorio a petición de cualquiera de las partes en los servicios en los que las huelgas están prohibidas. Teniendo en cuenta los servicios que se mantienen en el proyecto de ley de enmienda del artículo 29, la Comisión señala que las actividades que conciernen a la producción, el refinamiento y la distribución de gas natural, gas para la ciudad, y petróleo, no pueden ser consideradas como servicios esenciales en el estricto sentido del término, o sea los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona en toda o parte de la población;

-  los artículos 27 (en relación con el artículo 23) y 35 que disponen períodos excesivos de espera antes de que se pueda tomar una decisión de llamar a la huelga. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno está de acuerdo en que el período que va desde el momento en que se inician las negociaciones hasta el inicio de la huelga es considerablemente largo, y de que los artículos 22 y 23 son enmendados en el proyecto de ley; la Comisión pide al Gobierno que aclare hasta qué punto se ha reducido el período de espera en virtud de los artículos 22 y 23 modificados y que comunique una versión actualizada de los textos enmendados;

-  los artículos 70-73, 77 y 79 que disponen fuertes sanciones, incluida la prisión, por participar en «huelgas ilegales» cuya prohibición, sin embargo, es contraria a los principios de libertad sindical. A este respecto, la Comisión recuerda que las sanciones por huelgas sólo deben ser posibles cuando las prohibiciones en cuestión están en conformidad con los principios de libertad sindical, y, además, si tienen que imponerse penas de prisión éstas deben estar justificadas por la gravedad de los delitos cometidos.

Tomando nota de que el proyecto de enmienda de la ley núm. 2822 no trata la mayor parte de las preocupaciones anteriormente planteadas por la Comisión, la Comisión insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para enmendar las disposiciones antes mencionadas a fin de ponerlas en conformidad con el artículo 3 del Convenio.

Por último, la Comisión toma nota de que la CIOSL se refirió, en sus observaciones, a las restricciones de la libertad sindical que son especialmente agudas en las cuatro provincias del sudeste del país y a la detención de numerosos sindicalistas en virtud del artículo 312 del Código Penal que dispone penas de prisión por «incitación al odio». La Comisión toma nota de que, según el Gobierno, el estado de emergencia se levantó en toda Turquía y el artículo 159 del Código Penal fue enmendado a fin de que la libertad de expresión de ideas no violentas ya no sea considerada como un delito. La Comisión toma nota de que el Gobierno no ha respondido a la cuestión de la aplicación del artículo 312 del Código Penal a los sindicalistas que ejercen legítimamente sus actividades. Por lo tanto, la Comisión pide al Gobierno que transmita su respuesta a este respecto y que indique las medidas tomadas para garantizar que el artículo 312 no se aplique a los sindicalistas que lleven a cabo actividades sindicales legítimas.

Con respecto a la demanda judicial interpuesta contra la DISK, la Comisión toma nota de que el Gobierno confirma que se ha interpuesto una demanda judicial contra la Confederación en virtud del artículo 54 de la ley núm. 2821 y que el caso está siendo examinado. La Comisión observa que si bien sostiene que los documentos requeridos sobre los representantes sindicales elegidos durante el Congreso General del 2000 de la DISK estaban incompletos el Gobierno confirma, al parecer, que una de las razones de la acción judicial se refería a la exigencia de diez años de antigüedad que ha sido retirada de la Constitución. La Comisión observa que la existencia de una organización que ha obtenido debidamente personalidad jurídica y que está funcionando, se ve amenazada por una acción judicial presentada hace más de dos años y fundada en una condición de elegibilidad que ha sido reiteradamente cuestionada por la Comisión por ser contraria al artículo 3. La Comisión considera que la presentación de dicha acción judicial a fin de obtener la disolución de una organización no sólo interfiere con el ejercicio del derecho de las organizaciones de elegir libremente sus representantes sino que fundamentalmente viola el derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas. La Comisión espera por lo tanto que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para retirar la acción judicial, así como que la condición de elegibilidad será retirada de la ley núm. 2821. La Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada al respecto.

La Comisión expresa su confianza de que, en las futuras reformas legislativas sobre el derecho de sindicación, los comentarios que ha realizado anteriormente serán tomados en cuenta. Una vez más la Comisión recuerda al Gobierno que, si lo desea, puede contar con la asistencia técnica de la OIT.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud directa dirigida al Gobierno.