Informe definitivo - Informe núm. 372, Junio 2014

1. 434. La queja figura en una comunicación de fecha 19 de agosto de 2013 de la Industri Energi (IE), la Confederación de Sindicatos de Noruega (LO), la Confederación de Trabajadores Organizados del Sector de la Energía (SAFE), y la Confederación de Sindicatos Profesionales (YS).
2. 435. El Gobierno remitió sus observaciones en una comunicación de fecha 19 de diciembre de 2013.
3. 436. Noruega ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 437. En su comunicación de fecha 19 de agosto de 2013, las organizaciones IE, LO, SAFE e YS alegan que en 2012 se produjo una violación de los Convenios núms. 87 y 98 ratificados cuando el Gobierno intervino en la negociación colectiva e impuso un arbitraje obligatorio, sin que se cumplieran las condiciones para recurrir al mismo.
2. 438. Las organizaciones querellantes indican que la IE está afiliada a la LO y que la SAFE está afiliada a la YS. La SAFE es la única federación de sindicatos de trabajadores del sector de la energía en Noruega, y en la actualidad cuenta con unos 11 500 miembros que trabajan en las compañías que operan en la plataforma noruega, empresas de servicios relacionados con el petróleo, compañías navieras que poseen torres de perforación, compañías de mantenimiento, compañías que suministran alimentos y terminales terrestres de desembarque y transformación. Con cerca de 60 000 miembros que trabajan en el sector de la industria y la energía en Noruega, la IE es un sindicato vertical del sector del petróleo que ocupa el cuarto lugar entre los sindicatos afiliados a la LO. La LO es la mayor confederación de Noruega, y más de 880 000 miembros engrosan las filas de sus sindicatos afiliados. La YS es una federación de trabajadores políticamente independiente con 21 sindicatos distintos que suman unos 227 000 afiliados procedentes de todos los sectores de la vida laboral.
3. 439. Las organizaciones querellantes alegan, en relación con la negociación salarial que tuvo lugar en 2012, que notificaron la terminación de sus convenios colectivos sobre salarios con la organización de empleadores, la Asociación Noruega del Sector del Petróleo (OLF). La IE canceló sus convenios (el Convenio de las empresas operadoras (Operatoravtalen), el Convenio de las empresas suministradoras de alimentos (Forpleiningsavtalen) y el Convenio de las empresas de perforación (Borebedriftsavtalen)) el 27 de enero de 2012. La SAFE puso término al Convenio colectivo sobre cuestiones relacionadas con el petróleo – Plataforma (Oljeoverenskomsten sokkel) el 13 de diciembre de 2011. Todos los convenios prescribieron el 31 de mayo de 2012. Las organizaciones querellantes añaden asimismo que las negociaciones para la suscripción de nuevos convenios colectivos se iniciaron el 21 de mayo de 2012 y se rompieron al día siguiente, el 22 de mayo de 2012.
4. 440. El 24 de mayo de 2012 ambos sindicatos notificaron un paro colectivo, pero sólo de un número limitado de trabajadores contratados por tres empleadores, un total de 610 miembros del sindicato. Las organizaciones querellantes alegan que la huelga sólo habría afectado a las instalaciones de cuatro de los campos de la plataforma noruega. El paro se notificó con objeto de reducir el impacto de la huelga, para no dar lugar a que las autoridades impusiesen un arbitraje obligatorio, y para asegurar la eficacia de la acción de protesta.
5. 441. El 4 de junio de 2012, las organizaciones querellantes alegan que la OLF notificó un cierre patronal colectivo que afectaba a todos los trabajadores de las instalaciones de la plataforma noruega que estaban afiliados a algún sindicato. Según las organizaciones querellantes, esta acción habría supuesto la interrupción de toda la producción de petróleo y gas de la plataforma noruega, lo que hubiese tenido graves repercusiones financieras, tanto para las empresas petroleras como para el Estado de Noruega, ya que también habría supuesto la interrupción del suministro de gas al continente europeo. A juicio de las organizaciones querellantes, el objetivo de la notificación del cierre patronal no era otro que ejercer presión con objeto de imponer un arbitraje obligatorio. Según las organizaciones querellantes, el historial de casos de arbitraje obligatorio revela que en la estipulación de nuevos convenios salariales colectivos, siempre ha sido el Consejo Nacional de Salarios el que ha regulado los anexos técnicos.
6. 442. Una vez concluidos sin éxito los esfuerzos de mediación, las organizaciones querellantes añaden que el 9 de junio de 2012 notificaron, esta vez de forma definitiva, un paro colectivo que afectaría a los mismos 610 miembros del sindicato que el paro notificado con anterioridad. El 22 de junio de 2012, de conformidad con lo estipulado en Ley sobre Conflictos Laborales, las partes iniciaron la mediación obligatoria, que se interrumpió el 24 de junio de 2012, día en que empezó la huelga. El 5 de julio de 2012, la OLF notificó, esta vez también de forma definitiva, un cierre patronal que se aplicaría a todas las instalaciones de la plataforma noruega, y que implicaba la interrupción generalizada de toda la producción de petróleo y gas. El cierre patronal debía hacerse efectivo el 10 de julio de 2012.
7. 443. Las organizaciones querellantes alegan que, tras finalizar una ronda de mediación voluntaria sin ningún resultado positivo, el 10 de julio de 2012, el Gobierno anunció que se adoptaría una decisión por la cual para la negociación salarial colectiva de las cuestiones contractuales en juego se recurriría al arbitraje obligatorio. La huelga se terminó el 10 de julio de 2012 y el 10 de agosto de 2012 se aprobó un real decreto, con una ordenanza provisional relativa al arbitraje obligatorio del conflicto laboral en cuestión. El Consejo Nacional de Salarios emitió su fallo el 11 de octubre de 2012. En dicho fallo establecía las condiciones del nuevo convenio colectivo sobre salarios.
8. 444. A juicio de las organizaciones querellantes, el Gobierno impuso el arbitraje obligatorio por dos razones: en primer lugar, por las consecuencias financieras que supondría un cierre patronal para la economía noruega y, en segundo lugar, por los efectos perjudiciales que una interrupción de la producción tendría en la confianza depositada en el país como proveedor fiable de gas y petróleo. Las organizaciones querellantes aluden al real decreto de 10 de agosto de 2012, en el que se citan las razones que justifican la decisión de imponer el arbitraje obligatorio: i) una interrupción, incluso breve, en la producción de gas y petróleo podría tener graves consecuencias en la confianza depositada en Noruega como proveedor fiable de dichos productos, y ii) una interrupción total de la producción de petróleo y gas tendría graves consecuencias para la economía noruega, incluso considerables efectos indirectos en la industria proveedora, con repercusiones muy significativas para las finanzas y la sociedad noruega. El decreto establece asimismo que el Ministerio de Trabajo concluyó que el conflicto laboral entre las organizaciones de trabajadores IE, SAFE y Lederne y la organización de empleadores OLF debía resolverse sin más acciones de protesta, habida cuenta de que la negociación se encontraba en punto muerto y de que cualquier acción reivindicativa que se emprendiese se prolongaría, con toda probabilidad, un tiempo considerable. Por consiguiente, consideraba necesario recurrir al arbitraje obligatorio. Según el decreto, Noruega ha ratificado varios convenios de la OIT que protegen la libertad sindical y el derecho a la huelga (Convenios núms. 87, 98 y 154), según los cuales la intervención en el derecho a la huelga sólo está permitida en circunstancias muy específicas, a saber, si la huelga constituye una amenaza para la vida, la salud o la seguridad personal de la totalidad o buena parte de la población. Además, el punto 4 del artículo 6 de la Carta Social del Consejo de Europa contiene una disposición paralela que protege el derecho a la huelga. No obstante, el artículo 6 debe considerarse conjuntamente con el artículo G, que contempla restricciones al derecho a la huelga que son necesarias en una sociedad democrática para garantizar el respeto de los derechos y libertades de terceros o para proteger el orden público, la seguridad nacional, la salud pública o las buenas costumbres. El decreto concluye con la opinión del Ministerio de Trabajo de que la decisión de imponer un arbitraje obligatorio en el conflicto laboral en cuestión pertenece al ámbito de los convenios que ha ratificado Noruega y que, en caso de que se demuestre que existe discrepancia entre los convenios internacionales y el recurso de las autoridades al arbitraje obligatorio, considera necesario intervenir en la acción de protesta.
9. 445. Las organizaciones querellantes insisten en que los Convenios núms. 87, 98 y 154 han sido ratificados por Noruega, y que Noruega no ha invocado excepción alguna en relación con el ámbito y el alcance de los mismos, por lo que está obligada a cumplirlos. Las organizaciones querellantes alegan que, con su decisión de imponer un arbitraje obligatorio en el conflicto laboral entre la IE y la SAFE y la OLF en el verano de 2012, el Gobierno de Noruega ha incumplido sus obligaciones derivadas de los convenios en cuestión.
10. 446. Las organizaciones querellantes indican asimismo que la legislación laboral noruega reconoce el principio del derecho a la libertad sindical, a la negociación colectiva y el derecho a la huelga. Para los trabajadores del sector privado, el procedimiento de negociación colectiva está establecido en la Ley sobre Conflictos Laborales, de fecha 27 de enero de 2012 (núm. 9), que contiene reglas relativas a las paros colectivos, la mediación obligatoria y la obligación de mantener la paz laboral. Las organizaciones querellantes sostienen que, en el contexto de la negociación colectiva en materia de salarios, las partes tienen derecho a participar en acciones de protesta de conformidad con el procedimiento establecido que se haya seguido. La legislación noruega no incluye ninguna ley que limite el derecho a la huelga, sino que se adopta para cada caso particular. Según la Ley sobre Conflictos Laborales, los sindicatos tienen el deber de mantener la paz laboral en relación con la negociación colectiva hasta que la mediación obligatoria haya concluido. Si la mediación no lleva a ningún resultado positivo, ambas partes tiene el derecho legal a entablar acciones de protesta como la huelga o el cierre patronal, entre otros, con objeto de obligar a la otra parte a aceptar el acuerdo colectivo sobre salarios. A juicio de las organizaciones querellantes, a través del arbitraje obligatorio, el Gobierno ha impedido el recurso a medios legales de reivindicación laboral en el conflicto que se examina. Noruega no tiene legislación permanente relativa al arbitraje obligatorio; por lo que la ley que impone el arbitraje obligatorio se adopta con criterio ad hoc, como en el presente caso.
11. 447. Las organizaciones querellantes alegan que, en el caso que se examina, la situación resulta peculiar en el sentido de que la IE y la SAFE han iniciado una huelga con limitaciones muy específicas para evitar todo impacto financiero perjudicial para la economía noruega y para no afectar al suministro de gas a Europa. A su juicio, resulta evidente que esta huelga por sí sola no hubiese llevado al arbitraje obligatorio y que puede asumirse que fue la amenaza de la OLF de cerrar todas las instalaciones de producción de la plataforma noruega lo que llevó a las autoridades a recurrir a este tipo de mediación. Opinan que la decisión de recurrir al arbitraje obligatorio es la respuesta del Gobierno a la notificación de cierre patronal, que fue el instrumento del que se valieron los empleadores para «solicitar» el arbitraje obligatorio con miras a que se pusiese fin a la huelga.
12. 448. Las organizaciones querellantes recuerdan que para imponer el arbitraje obligatorio hubiese sido necesario, en primer lugar, que el cierre patronal hubiese tenido un impacto negativo considerable para la economía noruega, con significativos efectos indirectos para la industria proveedora, así como graves consecuencias financieras y sociales para el país; y, en segundo lugar, que la interrupción en la producción de petróleo y gas de la plataforma noruega por el cierre patronal hubiese hecho peligrar la confianza depositada en Noruega como proveedor de dichos productos. Este segundo punto se aplica sobre todo a la seguridad del suministro de gas a Europa. Las organizaciones querellantes subrayan que el Gobierno no informó de que el cierre de las instalaciones tendría consecuencias en la seguridad que exigían un arbitraje obligatorio. Consideran que las razones alegadas no procedían, en todo caso no justificaban el arbitraje obligatorio. Según las organizaciones querellantes, está claro que un cierre con la consiguiente interrupción de la totalidad de las actividades de la plataforma noruega hubiese tenido consecuencias en la economía del país por la pérdida de ingresos, debido al papel del Estado como propietario, y mediante a tributación de las petroleras, pero sobre todo habría tenido consecuencias para las petroleras, que se habrían visto afectadas por la pérdida de ingresos. Además, la IE y la SAFE alegan que: i) un cierre de una duración limitada sólo habría resultado en el aplazamiento de los ingresos (y está claro que la posición financiera del Estado es lo suficientemente sólida como para poder seguir funcionando durante un tiempo sin esos ingresos); ii) la falta de dichos ingresos no habría puesto en peligro a la economía noruega. Las organizaciones querellantes consideran que los ingresos procedentes de la actividad petrolera del país no se inyectan en la economía noruega, sino que se manejan de modo a evitar cualquier posible efecto en la economía del país. Lo cierto es que, gracias a estos ingresos procedentes del sector del petróleo, el Estado ha forjado una de las fortunas más importantes del mundo, el Fondo de Pensiones del Gobierno. En caso de situación crítica, el Estado hubiese podido asignar activos de este fondo a sus actividades; iii) la industria proveedora no se habría visto perjudicada gravemente por una interrupción en las actividades del sector del petróleo de una duración limitada; de hecho, ni los empleados ni el Estado han sugerido que hubiese motivos para pensar de otro modo; iv) además, es difícil imaginar que los empleadores hubiesen permitido una pérdida de ingresos de 1,8 mil millones de coronas noruegas (NOK) al día durante un período de tiempo prolongado; las demandas de los sindicatos, que habían sido rechazadas sobre todo por principio, y no por razones financieras, se centraban en gran medida en la reasignación de un fondo perteneciente a los sindicatos y gestionado según unas directrices determinadas y, v) aunque Noruega es un importante exportador de petróleo, un breve aplazamiento de alrededor del 5 al 7 por ciento del total de las exportaciones internacionales no habría repercutido significativamente en la confianza de que goza Noruega como productor y exportador fiable de petróleo. Como Noruega es el segundo mayor exportador de gas de Europa, los compradores conocen bien las reglas que rigen la negociación colectiva entre trabajadores y empleadores en el país, un sistema cuyos principios generales son de sobra conocidos por todos los países que se proveen de gas a través de las empresas que operan en la plataforma noruega. Cuando se suscribieron los principales contratos de suministro de gas, que fueron acordados en el decenio de 1980, y suponen una parte importante del volumen total de exportaciones del país, se previeron medidas en caso de que se vieran afectados por acciones de protesta. Los vendedores de gas se comprometieron a construir almacenes físicos de gas para asegurar el suministro en caso de interrupción de la producción en la plataforma noruega. Ello refleja que los compradores de gas eran conscientes de que podían producirse interrupciones en el suministro de gas como resultado de acciones de protesta y de que se habían previsto medidas en caso de que así ocurriese. Hubiese sido más bien la confianza en los propios empleadores la que se hubiera visto afectada como resultado de un cierre sin sentido impuesto por ellos mismos, y que afectaba a sus propios clientes.
13. 449. Las organizaciones querellantes señalan que, de conformidad con los Convenios núms. 87 y 98, el Estado de Noruega tiene la obligación de garantizar el derecho a la libre negociación colectiva prohibiendo toda circunstancia que lo limite como tal, así como de asegurar que se prohíbe toda acción que limite el derecho a la libertad sindical y a hacer huelga. Según la OIT, la imposición del arbitraje obligatorio está autorizada en las siguientes circunstancias: 1) si las partes lo solicitan; 2) si el conflicto laboral incluye servicios públicos en los que participan funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, y 3) si el conflicto guarda relación con «servicios esenciales» en el sentido más estricto del término, es decir, servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, salud o seguridad personal de toda la población o de partes de la misma. Las organizaciones querellantes concluyen que no se cumplía ninguna de estas condiciones cuando, el 10 de agosto de 2012, el Gobierno decidió poner fin a la huelga mediante la imposición de un arbitraje obligatorio. A su juicio, dicha decisión es, por consiguiente, una violación clara de las obligaciones contraídas por el Estado de Noruega con la ratificación de los convenios antes mencionados. Esta violación es tanto más grave cuanto que el Gobierno debería conocer la posición jurídica arriba señalada, y debido a que sus razones para tomar la decisión expuesta en el decreto confirman que el Estado dejó deliberadamente de lado sus obligaciones internacionales, al hacer caso omiso de la interpretación de la OIT de los casos en que puede recurrirse al arbitraje obligatorio, teniendo en cuenta que es el propio Estado el que decide cuándo considera «necesario» intervenir con un arbitraje obligatorio en casos de acciones de protesta.

B. Respuesta del Gobierno

1. 450. En su comunicación de fecha 19 de diciembre de 2013, el Gobierno indica que el conflicto de 2012 en el sector del petróleo surgió en relación con las rondas de negociación colectiva celebradas para suscribir nuevos convenios colectivos. Las negociaciones entre la OLF y las organizaciones de trabajadores IE y Ledeme sobre la revisión de los convenios de la plataforma aplicables a las instalaciones petrolíferas fijas del Mar del Norte no tuvieron éxito. Estos convenios abarcan a cerca de 7 100 empleados de las instalaciones permanentes de la plataforma noruega y se aplican a personas que trabajan para las empresas petroleras en instalaciones permanentes como operadores en actividades de perforación y de suministro de alimentos.
2. 451. El Gobierno añade que la mediación concluyó el 24 de junio de 2012 a las 3.30 de la mañana sin haber llegado a ningún acuerdo. A continuación los sindicatos iniciaron una huelga en la que participaron 708 de sus miembros. Fue una huelga limitada que provocó el cierre del Centro del yacimiento Oseberg, los yacimientos de Heidrun y Skarv y Floatel Superior. Seguidamente Statoil cerró las plataformas de los Centros de Veslefrikk, Huldra, Brage y Oseberg, puesto que para transportar el petróleo y el gas tenían que pasar por el Centro del yacimiento de Oseberg, que estaba cerrado. La pérdida de producción se situó alrededor del 15 por ciento de la producción de petróleo del país y del 7 por ciento de la producción de gas, y los costos que acarrearon dichas pérdidas fueron de alrededor de 150 millones de coronas noruegas al día en ingresos diferidos. El 5 de julio de 2012, los empleadores comunicaron un cierre patronal para el resto de los empleados cubiertos por el convenio de la plataforma (unos 6 500), efectivo a partir de las primeras horas del martes 10 de julio. De haberse llevado a cabo, el cierre hubiese conllevado la interrupción generalizada de toda la producción de petróleo y gas en la plataforma noruega.
3. 452. El Gobierno señala que, para evitar una situación tan extrema, tanto el mediador nacional como el Ministro de Trabajo intentaron reanudar las negociaciones. Las partes se reunieron para seguir negociando, pero sin éxito. La percepción era que la situación se encontraba en punto muerto. Con este telón de fondo, el Ministro de Trabajo convocó a las partes a una reunión el lunes 9 de julio a las 23.30 horas, informándoles de que para evitar que se llevase a cabo el cierre patronal anunciado, el Gobierno intervendría en el conflicto imponiendo un arbitraje obligatorio. Tras la solicitud del Ministro, los trabajadores acordaron poner fin a la huelga, y los empleadores acordaron no llevar a cabo el cierre notificado. El Gobierno añade asimismo que, como en ese momento el Parlamento (Stortinget) no estaba reunido, la intervención la llevó a cabo el Gobierno, de conformidad con la ordenanza provisional y con arreglo al artículo 17 de la Constitución de Noruega, el 10 de agosto de 2012. Según la ordenanza provisional, los conflictos debía resolverlos el Consejo Nacional de Salarios (nueve miembros, tres neutrales, dos de las principales organizaciones de trabajadores y de empleadores y dos de cada una de las partes en conflicto). La decisión del Consejo, cuyo efecto equivalía al de un convenio colectivo suscrito entre las partes, se emitió el 11 de octubre de 2012.
4. 453. Según el Gobierno, un empeoramiento del conflicto con el cierre patronal notificado por la OLF, cuya fecha de inicio estaba prevista para el 10 de julio de 2012, hubiese supuesto la interrupción total de toda la producción de gas y petróleo de la plataforma noruega. El 8 de julio, el Ministerio de Trabajo recibió del Ministerio de Finanzas y del Ministerio de Petróleo y Energía una evaluación del impacto de una interrupción total, que figura en la ordenanza provisional de 10 de agosto de 2012. Según dicho informe, un conflicto laboral que hiciese peligrar la fiabilidad del suministro a Europa tendría graves consecuencias tanto para Noruega como proveedor fiable como para la imagen del gas como fuente de energía segura (suministra alrededor del 20 por ciento del gas europeo). También tendría repercusiones económicas importantes, ya que se calcula que un conflicto laboral que afectase a la totalidad de la plataforma noruega supondría una reducción de 55 000 millones de coronas noruegas al mes en el valor de producción del petróleo a los precios actuales, y que, como la mayor parte de la producción es a la exportación, las estimaciones en el Presupuesto Nacional Revisado de 2012 indicaban que una interrupción total tendría un impacto negativo de cerca de 50 000 millones de coronas noruegas al mes en la balanza de comercio internacional. Además, la Federación de Industrias Noruegas señaló que la industria proveedora también se vería muy perjudicada por un cierre patronal de la plataforma, ya que probablemente tendría que despedir de 10 000 a 15 000 empleados.
5. 454. El Gobierno declara que ha llegado a la conclusión de que incluso una interrupción breve de toda la producción de petróleo y gas hubiese tenido efectos altamente perjudiciales para la imagen de Noruega como proveedor fiable de petróleo y gas. De igual modo, una interrupción total de la producción también habría repercutido muy negativamente en la economía noruega, incluidos importantes efectos indirectos en la industria proveedora. Por consiguiente, el Gobierno decidió que los conflictos laborales entre la IE, la SAGE y Ledeme con la OLF debían resolverse sin más acciones de protesta, e impuso que los resolviera el Consejo Nacional de Arbitraje Salarial. Como las negociaciones entre las partes se encontraban en un punto muerto, todo apuntaba a que el conflicto podía prolongarse.
6. 455. Según el Gobierno, el derecho a entablar acciones de protesta no está expresamente establecido en los Convenios núms. 87 y 98 (ratificados por Noruega), pero se considera que son parte de los principios de la libertad sindical. El Gobierno afirma que, según las normas de la OIT tal como han sido interpretadas por los órganos de la Organización, las consecuencias de un conflicto laboral pueden agravarse hasta tal punto que la intervención de la autoridades o la imposición de límites en el derecho a la huelga se consideren compatibles con los principios de la libertad sindical. Así pues, las limitaciones a las huelgas o la prohibición de celebrarlas son posibles en los siguientes casos: 1) cuando participan funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado; 2) cuando está en juego la prestación de servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, servicios cuya interrupción pondría en peligro la vida, seguridad personal y salud de toda la población o parte de ella. Según la interpretación de la OIT, estos efectos nocivos deben, además, ser claros e inminentes.
7. 456. El Gobierno señala que Noruega ha hecho grandes esfuerzos para cumplir las obligaciones contraídas con la ratificación de los convenios de la OIT. Las acciones de protesta son un medio que tiene por finalidad presionar a la otra parte. Un país que reconoce el derecho a las acciones de protesta debe asumir los inconvenientes y las consecuencias perjudiciales que éstas conllevan. Con todo, el Gobierno considera que deben existir unos límites en el alcance de las consecuencias que la sociedad debe sufrir: el conflicto del petróleo en el verano de 2012 es un ejemplo de conflicto en los que se ha llegado a estos límites. Noruega cuenta con una larga tradición de negociación y convenios colectivos en todo el mercado laboral. El derecho de sindicación y de negociación colectiva son fundamentales en el derecho noruego, y están apoyados por leyes y reglas de procedimiento e instituciones para la resolución de conflictos. No hay restricciones legales en cuanto a quién puede y quién no puede constituir un sindicato u organización y afiliarse al mismo, y las autoridades no interfieren en su constitución ni en la formulación de los estatutos correspondientes o en sus actividades. El derecho a la huelga y otras acciones de protesta es parte del derecho a la libre negociación colectiva. No existe prohibición alguna a la huelga o a los cierres patronales, excepto en el caso de las fuerzas armadas y de los funcionarios superiores, si bien estos grupos disfrutan del derecho a sindicarse y a negociar colectivamente. No obstante, según el Gobierno, para contrarrestar esta amplia e ilimitada libertad de sindicación y negociación colectiva, incluido el derecho a la huelga y otras acciones de protesta, existe un amplio consenso en Noruega de que el Gobierno tiene la responsabilidad última de evitar que los conflictos laborales provoquen perjuicios graves. Si el Gobierno considera que un conflicto puede tener consecuencias perjudiciales para la vida, seguridad personal, salud o interés público vital, presenta un proyecto de ley al Parlamento (Stortinget) en el que propone prohibir la acción de protesta en cuestión alegando que el conflicto debe resolverlo el Consejo Nacional de Salarios.
8. 457. El Gobierno corrobora la afirmación de las organizaciones querellantes de que la huelga limitada iniciada por la IE y la SAFE que sólo afectaba a unas pocas instalaciones no hubiese provocado por sí sola la imposición del arbitraje obligatorio, a diferencia de lo que hubiese ocurrido con una interrupción total de la actividad. El Gobierno subraya que al tomar la decisión de imponer el arbitraje obligatorio su atención estaba dirigida a los efectos perjudiciales del conflicto, y no a si dichos efectos estaban causados por una huelga o por un cierre patronal. Cuando los empleadores comunicaron esta ampliación drástica del conflicto, el Gobierno debía evaluar las consecuencias negativas que tendría, que eran tales que no podían obviarse. En todo caso, la evaluación que debía hacer el Gobierno era la misma, independientemente de si las consecuencias se debían a una huelga o a un cierre patronal.
9. 458. Respecto de la indicación de las organizaciones querellantes de que, a diferencia del pasado, no se habían invocado implicaciones en materia de seguridad para justificar la intervención, el Gobierno afirma que el cierre de una instalación petrolífera marítima siempre conlleva problemas, pero que las partes que intervienen en la actividad petrolera en la plataforma han adquirido experiencia con los años, y que se han mejorado los procedimientos y rutinas, así como la legislación relativa a la seguridad a bordo. Estos factores han reducido las implicaciones en materia de seguridad que van ligadas a los procesos de cierre. Sin embargo, el Gobierno sostiene que una interrupción total de toda la producción de gas y petróleo hubiese tenido consecuencias negativas de gran envergadura, así como una grave pérdida de confianza en Noruega como proveedor de dichos productos. Para el Gobierno, no es correcto decir que los empleadores hubiesen sido los más perjudicados. Debido a diversos factores, incluida la legislación fiscal, las pérdidas de los empleadores hubiesen sido escasas comparadas con las que hubiese sufrido el Estado noruego, y por consiguiente la sociedad noruega. Además, el Gobierno recuerda que aunque las consecuencias económicas para terceras partes al inicio no bastan para justificar una intervención, es difícil reconocer que ese haya sido el caso, independientemente de las pérdidas en juego. Para el Gobierno, el límite se alcanzó con la perspectiva inminente de una interrupción total de toda la producción de petróleo y gas. Respecto a las consecuencias debatidas para la industria proveedora, el Gobierno señala que no había razón alguna para desconfiar de la Federación de Industrias Noruegas, la mayor y más influyente organización de empleadores, cuando advirtió de que se podrían producir numerosos despidos (10 000 a 15 000) en la industria proveedora. Cabe tener presente que la industria proveedora noruega compite en un mercado internacional difícil. Por último, la credibilidad de Noruega como gran proveedor fiable de petróleo y gas, así como la cuestión de las entregas de petróleo y gas a sus socios comerciales en Europa, han pesado mucho en la evaluación que el Gobierno ha llevado a cabo de la situación. Una interrupción total de la producción hubiese repercutido en el mercado mundial y, según el Gobierno, la mera perspectiva de una interrupción total de la producción de petróleo y gas hubiese provocado un aumento de los precios de uno y otro producto. El Gobierno reitera que para Noruega es decisivo mantener su imagen de proveedor fiable, y que una interrupción total de la producción la hubiese puesto en peligro. Además, en lo que respecta a la referencia que hacen las organizaciones querellantes al conocimiento que tienen los compradores europeos del sistema de negociación colectiva noruego, el Gobierno afirma que los compradores de petróleo y gas son mucho más sensibles a las huelgas que lo que afirman las organizaciones querellantes. Al principio, el Gobierno fue contactado para proporcionar información sobre la evolución del conflicto laboral. Una interrupción total de la producción de petróleo y gas hubiese traído consigo consecuencias de tal magnitud para la sociedad noruega que no hubiesen podido obviarse, por lo que una intervención debía considerarse como una medida aplicable en el ámbito de los convenios de la OIT.
10. 459. En relación con el texto de la ordenanza provisional, a saber, «En todo caso en el que se detecte alguna contradicción entre los convenios internacionales y el recurso de Noruega al arbitraje obligatorio, el Ministerio de Trabajo considerará necesario intervenir en los conflictos», el Gobierno no está de acuerdo en que esta disposición pueda interpretarse tal y como dan a entender las organizaciones querellantes. Esta disposición se incluye en todos los escritos que solicitan el recurso al arbitraje obligatorio por razón de condiciones jurídicas internas, y es necesario por razones técnicas de interpretación jurídica habida cuenta de la posición del derecho internacional en el sistema jurídico noruego. El Gobierno reitera que, a su juicio, la intervención en el conflicto que se examina se ajusta a los principios de la libertad sindical según disponen los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT.
11. 460. El Gobierno indica que la ordenanza provisional remitía el conflicto para su resolución por el Consejo Nacional de Salarios, un órgano permanente de arbitraje nombrado a tenor de lo dispuesto en la Ley del Consejo Nacional de Salarios (ley núm. 10, de 27 de enero de 2012). El Consejo está a disposición de las organizaciones de trabajadores y de empleadores para la resolución de conflictos laborales. En todo caso, el Consejo tiene nueve miembros, de los cuales cinco están nombrados por el Gobierno por un período de tres años. De los miembros permanentes, tres son neutrales, es decir, independientes del Gobierno y de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Dos miembros representan los intereses de los empleadores y de los trabajadores, respectivamente. Estos miembros del Consejo actúan como asesores y no tienen derecho a voto. Cada una de las partes en el conflicto individual nombra dos miembros del Consejo. Sólo tiene derecho a voto uno de los miembros de cada una de las partes y los tres miembros neutrales del Consejo. La Ley del Consejo Nacional de Salarios contiene disposiciones exhaustivas sobre cómo deben abordarse los conflictos que se le someten. Las disposiciones tienen por objeto garantizar que los procedimientos se lleven a cabo tan rigurosa y correctamente como sea posible. Las partes comparecen con representantes autorizados como portavoces y tienen derecho a presentar ante el Consejo toda la información que consideren de importancia para la causa. El Consejo puede, por su parte, obtener toda la información adicional que considere oportuna.
12. 461. El Gobierno destaca que, por su condición de órgano de arbitraje, el Consejo Nacional de Salarios es un órgano libre e independiente que decide y resuelve conflictos que se le someten teniendo en cuenta los antecedentes y el material que le presentan las partes en el conflicto individual. Así pues, el Consejo tiene mucho en común con un tribunal de justicia. Por ende, no está sujeto a la política de ingresos del Gobierno. Resuelve los litigios que se le presentan independientemente y aplicando sus propios criterios. Según el Gobierno, en este caso, las organizaciones querellantes son organizaciones fuertes e influyentes, y los trabajadores de plataformas se encuentran entre los mejor remunerados del país. Forman parte del sistema noruego de negociación colectiva, cooperación y codeterminación. Cuando el Gobierno intervino en el caso que se examina, las partes en los convenios de la plataforma habían participado en la negociación colectiva de los convenios revisados, habían concluido la mediación obligatoria con el mediador nacional, y los sindicatos llevaban 16 días de huelga para presionar con objeto de que se atendiesen sus demandas. Tras la intervención, el Consejo Nacional de Salarios, en el que las partes también estaban representadas por dos miembros cada una, resolvió el conflicto. Así pues, las organizaciones de trabajadores tuvieron numerosas ocasiones de proteger sus intereses, tanto antes como después de la prohibición de la huelga.
13. 462. Por último, el Gobierno considera que la intervención en el conflicto en el sector del petróleo en el verano de 2012 se hizo de conformidad a los principios de libertad sindical. La decisión de imponer un arbitraje obligatorio se ajustaba a los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT, y las organizaciones de trabajadores tuvieron sendas oportunidades de salvaguardar sus intereses profesionales.
14. 463. El Gobierno también transmite los comentarios formulados por la Asociación Noruega del Sector del Petróleo en una carta de fecha 21 de octubre de 2013, que expone que Noruega ha ratificado varios convenios de la OIT que protegen la libertad sindical y el derecho a la huelga (Convenios núms. 87, 98 y 154) y que tras la interpretación de dichos convenios por los órganos de la OIT, observa que si bien la intervención en el derecho a la huelga está sujeta a requisitos muy estrictos, es posible si la huelga pone en peligro la vida, la salud y la seguridad personal de toda la población o parte de ella. Por otro lado, el punto 4 del artículo 6 de la Carta Social del Consejo de Europa contiene una disposición paralela que también protege el derecho a la huelga. No obstante, el artículo 6 debe considerarse conjuntamente con el artículo G, que contempla restricciones establecidas por la Ley al derecho a la huelga que son necesarias en una sociedad democrática para garantizar el respeto de los derechos y libertades de terceros o para proteger el orden público, la seguridad nacional, la salud pública o las buenas costumbres. Además, la OLF añade que, en una decisión de fecha 10 de abril de 1997 (informe Tribunal Supremo Rt. 1997/580), el Tribunal Supremo de Noruega falló a favor de la validez de un acuerdo provisional de 1.º de julio de 1994 sobre la prohibición de celebrar huelgas en la industria del petróleo. En el fallo, el Tribunal Supremo confirmó que la práctica del arbitraje obligatorio para resolver conflictos laborales cuando así lo aconsejaba el interés público no contravenía los principios constitucionales generales de derecho. En relación con los convenios de la OIT y el Pacto Social Europeo, el Tribunal Supremo señaló que la interpretación de los convenios respecto del derecho a la huelga no se ha hecho con efecto vinculante, y que Noruega nunca ha considerado que el recurso al arbitraje obligatorio — cuando así lo aconseje el interés público — fuese contrario a lo dispuesto en dichos convenios. El Tribunal Supremo tampoco consideró que el artículo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos plantease obstáculo alguno al recurso al arbitraje obligatorio. La cuestión fue remitida al Tribunal Europeo de Derechos Humanos que, en un fallo de fecha 27 de junio de 2002, rechazó el recurso considerándolo infundado en relación con las graves consecuencias que la huelga podría tener para la sociedad. También se hizo referencia al hecho de que, para el sector del petróleo, la interrupción del suministro tendría un efecto inmediato y grave en muchos países, particularmente en Europa.

C. Conclusiones del Comité

1. 464. El Comité observa que, en el presente caso, las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno intervino en la negociación colectiva e impuso el procedimiento del arbitraje obligatorio a través de la promulgación, el 10 de agosto de 2012, de un real decreto que contenía una ordenanza provisional por la que ponía término a la huelga en el sector del petróleo.
2. 465. De la breve cronología aportada por las organizaciones querellantes y por el Gobierno, el Comité observa asimismo que: i) en 2012, las rondas de negociación para los nuevos convenios colectivos sobre salarios entre los sindicatos y la OLF no tuvieron éxito, y la mediación se interrumpió el 24 de junio de 2012; ii) las organizaciones querellantes convocaron una huelga limitada el mismo día, con la participación de 600 700 miembros del sindicato, que afectaba parcialmente a las instalaciones de la plataforma noruega; iii) el 5 de julio de 2012, la OLF comunicó un cierre patronal generalizado (efectivo el 10 de julio de 2012), que se aplicaría a más de 6 500 empleados y a todas las instalaciones de la plataforma noruega, lo que conllevaría la interrupción total de la producción de petróleo y gas; iv) tras mediaciones que no tuvieron éxito, el 10 de julio de 2012, el Gobierno anunció su decisión de intervenir en el conflicto imponiendo un procedimiento de arbitraje obligatorio; v) seguidamente, los sindicatos acordaron poner término a la huelga y los empleadores acordaron no proceder al cierre patronal notificado, y vi) el 10 de agosto de 2012, se adoptó un real decreto que contenía una ordenanza provisional que remitía el conflicto al Consejo Nacional de Arbitraje Salarial para su solución.
3. 466. No obstante, el Comité toma nota que las organizaciones querellantes y el Gobierno difieren en la interpretación que hacen de la necesidad de dicha intervención. El Comité toma nota que, por su parte, el Gobierno considera que su decisión de someter el conflicto a un procedimiento de arbitraje se ajusta plenamente a las normas de la OIT, y expone varios argumentos para justificarlo, señalando que una interrupción generalizada de la producción de petróleo y gas en la plataforma noruega hubiese tenido graves consecuencias económicas como: i) una reducción de 55 000 millones de coronas noruegas al mes en el valor de producción y un impacto negativo de cerca de 50 000 millones de coronas noruegas al mes en la balanza comercial internacional; ii) hubiese afectado a la fiabilidad en el suministro de gas a Europa; iii) hubiese sido muy perjudicial para la imagen de Noruega y la confianza que en ella han depositado otros países como proveedor fiable de petróleo y gas, y iv) hubiese tenido importantes efectos indirectos en la industria proveedora (por ejemplo, el posible despido de 10 000 a 15 000 empleados). El Gobierno añade que, para contrarrestar los amplios e ilimitados derechos de libertad sindical y negociación colectiva en Noruega, si considera que el conflicto puede tener efectos tan dañinos que pongan en peligro la vida, la seguridad personal y la salud o interés vital de población, suele presentar un proyecto de ley al Parlamente proponiendo que se prohíba la huelga o cierre patronal en cuestión y que se remita el conflicto al Consejo Nacional de Salarios para su solución. En el presente caso, la interrupción de toda la producción de petróleo y gas en Noruega hubiese conllevado, en opinión del Gobierno, consecuencias de tal magnitud para la sociedad noruega que una intervención debía considerarse conforme a los convenios de la OIT.
4. 467. El Comité toma nota asimismo que, por el contrario, las organizaciones querellantes indican lo siguiente: i) en la huelga convocada el 24 de junio de 2012 sólo participaba un número limitado de miembros del sindicato (610) y afectaba a instalaciones de sólo cuatro de la totalidad de los yacimientos de la plataforma noruega; ii) con la notificación del paro limitado los sindicatos querían reducir el impacto de la huelga, no dar pie a que las autoridades recurriesen al arbitraje obligatorio y asegurar la efectividad de la protesta; iii) la notificación del cierre patronal generalizado por parte de la OLF en respuesta a la notificación de la huelga fue el instrumento del que se valieron los empleadores para «aplicar» el recurso al arbitraje obligatorio, solicitud que fue aceptada de inmediato por el Gobierno; iv) las razones alegadas por el Gobierno para imponer el procedimiento de arbitraje obligatorio no procedían, ya que hubiesen sido las petroleras las más afectadas por la pérdida de ingresos, dado que para el Estado, un cierre no hubiese hecho más que «aplazar los ingresos», sin hacer peligrar la economía noruega, y porque la confianza de que goza Noruega como productor y exportador no se hubiese visto perjudicada, habida cuenta de que los compradores de petróleo y de gas conocen bien las reglas que rigen la negociación colectiva entre trabajadores y empleadores en Noruega, y v) en todo caso, las razones alegadas no justifican el arbitraje obligatorio. El Comité observa asimismo que ambas partes coinciden en que en el presente caso no se invocó el argumento de las posibles implicaciones en materia de seguridad que tendría un cierre de las instalaciones.
5. 468. El Comité recuerda que en múltiples ocasiones ha atendido casos relacionados con el arbitraje obligatorio en Noruega, impuesto en sectores no esenciales a través de intervenciones legislativas en el proceso de negociación colectiva, y con el cual se ponía término a huelgas declaradas por los trabajadores [véanse en particular: caso núm. 1255 (234.º informe), caso núm. 1389 (251.er informe) y caso núm. 1576 (279.º informe) relacionados con el sector del petróleo]. El Comité observa que la ordenanza provisional de fecha 10 de agosto de 2012 prohíbe el inicio o prosecución de un paro en el sector del petróleo y del gas y remite el conflicto al Consejo Nacional de Arbitraje Salarial para su arbitraje obligatorio (no se proporciona información sobre los resultados del procedimiento de arbitraje). Al considerar la posibilidad de recurrir al arbitraje obligatorio en el sector financiero en Noruega [véase caso núm. 2545, 349.º informe, párrafo 1149], el Comité recordó que era difícil conciliar un arbitraje impuesto por las autoridades por iniciativa propia con el derecho de huelga y con el principio de la naturaleza voluntaria de la negociación. El Comité considera que debe recordar a las partes que el arbitraje obligatorio para poner término a un conflicto colectivo de trabajo y a una huelga es aceptable cuando lo han pedido las dos partes implicadas en el conflicto o en los casos en que la huelga puede ser limitada, e incluso prohibida, es decir, en los casos de conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona en toda o parte de la población [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 564].
6. 469. Lo que se entiende por servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra depende en gran medida de las condiciones propias de cada país. Por otra parte, este concepto no es absoluto puesto que un servicio no esencial puede convertirse en servicio esencial cuando la duración de una huelga rebasa cierto período o cierto alcance y pone así en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población [véase Recopilación, op. cit., párrafo 582]. El Comité toma nota asimismo de que el hecho de vincular las restricciones del derecho de huelga con las dificultades que provocan en el comercio y los intercambios abre las puertas a la prohibición de una diversidad de acciones reivindicatorias y de huelgas legítimas y que aun cuando las huelgas y otras acciones conexas tienen repercusiones perjudiciales para el comercio y los intercambios, tales consecuencias no convierten de por sí al sector afectado en un servicio esencial, y por ende, debería mantenerse el derecho de huelga en el mismo [véase Recopilación, op. cit., párrafo 592]. Tomando nota de que se deben tener en consideración las condiciones propias de cada país, el Comité recuerda que en otros casos no consideró que el sector del petróleo constituyera un servicio esencial en el sentido estricto del término [véase Recopilación, op. cit., párrafo 587].
7. 470. El Comité entiende los argumentos expuestos en el presente caso por el Gobierno para justificar su decisión de someter el conflicto al procedimiento de arbitraje obligatorio, en particular el impacto negativo previsto para la economía noruega, para el suministro de petróleo y de gas a los socios comerciales de Noruega, para el empleo en la industria proveedora y para la imagen de Noruega como proveedor fiable. El Comité observa asimismo que, según ambas organizaciones querellantes y el Gobierno, la huelga por sí sola no hubiese justificado el recurso al arbitraje obligatorio, y que fue la amenaza de cierre patronal de la OLF, y la interrupción de la producción en todas las instalaciones de la plataforma noruega que hubiese supuesto, lo que instó a las autoridades a imponer el arbitraje obligatorio. Como ya hizo en un caso anterior de Noruega [véase caso núm. 2545, 349.º informe, párrafo 1151], el Comité expresa preocupación ante la declaración de las organizaciones querellantes de que la notificación de un cierre patronal generalizado por parte de la OLF en respuesta a la notificación de huelga fue el recurso utilizado por los empleadores para solicitar «aplicar» el recurso al arbitraje obligatorio, solicitud que fue aceptada casi de inmediato por el Gobierno. Si bien el impacto que la declaración de un cierre patronal generalizado en el sector del gas y del petróleo podría haber tenido en la evaluación de las posibles consecuencias de las acciones colectivas en la vida cotidiana en Noruega, constituye sin duda una circunstancia nacional relevante que debe ser tomada en consideración por el Comité, es necesario, para que se justifique el recurso al arbitraje obligatorio, que dichos impactos vayan más allá de una mera obstaculización del comercio y de los intercambios y que pongan en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de toda o parte de la población. El Comité toma nota de que en el momento en el cual el Gobierno impuso el arbitraje obligatorio, la huelga a iniciativa del sindicato ya se estaba produciendo pero que en cambio, el cierre patronal generalizado de duración incierta no había comenzado todavía. Sobre la base de los elementos de que dispone, el Comité no puede concluir que en el momento de la decisión del Gobierno, se hayan materializado impactos que vayan más allá de los intercambios y del comercio, necesarios para justificar un recurso preventivo al arbitraje obligatorio que prohibiera el derecho de huelga. En ausencia de otra información adicional de parte del Gobierno, el Comité concluye que, en el momento en que fue tomada, la acción legislativa tomada por el Gobierno que contemplaba en su artículo 4 la prohibición de empezar o continuar una interrupción del trabajo para resolver el conflicto, aplicable por consiguiente tanto a la huelga en curso como al cierre patronal notificado, no era compatible con los principios de libertad sindical.
8. 471. En casos de acciones de protesta que provoquen la paralización de un servicio que no es esencial en el sentido estricto del término, pero sí muy importante, como el caso que se examina, y con miras a atender las preocupaciones del Gobierno al respecto, el Comité considera además que sería deseable que las partes interesadas — en su caso con la colaboración del Gobierno —, se pusiesen de acuerdo sobre los servicios mínimos necesarios para aliviar las consecuencias de una interrupción generalizada de la actividad en el sector del petróleo y del gas, preservando al mismo tiempo los principios del derecho de huelga y el carácter voluntario de la negociación colectiva [véase caso núm. 1576, 279.º informe, párrafo 114]. El Comité recuerda que un servicio mínimo puede establecerse en casos de huelgas cuya extensión y duración pudieran provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población pudiesen peligrar; para ser aceptable, dicho servicio mínimo debería limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población y debería posibilitar, por otra parte, en lo que se refiere a su determinación, la participación de las organizaciones de trabajadores así como de los empleadores y de las autoridades públicas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 610]. En el presente caso, el Comité lamenta que, a pesar de las recomendaciones formuladas y reiteradas en el pasado en casos similares de Noruega, el Gobierno no haya negociado un servicio mínimo en el sector con las partes interesadas y, en caso de desacuerdo en el número y tareas de los trabajadores, por someter la cuestión a un órgano independiente.
9. 472. En vista de los principios enunciados y con el convencimiento de que un acuerdo previo sobre lo que constituyen los servicios mínimos necesarios en caso de acción de protesta resultaría más beneficioso para unas relaciones laborales armoniosas en el sector del petróleo y del gas, el Comité confía firmemente en que, en el futuro, el Gobierno hará todo lo posible para evitar el recurso a disposiciones legislativas que impongan el arbitraje obligatorio con objeto de poner término a las acciones colectivas en un sector excepto si se establece objetivamente que en el momento de dichas acciones, el sector era esencial y que, en todo caso, se esforzará por promover y dar prioridad a la negociación colectiva libre y voluntaria como medio para determinar las condiciones de trabajo en el sector del petróleo y del gas. A este respecto, el Comité alienta al Gobierno a considerar la posibilidad de prever un servicio mínimo en el sector del petróleo y del gas para casos de conflictos colectivos, cuyo alcance o duración puedan tener consecuencias perjudiciales irreversibles [véase caso núm. 2545, 349.º informe, párrafo 1152].