RECLAMACION (artículo 24) - COSTA RICA - C011, C087, C098, C135 - 1985

CENTRAL DE TRABAJADORES COSTARRICENSES (CTC), CONFEDERACION AUTENTICA DE TRABAJADORES DEMOCRATICOS (CATD), CONFEDERACION UNITARIA DE TRABAJADORES (CUT), CONFEDERACION COSTARRICENSE DE TRABAJADORES DEMOCRATICOS (CCTD) CONFEDERACION NACIONAL DE TRABAJADORES (CNT)

Cerrado

Informe núm. 240 del Comité de Libertad Sindical, Caso núm. 1304 -- Reclamación presentada por la Central de Trabajadores Costarricenses (CTC), la Confederación Auténtica de Trabajadores Democráticos (CATD), la Confederación Unitaria de Trabajadores (CUT), la Confederación Costarricense de Trabajadores Democráticos (CCTD), y la Confederación Nacional de Trabajadores (CNT), en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT alegando el incumplimiento por Costa Rica de varios convenios internacionales del trabajo, entre ellos los Convenios núms. 11, 87, 98 y 135

Procedimiento de Quejas

1. 65. Por comunicación de fecha 16 de abril de 1984, recibida en Ginebra el 16 de mayo, las mencionadas organizaciones sindicales presentaron una reclamación ante la Oficina alegando el no cumplimiento por el Gobierno de Costa Rica, de varios Convenios, entre ellos, el Convenio sobre el derecho de asociación (agricultura), 1921 (núm. 11), el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135).
2. 66. Los mencionados Convenios han sido ratificados por Costa Rica.
3. 67. La reclamación fue dirigida también contra el Fondo Monetario Internacional, del cual los querellantes señalan que es solidario del Gobierno por las medidas impuestas.
4. 68. En su 227.a reunión (junio de 1984), el Consejo de Administración (véase documento GB.227/205), de conformidad con la recomendación de su Mesa declaró admisible la reclamación presentada contra Costa Rica en particular en relación con los Convenios núms. 11, 87, 98 y 135; declaró no admisible la reclamación presentada contra el Fondo Monetario Internacional; y remitió al Comité de Libertad Sindical los aspectos de la reclamación relativos al cumplimiento de los Convenios núms. 11, 87, 98 y 135.
5. 69. Por cartas de 8 de octubre, 22 de noviembre y 18 de diciembre de 1984, el Gobierno transmitió sus observaciones sobre los alegatos presentados por las organizaciones querellantes. Por otra parte, las organizaciones querellantes suministraron una serie de documentos en apoyo de sus alegatos, que fueron recibidos el 25 de octubre de 1984 y comunicados al Gobierno el 5 de noviembre de 1984.
6. A. Alegatos de los querellantes
7. 70. Los querellantes alegan que como consecuencia de negociaciones y compromisos entre el Gobierno y el Fondo Monetario Internacional (FMI) se han adoptado una serie de medidas que violan los convenios de la OIT en materia de libertad sindical y de negociación colectiva ratificados por Costa Rica (entre otros documentos, los querellantes envían copia de una carta de intenciones del Gobierno al FMI, que según se desprende de su contenido fue redactada en 1984). En particular, los querellantes se refieren a los siguientes hechos y medidas:
8. - congelamiento salarial a partir de enero de 1984, habiendo sido aprobado un incremento salarial para el sector privado de sólo el 5 por ciento. Dicho incremento ni siquiera permitió cubrir la pérdida del poder adquisitivo del dinero correspondiente a 1983, y mucho menos puede decirse que haya permitido a los trabajadores recuperar su poder adquisitivo frente a la escalada inflacionaria desatada desde enero de 1984;
9. - remisión por parte del Gobierno a la Asamblea Legislativa de un proyecto de ley de creación de la Comisión de Negociación Colectiva en el sector público. Los querellantes objetan la composición de dicha Comisión y sus facultades en materia de discusión o solución de controversias, así como el hecho de que el proyecto de ley sustrae del conocimiento de los tribunales laborales las diferencias laborales que correspondería, según el proyecto, a la véa contencioso-administrativa con las consiguientes desventajas que ello acarrearía para los trabajadores;
10. - remisión por parte del Gobierno a la Asamblea Legislativa de un proyecto de ley para consolidar las asociaciones solidaristas como un movimiento apoyado por la patronal y paralelo al movimiento sindical. En particular, los comités permanentes instituidos por el proyecto promoverían la firma de arreglos directos sustituyendo todo tipo de negociación;
11. - la propuesta de reforma integral a la parte colectiva del Código de Trabajo realizada por el Gobierno restringiría la libertad sindical, el derecho de huelga y la negociación colectiva (los querellantes envían el texto del proyecto de reforma);
12. - proposición por el Gobierno a la Asamblea Legislativa de un proyecto de ley para el equilibrio financiero del sector público (ley de emergencia) que fue posteriormente adoptado, que significa el no respeto a las negociaciones establecidas, firmadas y vigentes con las organizaciones de trabajadores;
13. - el Gobierno, a través del Ministro de la Presidencia hizo circular entre todos los ministerios y dependencias públicas y administrativas una comunicación oficial en la que establecía bases materiales para la confección de listas negras de trabajadores que hicieran manifestaciones adversas a las políticas adoptadas por imposición del Fondo Monetario Internacional (los querellantes adjuntan una circular oficial con fecha de agosto de 1983);
14. - a partir de octubre de 1980, el Gobierno emitió directrices en el sentido de no negociar convenciones colectivas, y de que en donde ya se hubiere negociado cualquier modificación, renegociación o prórroga debía llevarse a cabo con el visto bueno de la Procuraduría General de la República (los querellantes adjuntan copia de unas directrices adoptadas por el Consejo de Gobierno el 2 de octubre de 1980); según los querellantes, en los últimos cuatro o cinco años ha habido un descenso importante en la celebración de convenciones colectivas;
15. - como parte de la política antisindical seguida por el Gobierno se encuentra la aplicación de sanciones penales por el desarrollo de actividades por parte de las organizaciones sindicales, así como la utilización de amenazas de aplicación de éstas como medio de persecución contra los dirigentes. Este proceso se inició contra la Asociación de Empleados del Instituto Costarricense de Electricidad, y ahora se sigue contra el Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense del Seguro Social, la Unión Médica, los trabajadores y dirigentes del Sindicato del Banco Nacional de Costa Rica, los dirigentes del Sindicato de Acueductos y Alcantarillados, del Patronato Nacional de la Infancia, y también contra los dirigentes de la Federación Campesina Cristiana Costarricense (los querellantes adjuntan una sentencia de 27 de marzo de 1984 en la que se condena a diez dirigentes del sindicato del Banco Nacional de Costa Rica, en particular por incitación al abandono colectivo de funciones públicas).
16. B. Respuesta del Gobierno
17. 71. El Gobierno declara en primer lugar que muchos de los alegatos adolecen de generalidad y abstracción, sin citar casos concretos y especéficos de supestas violaciones de los convenios de la OIT. El Gobierno señala asimismo que las organizaciones querellantes no han acudido a los tribunales para materializar sus pretensiones a pesar de haber podido utilizar las diferentes vías judiciales que ofrece el ordenamiento jurídico, como son el recurso de amparo, el recurso de inconstitucionalidad y el juicio ordinario contencioso-administrativo. Dichas vías judiciales ofrecen las garantías apropiadas, en particular si se tiene en cuenta que los convenios tienen rango superior a las leyes de acuerdo con el artículo 7 de la Constitución Política, y que los tribunales de justicia son competentes para dirimir los conflictos que sean consecuencia de la violación o incumplimiento de los convenios. Después de transcribir una serie de disposiciones constitucionales, que a juicio del Gobierno son coincidentes con las contenidas en los Convenios de la OIT ratificados, el Gobierno declara que no violan los convenios de la OIT aquellas leyes que desarrollan los derechos y principios constitucionalmente reconocidos en las materias a que se refiere la reclamación; de lo contrario, el Gobierno no podría válidamente ratificar dichos convenios pues implicarían cada vez que ello ocurriese una modificación de la Constitución.
18. 72. El Gobierno señala que lo que los querellantes llaman "carta de intenciones" enviada al Fondo Monetario Internacional no es sino un proyecto enviado a este organismo, un "borrador" para lograr un "arreglo de contingencia" por un año que tiene como finalidad continuar con la situación de estabilización económica y fiscal en el país.
19. 73. El Gobierno declara por otra parte que con objeto de lograr la recuperación paulatina del salario real, el Poder Ejecutivo mediante Decreto núm. 13827-TSS del 19 de agosto de 1982, creó el sistema de escala móvil salarial, que permitía ajustar los salarios de los sectores público y privado de acuerdo a las variaciones semestrales de una canasta básica salarial, que representa el mecanismo exclusivo de política salarial. Este proyecto obtuvo la aceptación y complacencia de los sindicatos. En enero de 1984 correspondía realizar el segundo ajuste salarial. Ya antes se había decretado uno de C 450.00 a la base, correspondiente a la variación semestral (diciembre 1982 - junio 1983) de la canasta básica salarial, pero durante el segundo semestre de 1983, el índice de precios al consumidor, disminuyó en su aceleración, al punto de que para el segundo semestre, tal indicador apenas evidenció un incremento de 0,8 por ciento, mientras que en el primer semestre se expandió en un 9,8 por ciento. Comportamiento depresivo que incidió para que la canasta básica salarial apenas se incrementara en dicho período en C 31.04, lo cual son razones suficientes para que no se decretara un reajuste a los salarios.
20. 74. En lo relativo a la aprobación de un 5 por ciento de incremento salarial para el sector privado, a partir de enero de 1984 - prosigue el Gobierno -, se puede afirmar que tal reajuste se otorgó con el propósito de compensar la pérdida del valor real de los salarios mínimos, ocurrida durante 1981 y 1982, ya que el aumento que se promulgó en agosto de 1983 de un 12,6 por ciento (de acuerdo a estimación del crecimiento semestral de la canasta básica salarial) sobrepasó el incremento que experimentó el índice de precios al por menor durante el año, el cual fue de 10,7 por ciento, otorgando dicha norma legal un mayor poder adquisitivo. En cuanto a la escalada inflacionaria desatada a partir de enero de 1984, no se puede afirmar tal hecho, cuando el índice de precios al consumidor apenas evidencia en el primer semestre de dicho año una expansión del 7,9 por ciento. Sin embargo, el Gobierno volvió a promulgar un nuevo reajuste a los salarios mínimos en julio del presente año, por un monto del 10 por ciento, lo que coloca al salario mínimo real por encima del nivel que disfrutaba en 1980.
21. 75. En cuanto al proyecto de ley denominado Ley de Creación de la Comisión de Negociación Colectiva en el Sector Público, el Gobierno informa que pasó a archivo por lo que no se espera discusión sobre el mismo. En lo que respecta a la ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, el Gobierno señala que dicha ley no fue propuesta ni aprobada por imposición del FMI (como afirman los querellantes), ni implica el incumplimiento de los compromisos adquiridos por el Gobierno con las organizaciones sindicales.
22. 76. En cuanto a la propuesta del Gobierno de reforma integral de la parte colectiva del Código de Trabajo, el Gobierno declara que dentro de su propuesta, no pretendió restringir los derechos de ninguna de las dos partes (sea patronal y empleados) ya que la finalidad de la organización del encuentro tripartito fue la de retomar un proyecto de ley de reforma total al Código de Trabajo vigente, y que fue presentada a la Asamblea Legislativa, con la finalidad de oír a las partes interesadas sobre dicho proyecto de ley. En una forma previa fueron solicitadas a todas las federaciones, confederaciones y sindicatos de trabajadores existentes, así como a las organizaciones patronales (denominadas Cámaras), propuestas de reformas relativas sólo a la parte colectiva del Código vigente; asimismo presentaron sus críticas al proyecto en mención. Lo anterior con antelación suficiente a efectuarse el encuentro tripartito. La documentación mencionada (propuesta del Gobierno, propuestas tanto de la parte empleadora como trabajadora, críticas al proyecto de Código de Trabajo presentado en la Asamblea Legislativa) iba a servir de material de estudio a las subcomisiones que se integrarían por temas diferentes y relativos a la parte colectiva y las cuales iban a tener carácter tripartito, con el fin de presentar, al finalizar su estudio y discusión, una propuesta resultante del acuerdo de las partes interesadas. Por último, serían unidos todos los resultados de las subcomisiones y, en un solo documento, serían presentados a la Asamblea Legislativa como proyecto de reforma al Código de Trabajo Nacional consultado y aprobado por las partes en mención. De lo anterior es dable pensar que con dicha organización, conocida por todos los interesados y los que siguieron de cerca el encuentro tripartito, creado por el promotor de ese primer encuentro tripartito, que es el Gobierno, su propuesta no iba a ser la única y exclusiva para ser conocida por el órgano legislativo; tampoco se pretendió en ninguún momento reunir apoyo sino al contrario, tener bases para que las partes se unieran y discutieran y acordaran una decisión final y un criterio uniforme.
23. 77. Con respecto al proyecto de ley para consolidar a las asociaciones solidaristas y a las objeciones que les hacen las organizaciones sindicales, el Gobierno declara que tales objeciones son objeto de discusión en el plenario de la Asamblea Legislativa y se han convertido en un debate donde las ideologías políticas manifiestan sus puntos de vista, algunos de los cuales coinciden con las objeciones que contiene la reclamación. Pero en realidad puede afirmarse que el derecho de asociación es un derecho conferido por la Constitución Política, que en su artículo 25 prescribe: "Los habitantes de la República tienen derecho de asociarse para fines lícitos. Nadie podrá ser obligado a formar parte de asociación alguna". En este sentido, dicho proyecto de ley nada tiene que ver con un tipo de política antisindical y se trata únicamente de derechos que el Estado no puede desconocer a sus ciudadanos.
24. 78. El Gobierno declara por otra parte que no tiene conocimiento de ningún tipo de listas negras de trabajadores y que en el caso de que los querellantes dieran algún tipo de prueba tomaría las medidas disciplinarias correspondientes.
25. 79. En cuanto al alegato relativo a la disminución en la celebración de convenios colectivos de trabajo, el Gobierno declara que si bien es cierto que durante los últimos cinco años se ha dado una merma en la celebración de dichos instrumentos jurídicos, en ningún momento ha sido atribuible a la acción del Gobierno ni de las autoridades administrativas. Con el fin de fomentar el desarrollo del movimiento sindical en forma armónica y ordenada, se ha constituido la Comisión de Capacitación Obrera, como organismo adscrito a este Ministerio. Ello deriva en la formación de líderes sindicales que agrupados en sus respectivas organizaciones pueden optar libremente por el derecho constitucional consagrado de celebrar convenios y convenciones colectivas de trabajo (artículos 62 de la Constitución Política de Costa Rica, 54 y siguientes, 361 del Código de Trabajo). Asimismo, la tutela de la libertad sindical y con ello el derecho de concertar convenciones colectivas u otro tipo de instrumentos, lo ha fortalecido el Gobierno en diversas formas, entre ellas con la reforma al numeral 54 del Código de Trabajo que en su tercer párrafo - introducido - dice: "...En toda convención colectiva deben entenderse incluidas, por lo menos, todas las normas relativas a las garantías sindicales establecidas en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificados por nuestro país". Ahora bien, el hecho de que se haya operado la citada disminución en el concierto de convenciones colectivas de trabajo, quedando claro que no es por motivos atribuibles al Gobierno, podría encontrar su justificación en el hecho de que los mismos trabajadores voluntariamente y como coalición no sindical, han celebrado con sus empleadores otros instrumentos jurídicos de regulación de las relaciones laborales, cuales son los arreglos directos, consagrados también en el ordenamiento jurídico positivo. Dichos arreglos directos se han incrementado, sobre todo en la zona atlántica (Guápiles, Siquirres) en los sectores bananeros que regían sus destinos por convenciones colectivas de trabajo. En la celebración de dichos convenios, el Ministerio no ha participado, limitándose a la homologación y depósito posterior del arreglo, algunos de los cuales han debido ser rechazados por la Inspección General del Trabajo por no ajustarse a derecho. Pero dicha situación no ha sido promovida por el Gobierno ni por sus autoridades, sino por las mismas partes - empleadores y trabajadores - quienes voluntariamente han preferido los arreglos directos a las convenciones colectivas. La única diferencia entre ambos instrumentos colectivos es que los titulares de los arreglos directos no son los sindicatos, sino una coalición de trabajadores electos democráticamente por la colectividad laboral para que los representen y negocien las condiciones del convenio. Por lo demás, la negociación de convenciones colectivas continúa, tanto en el sector privado como en el público, obviamente con las limitaciones legales del caso.
26. 80. Asimismo, el Gobierno niega que se hayan emitido directrices para no negociar convenios colectivos. En el sector privado, las partes pueden con absoluta libertad negociar y celebrar tales convenciones, siempre que no se atente contra los derechos que legalmente se otorguen o que se disminuyan los mismos, respecto a los que el ordenamiento jurídico reconoce. En ello se ejerce un control de legalidad que protege esencialmente a los trabajadores y sus representantes. En el sector público, y a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, en el año de 1978, con un criterio administrativo estatutario, sustentado hasta hoy por la Procuraduría General de la República, se limitó, en parte, la celebración de convenciones colectivas de trabajo en el sector público. Gracias a las gestiones de las autoridades administrativas de trabajo se logró que, pese a las disposiciones de la citada Ley General de la Administración Pública, y a la posición de la Procuraduría, el Consejo de Gobierno emitiera una serie de directrices para permitir la suscripción de convenciones colectivas con el Estado y sus instituciones. Dichas directrices fueron acordadas por el Consejo de Gobierno en sesiones núms. 135, del 2 de octubre de 1980, y 169, celebrada el 21 de mayo de 1981, así como por la llamada Autoridad Presupuestaria en su sesión núm. 71-82 de 3 de marzo de 1982, por las cuales, y mientras no se promulgara un nuevo estatuto de Servicio Civil, se prorrogaría la vigencia de aquellas convenciones colectivas celebradas en las dependencias estatales, antes de la promulgación de la Ley de la Administración Pública (26 de abril de 1979). Gracias a la acción del Gobierno y a la política de las autoridades de trabajo, se continúan celebrando convenciones colectivas en el sector público, sin más restricción que la legalidad a la cual deben sujetarse dichas convenciones. Así lo ha reconocido la misma OIT. En cuanto al Ministerio de Trabajo, sus autoridades han dado todo su apoyo a la negociación de convenciones colectivas de trabajo, facilitando instalaciones y funcionarios como mediadores conciliadores, pese a los escasos recursos con que se cuenta. Asimismo, y específicamente en el sector público, ha bastado la revisión de las convenciones, sin mayor formalismo que la aprobación de las erogaciones presupuestarias por parte de las autoridades de la Contraloría General de la República y de la Autoridad Presupuestaria, por ser de imperativo legal, procediendo el Ministerio a su homologación y depósito con lo que la ley dispone y exige. Cabe concluir que en ningún momento el Gobierno de la República ha ejercido ningún tipo de acción tendiente a limitar la celebración de convenciones colectivas de trabajo. Todo lo contrario, se han tomado medidas y decisiones, aun a pesar del criterio de la Procuraduría General de la República, de la Autoridad Presupuestaria y de la Dirección General de Servicio Civil, para garantizar el derecho consagrado constitucionalmente. Lo menos que se puede hacer es llevar un control de legalidad que tienda a la tutela de los derechos de los trabajadores.
27. 81. En cuanto a las alegadas sanciones penales o amenazas de aplicación de sanciones por actividades de organizaciones sindicales, el Gobierno informa que se encuentra haciendo las investigaciones del caso para comprobar si efectivamente en las agrupaciones sindicales aludidas por los querellantes se dan o se han dado este tipo de situaciones. De manera general, el Gobierno recuerda que el numeral 39 de la Constitución Política establece que: "A nadie se hará sufrir pena sino por delito, cuasi delito o falta, sancionados por ley anterior y en virtud de sentencia firme dictada por autoridad competente, previa oportunidad concedida al indiciado para ejercitar su defensa y mediante la necesaria demostración de culpabilidad".
28. C. Conclusiones del Comité
29. 82. El Comité toma nota de que el Consejo de Administración en su 227.a reunión (junio de 1984), declaró inadmisible la reclamación contra el Fondo Monetario Internacional.
30. 83. El Comité observa que en la presente queja los querellantes han objetado una serie de medidas de las autoridades que, a su juicio, habrían sido adoptadas como consecuencia directa o indirecta de negociaciones o compromisos asumidos por el Gobierno con el Fondo Monetario Internacional.
31. 84. El Comité toma nota de la documentación enviada por los querellantes y, en particular de que en la carta de intenciones del Gobierno enviada al Fondo Monetario Internacional - que según se desprende de su contenido fue redactada en 1984 - se expresa lo siguiente en relación con el sector público: "Por el lado de los egresos, el Gobierno se ha comprometido al seguimiento de una política de restricciones en 1984 y años siguientes. Al efecto se ha establecido un congelamiento del empleo por parte del Gobierno y se han retrasado ciertos ajustes salariales junto con la introducción de una nueva escala salarial del sector público". Más adelante, en la mencionada carta se añade, "durante el resto del año 1984, los ajustes salariales en el sector público se mantendrán dentro de los lineamientos ya establecidos. Los salarios mínimos del sector privado se aumentan en montos absolutos con base en el costo aumentado de la canasta básica de bienes y servicios". El Comité toma nota asimismo de que, según el Gobierno, lo que los querellantes llaman "carta de intenciones" no es sino un proyecto enviado al FMI, un "borrador" para lograr un arreglo de contingencia por un año que tiene como finalidad continuar con la situación de estabilización económica y fiscal en el país.
32. 85. El Comité desea recordar de manera general, antes de abordar en concreto las diferentes cuestiones suscitadas por los querellantes, que todo gobierno está obligado a respetar plenamente los compromisos asumidos con la ratificación de convenios de la OIT y que un Estado no puede utilizar el argumento de que otros compromisos o acuerdos puedan justificar la no aplicación de convenios ratificados.
33. 86. De manera más particular, en lo que respecta al alegado congelamiento salarial en el sector privado a partir de enero de 1985, habiendo sido aprobado un incremento salarial de sólo el 5 por ciento, el Comité toma nota de que según el Gobierno, el sistema de escala móvil salarial instituido por el Decreto núm. 13827-TSS de 19 de agosto de 1982, que representa el mecanismo exclusivo de política salarial y que permite ajustar los salarios de los sectores público y privado de acuerdo con las variaciones semestrales de una canasta básica salarial, obtuvo la aceptación y complacencia de los sindicatos. Según el Gobierno, el incremento salarial del 5 por ciento para el sector privado a partir de enero de 1984, se otorgó con el propósito de compensar la pérdida del valor real de los salarios mínimos.
34. 87. Habida cuenta de que el Gobierno señala en su respuesta que el sistema de escala móvil salarial instituido por el Decreto núm. 13827-TSS es el mecanismo exclusivo de política salarial, el Comité desea señalar a la atención del Gobierno que aun en el marco de una política de estabilización el derecho de reglamentar las condiciones de empleo, incluidos los salarios a través de convenciones colectivas, sólo debería poder ser objeto de limitaciones en lo que a las negociaciones salariales se refiere bajo ciertas condiciones; en particular, dichas limitaciones deberían aplicarse sólo excepcionalmente, estar limitadas a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañadas por garantías apropiadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores (véanse por ejemplo 233.er informe del Comité, casos núms. 1183 y 1205 (Chile), párrafo 482, y Estudio General de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Libertad sindical y negociación colectiva, Informe III (parte 4B), Conferencia Internacional del Trabajo, 69.a reunión, 1983, párrafo 315). A este respecto, el Comité subraya que la legislación que sirve de base a las limitaciones en materia de negociaciones salariales data de agosto de 1982.
35. 88. Por otra parte, el Comité toma nota de las explicaciones del Gobierno sobre la disminución en la celebración de convenios colectivos de trabajo.
36. 89. En lo que concierne a las alegadas directrices de las autoridades para no negociar convenios colectivos en el sector público, el Comité observa que los querellantes se refieren a unas directrices del Consejo de Gobierno adoptadas el 2 de octubre de 1980 en las que explícitamente se establece que "a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública (Ley núm. 6227, de 2 de mayo de 1978) no se pueden suscribir convenciones colectivas de trabajo por parte del Estado, sus instituciones y los respectivos sindicatos de empleados públicos"; a continuación, en tales directrices se fijan las condiciones para prorrogar la vigencia de convenciones ya concluidas previéndose en particular que "de existir incremento salarial, éste no puede exceder al aumento anual autorizado por el Poder Ejecutivo para sus funcionarios". El Gobierno se refiere también por su parte a directrices posteriores del Consejo de Gobierno adoptadas en su sesión 169 de 21 de mayo de 1981 y de la Autoridad Presupuestaria en su sesión 71-82 de 3 de marzo de 1982 que permiten prorrogar la vigencia de convenciones colectivas celebradas antes de la promulgación de la Ley de Administración Pública (26 de abril de 1979), y declara que se continúan celebrando convenciones colectivas en el sector público y que el Gobierno no ha ejercido ningún tipo de acción tendiente a limitar la celebración de tales convenciones colectivas.
37. 90. El Comité estima imperativo que la legislación reconozca explícita y claramente a través de disposiciones particulares el derecho de las organizaciones de empleados y funcionarios públicos que no ejerzan actividades propias de la Administración del Estado de concluir convenciones colectivas. Este derecho sólo podría denegarse desde el punto de vista de los principios sentados por los órganos de control de la OIT sobre el Convenio núm. 98 a los funcionarios que trabajan en los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables, pero no por ejemplo a las personas que trabajan en empresas públicas o en instituciones públicas autónomas. El Comité desea señalar igualmente que en la medida en que el sistema de escala salarial móvil, al que se ha aludido al examinar las limitaciones a la negociación salarial en el sector privado, se aplican al sector público, los principios señalados para el sector privado lo son igualmente en relación con los derechos de los funcionarios públicos que no ejercen actividades propias de la administración del Estado.
38. 91. En lo que respecta al proyecto de ley de creación de la Comisión de Negociación Colectiva, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno de que dicho proyecto ha pasado a archivo y de que no se espera discusión sobre el mismo por parte de la Asamblea Legislativa.
39. 92. En cuanto a la ley para el equilibrio financiero del sector público que, según los querellantes, significa el no respeto a las negociaciones establecidas, firmadas y vigentes con las organizaciones de trabajadores, el Comité observa que aunque los querellantes han facilitado el texto de dicha ley no han objetado en particular ninguna de sus disposiciones. En estas condiciones, dado que la mencionada ley no parece tener incidencia en lo que a los derechos sindicales se refiere, el Comité considera que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
40. 93. En cuanto a la propuesta del Gobierno de reforma integral de la parte colectiva del Código de Trabajo, el Comité ha examinado el proyecto remitido por las organizaciones querellantes. Aunque a juicio del Comité algunas de las disposiciones del referido proyecto podrían plantear problemas de compatibilidad con los principios de la libertad sindical, no parece oportuno emitir pronunciamientos al respecto toda vez que el Gobierno ha declarado que se propone oír a todas las partes interesadas para consulta y aprobación, así como que una serie de subcomisiones de carácter tripartito reunirían en un solo documento los resultados obtenidos. No obstante, habida cuenta de la trascendencia de los trabajos emprendidos en materia de relaciones colectivas de trabajo, el Comité desea señalar que la asistencia técnica de la Oficina Internacional del Trabajo podría contribuir eficazmente a la redacción de un texto de proyecto de reforma del Código de Trabajo en el que se garanticen plenamente los derechos consagrados por los convenios en materia de libertad sindical y de negociación colectiva.
41. 94. En lo que respecta al proyecto de ley para consolidar a las asociaciones solidaristas que, según los querellantes formarían un movimiento apoyado por la patronal y paralelo al movimiento sindical, el Comité toma nota de que según el Gobierno las objeciones planteadas por los querellantes están siendo objeto de discusión en el plenario de la Asamblea Legislativa. El Comité observa que el proyecto de ley en cuestión regula una serie de asociaciones que persiguen finalidades de orden social no específicamente sindicales. En efecto, en su artículo 4, el proyecto de ley prevé en particular que las asociaciones solidaristas son entidades de duración indefinida, con personalidad jurídica propia, las que, para lograr sus objetivos, podrán adquirir toda clase de bienes, celebrar contratos de toda índole y realizar toda especie de operaciones lícitas encaminadas al mejoramiento socioeconómico de sus afiliados en procura de dignificar y elevar su nivel de vida, mediante operaciones de ahorro, crédito, inversión y otras rentables y el desarrollo de programas de vivienda, científicos, deportivos, artísticos, educativos, recreativos, culturales, espirituales, sociales, económicos y cualquier otro lícito que fomente los vínculos de unión y cooperación entre los empleados, y entre éstos y sus patronos. No obstante, habida cuenta de las inquietudes expresadas por los querellantes en el sentido de que estas asociaciones utilicen la posibilidad prevista en la legislación para todo grupo de trabajadores de concluir, al margen de las organizaciones sindicales, arreglos directos que regulen las condiciones de trabajo, el Comité considera que la reglamentación de las asociaciones solidaristas en el caso de que el proyecto de ley prosperara, debería respetar las actividades de los sindicatos garantizadas por el Convenio núm. 98.
42. 95. En lo que atañe a las alegadas disposiciones del Ministro de la Presidencia estableciendo las bases para la confección de listas negras de trabajadores, el Comité observa que los querellantes han transmitido una circular oficial dirigida a los ministros y a los presidentes ejecutivos de instituciones autónomas con fecha de agosto de 1983 en la que se expresa lo siguiente:
43. Con instrucciones precisas del Señor Presidente de la República y ante las amenazas de huelgas en el sector público, les ruego muy atentamente seguir las siguientes instrucciones:
44. Cada Ministro o Presidente Ejecutivo debe inmediatamente organizar un Grupo de Emergencia, que deberá disponer lo necesario para que en un caso de huelga se sigan prestando los servicios básicos de la Institución. Para esto será preciso:
45. - Girar una circular a todo el personal, instándolo a permanecer en sus labores, advirtiendo que se aplicarán con todo rigor las disposiciones legales pertinentes a quienes abandonen injustificamente su trabajo. Sin perjuicio de las otras sanciones que quepan legalmente, se rebajarán en forma automática los salarios por razón de las ausencias.
46. - A partir de esta misma fecha el Grupo de Emergencia formulará un plan destinado a mantener los servicios básicos de la Institución. Para esos efectos deberá cancelarse toda clase de licencias o permisos para el personal.
47. - En el momento mismo en que se produzca la huelga, el Departamento Legal del respectivo Ministerio o Institución Autónoma, deberá gestionar la intervención de los Tribunales de Trabajo para que declaren la ilegalidad del movimiento.
48. - Al mismo tiempo se debe levantar una lista de los instigadores o responsables del movimiento huelguéstico. Se levantará igualmente una lista de quiénes están trabajando o de quiénes, queriendo hacerlo, han sido coaccionados para que no lo hagan.
49. - Una vez que los Tribunales hayan declarado la ilegalidad de la huelga, el Departamento de Personal procederá a tramitar el despido de los empleados huelguistas, sin responsabilidad patronal, conforme lo establece el Código de Trabajo.
50. - El Departamento Legal pedirá al mismo tiempo al Ministerio de Justicia que gestione ante el Ministerio Público las acciones legales correspondientes en contra de los responsables e instigadores del movimiento huelguéstico ilegal.
51. - Les rogamos mantener informada a la Casa Presidencial de cualquier movimiento o situación anormal en relación con los hechos a que se refiere esta Circular Oficial."
52. 96. En lo que concierne a esta circular oficial de agosto de 1983, referente a la ilegalidad de toda huelga en el sector público, el Comité considera que asuntos como éste no deberían ser competencia de las autoridades administrativas.
53. 97. En lo que respecta a la alegada aplicación de sanciones penales por la realización de actividades sindicales, el Comité observa que los querellantes sólo han aportado informaciones específicas sobre un caso. Se trata en concreto de una sentencia judicial, del 27 de marzo de 1984, condenatoria de diez dirigentes del Sindicato de Empleados del Banco Nacional, en particular por abandono de sus cargos públicos e incitación al abandono colectivo de funciones públicas, infligiendo a cada uno la pena de prisión de seis meses y un día y la multa de 1 200 colonos, aunque se les concede la libertad condicional por tres años.
54. 98. De los considerandos de la referida sentencia se deduce: 1) que la declaración de la huelga se produjo como consecuencia de la negativa de las autoridades presupuestarias a aprobar las repercusiones presupuestarias de un acuerdo de reajuste salarial según el aumento en el costo de la vida, concluido entre el Sindicato y el Banco; 2) que la huelga duró tres días (del 26 al 28 de septiembre de 1983) y fue seguida por el 90 por ciento de los trabajadores; 3) que la legislación no autoriza las huelgas en las entidades estatales de servicio público como el Banco Nacional de Costa Rica, y que en base a ello se impusieron las sanciones penales aludidas en el párrafo anterior.
55. 99. A este respecto, el Comité desea recordar que el derecho de huelga sólo puede ser objeto de restricciones importantes o de prohibición con respecto a los funcionarios públicos que actúen como órganos del poder público (entre los cuales claramente no se enumeran los que prestan servicios bancarios) o con respecto a los trabajadores de los servicios esenciales en el sentido estricto del término (aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) (véase, por ejemplo, 233.er informe, caso núm. 1225 (Brasil), párrafo 668). El Comité ha considerado que el sector bancario no constituye un servicio esencial en el sentido expuesto (véase 233.er informe, caso núm. 1225 (Brasil), párrafo 668), y que nadie debería poder ser privado de libertad, ni ser objeto de sanciones penales por el mero hecho de organizar o haber participado en una huelga pacífica (véase 230. informe, caso núm. 1184 (Chile), párrafo 282). Asimismo, el Comité ha considerado que el ejercicio de las potestades financieras de las autoridades públicas de modo que impida el cumplimiento de acuerdos colectivos concluidos con los órganos públicos no está en conformidad con el principio de la libre negociación colectiva (véase, por ejemplo, 234.o informe, caso núm. 1173, Canadá, Columbia Británica, párrafo 87). El Comité ruega al Gobierno que tome medidas tendientes a garantizar el ejercicio del derecho de huelga a los trabajadores del Banco Nacional de Costa Rica.
56. 100. En este sentido, el Comité observa que la huelga realizada en el Banco Nacional de Costa Rica en septiembre de 1983, aunque estuviera prohibida, tuvo lugar como resultado de la negativa del Gobierno a respetar su compromiso de aprobar las consecuencias presupuestarias de un acuerdo de ajuste salarial concluido entre el Banco y el Sindicato. Esto, a su vez, llevó a la condena de diez miembros del comité ejecutivo del Sindicato por haber organizado la huelga. El Comité considera que tanto la prohibición de la huelga como la aplicación de sanciones penales han sido medidas incompatibles con los principios de la libertad sindical.
57. 101. De manera general, el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los distintos proyectos de ley o leyes que plantean problemas de conformidad en relación con los Convenios núms. 87 y 98.
58. Recomendaciones del Comité
59. 102. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe provisional y, en particular, las conclusiones siguientes:
60. a) El Comité recuerda de manera general que todo gobierno está obligado a respetar plenamente los compromisos asumidos con la ratificación de convenios de la OIT y que en un Estado no puede utilizar el argumento de que otros compromisos o acuerdos pueden justificar la no aplicación de convenios ratificados.
61. b) El Comité señala a la atención del Gobierno que aun en el marco de una política de estabilización, el derecho de reglamentar las condiciones de empleo, incluidos los salarios, a través de convenciones colectivas, sólo debería poder ser objeto de limitaciones en lo que a las negociaciones salariales se refiere bajo ciertas condiciones; en particular dichas limitaciones deberían aplicarse sólo excepcionalmente, estar limitadas a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañadas por garantías apropiadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores.
62. c) El Comité observa que la legislación que sirve de base a las limitaciones en materia de negociaciones salariales data de agosto de 1982 (decreto núm. 13827-TSS). A este respecto, ruega al Gobierno que indique las medidas que contempla para anular las restricciones impuestas por dicha legislación autorizando así el retorno a la libre negociación colectiva en materia de salarios.
63. d) El Comité estima imperativo que la legislación reconozca explícita y claramente a través de disposiciones particulares el derecho de las organizaciones de empleados y funcionarios públicos que no ejerzan actividades propias de la Administración del Estado a negociar colectivamente, derecho que, de acuerdo con los principios de la OIT, sólo puede negarse a los funcionarios que trabajan en los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables, pero no por ejemplo, a las personas que trabajan en empresas públicas o en instituciones públicas autónomas.
64. e) En lo que respecta al proyecto de ley para consolidar a las asociaciones solidaristas que, según los querellantes formarían un movimiento apoyado por la patronal y paralelo al movimiento sindical, el Comité observa que el proyecto de ley en cuestión regula una serie de asociaciones que persiguen finalidades de orden social no específicamente sindicales. No obstante, habida cuenta de las inquietudes expresadas por los querellantes, el Comité considera que la reglamentación de las asociaciones solidaristas en el caso de que el proyecto de ley prosperara, debería respetar las actividades de los sindicatos garantizadas por el Convenio núm. 98.
65. f) En cuanto a la circular oficial de agosto de 1983, referente a la ilegalidad de toda huelga en el sector público, el Comité considera que asuntos como éste no deberían ser competencia de las autoridades administrativas.
66. g) En lo relativo a la huelga de trabajadores del Banco Nacional de Costa Rica, el Comité recuerda que el derecho de huelga podría ser restringido o incluso prohibido en la función pública - funcionarios públicos que actúen como órganos del poder público - o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. El Comité considera que el sector bancario no es un servicio esencial en el sentido estricto del término. Asimismo, el Comité ha considerado que el ejercicio de las potestades financieras de las autoridades públicas de modo que impida el cumplimiento de acuerdos colectivos concluidos con los órganos públicos no está en conformidad con el principio de la libre negociación colectiva. El Comité, considera que tanto la prohibición de la huelga como la aplicación de sanciones penales contra diez miembros del comité ejecutivo del Sindicato han sido medidas incompatibles con los principios de la libertad sindical.
67. h) El Comité ruega al Gobierno que tome medidas tendientes a garantizar el ejercicio del derecho de huelga a los trabajadores del Banco Nacional de Costa Rica.
68. i) El Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, los distintos proyectos de ley o leyes que plantean problemas de conformidad en relación con los Convenios núms. 87 y 98. El Comité desea señalar que la asistencia técnica de la Oficina Internacional del Trabajo podría contribuir eficazmente a la redacción de un texto de proyecto de reforma del Código de Trabajo en el que se garanticen plenamente los derechos consagrados por los convenios en materia de libertad sindical y negociación colectiva.