RECLAMACION (artículo 24) - ITALIA - C088 - 1972

1. Confederación General de la Agricultura Italiana

Cerrado

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Informe del Comité designado por el Consejo de Administración para examinar la reclamación presentada por la Confederación General de la Agricultura Italiana respecto de la aplicación por Italia del Convenio sobre el servicio del empleo, 1948 (núm. 88)

Informe del Comité designado por el Consejo de Administración para examinar la reclamación presentada por la Confederación General de la Agricultura Italiana respecto de la aplicación por Italia del Convenio sobre el servicio del empleo, 1948 (núm. 88)

Decision

El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

CAPÍTULO 1
Presentación de la reclamación, nombramiento y procedimiento del Comité
Presentación de la reclamación.
1. Por carta de 3 de febrero de 1970, la Confederación General de la Agricultura Italiana (que en adelante se denominará «la Confederación ») presentó una reclamación, en virtud del artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, respecto de la aplicación en Italia del Convenio sobre el servicio del empleo, 1948 (núm. 88) (Nota_1).
2. En substancia, la Confederación alega que ciertas disposiciones de la ley núm. 264, de 29 de abril de 1949, respecto de la colocación y, asistencia a trabajadores en situación de desocupación involuntaria, son incompatibles con las disposiciones del párrafo 3 del artículo 4 del Convenio, en el sentido de que establecen el nombramiento de un mayor número de representantes de los trabajadores que de representantes de los empleadores en las comisiones de los servicios del empleo establecidas según la ley. En apoyo de su reclama ción, ]a Confederación también se refiere a dos recientes instrumentos que crean nuevas comisiones del servicio del empleo con la misma desigualdad en la representación de trabajadores y de empleadores, como, por ejemplo, la ley regional siciliana núm. 52, de 27 de diciembre de 1969, relativa a los servicios del empleo en la región siciliana, y el decreto legislativo núm. 7, de 3 de febrero de 1970 (Nota_2), que establece normas para la colocación y clasificación de los trabajadores agrícolas; se refiere asimismo a un proyecto de ley aprobado por el Senado de la República el 11 de diciembre de 1969 (Nota_3), según el cual aumentarían considerablemente las facultades de las comisiones locales de colocación previstas en la ley núm. 264 de 1949.
Disposiciones pertinentes del Convenio sobre el servicio del empleo, 1948 (núm. 88).
3. El Convenio sobre el servicio del empleo, 1948 (núm. 88), fue ratificado por Italia el 22 de octubre de 1952 y entró en vigor en ese país el 22 de octubre de 1953. Las disposiciones pertinentes de dicho Convenio son las siguientes:
Articulo 1
1. Todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente Convenio deberá mantener o garantizar el mantenimiento de un servicio público y gratuito del empleo.
2. La función esencial del servicio del empleo, en cooperación, cuando fuere necesario, con otros organismos interesados, públicos y privados, deberá ser la de lograr la mejor organización posible del mercado del empleo, como parte integrante del programa nacional destinado a mantener y garantizar el sistema del empleo para todos y a desarrollar y utilizar los recursos de la producción.
Artículo 2
El servicio del empleo deberá consistir en un sistema nacional de oficinas del empleo, sujeto al control de una autoridad nacional.
Artículo 4
1. Se deberán celebrar los acuerdos necesarios, por intermedio de comisiones consultivas, para obtener la cooperación de representantes de los empleadores y de los trabajadores en la organización y funcionamiento del servicio del empleo, así como en el desarrollo del programa del servicio del empleo.
2. Estos acuerdos deberán prever la creación de una o varias comisiones nacionales consultivas y, si fuere necesario, la creación de comisiones regionales y locales.
3. Los representantes de los empleadores y de los trabajadores en esas comisiones deberán ser designados, en número igual, previa consulta a las organizaciones representativas de emplea dores y de trabajadores, allí donde dichas organizaciones existan.
Artículo 5
La política general del servicio del empleo, cuando se trate de dirigir a los trabajadores hacia los empleos disponibles, deberá fijarse, previa consulta a los representantes de los empleadores y de los trabajadores, por intermedio de las comisiones consultivas previstas en el artículo 4.
Disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo respecto de las reclamaciones.
4. El procedimiento relativo a las reclamaciones sobre el incumplimiento de los convenios ratificados está previsto por las siguientes disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo:
Artículo 24
Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
Artículo 25
Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
Reglamento sobre el procedimiento para el examen de reclamaciones.
5. El procedimiento que ha de seguirse para examinar reclamaciones figura en detalle en el Reglamento adoptado por el Consejo de Administración el 8 de abril de 1932 y enmendado el 5 de febrero de 1938.
Medidas adoptadas por el Consejo de Administración como consecuencia de la presentación de la reclamación.
6. En su 180.a reunión (Ginebra, mayo-junio de 1970), el Consejo de Administración, siguiendo la recomendación de su Mesa, designó un comité, de acuerdo con el párrafo 3 del artículo 2 de su Reglamento, compuesto por el Sr. Parodi (miembro gubernamental, Francia), el Sr. Vitaic Jakasa (miembro empleador, Argentina) y el Sr. Fogam (miembro trabajador, Camerún).
7. Para evitar la necesidad de que el propio Consejo de Administración examinara las cuestiones de simple procedimiento que se planteen respecto del examen de la reclamación en las sucesivas etapas, el Consejo de Administración decidió facultar al citado Comité para desempeñar todas las gestiones confiadas por el Reglamento de 1932 al Consejo de Administración en su conjunto, hasta que se encuentre en situación de someter a éste propuestas relativas a las medidas que deberían tomarse, si tal fuere el caso, sobre la reclamación.
Procedimiento seguido por el Comité.
8. El Comité celebró tres reuniones.
9. En la primera, celebrada en Ginebra el 26 de junio de 1970, decidió que, en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT y del artículo 3 del Reglamento respecto del procedimiento para el examen de reclamaciones, la reclamación era aceptable en cuanto a la forma.
10. La Comisión procedió luego a un examen preliminar de la reclamación en cuanto al fondo, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 4 del Reglamento y, de acuerdo con el apartado d) del párrafo 2 de dicho artículo 4, decidió comunicar la reclamación al Gobierno italiano, invitándolo a hacer al respecto la declaración que juzgara apropiada, antes del 1.° de octubre de 1970.
11. En su segunda reunión, celebrada en Ginebra el 17 de noviembre de 1970, el Comité tomó nota de que no había recibido aún la respuesta del Gobierno. Por consiguiente, postergó el examen del fondo del asunto hasta su próxima reunión. Las observaciones del Gobierno en respuesta a la reclamación fueron recibidas el 19 de noviembre de 1970.
12. En su tercera reunión, celebrada en Ginebra el 25 de febrero de 1971, el Comité procedió a un debate general sobre la reclamación y sobre las observaciones del Gobierno. Tras este debate el Comité llegó a las conclusiones que figuran en el capítulo 6 de este informe. El Comité procedió después a la redacción de su informe.
CAPÍTULO 2
La reclamación y las observaciones formuladas por el Gobierno en respuesta a la misma
Texto de la reclamación.
13. La reclamación presentada por la Confederación General de la Agricultura Italiana en su carta de 3 de febrero de 1970 estaba redactada en los términos siguientes:
La Confederación General de la Agricultura Italiana, que se constituyó el 12 de agosto de 1944 y que representa a la gran mayoría de los empleadores agrícolas, desea hacer referencia en este documento a la facultad prevista en el artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo. Por consiguiente, tiene el honor de exponer los puntos siguientes relativos a la ley núm. 264 de 29 de abril de 1949, que regula lo concerniente a la colocación y la ayuda a los desempleados involuntarios (Nota_4) de conformidad con los principios enunciados en el Convenio internacional núm. 88. Es sabido que dicho Convenio sobre el servicio del empleo fue ratificado mediante la ley núm. 1089 de 30 de julio de 1952, ratificación publicada en el Diario Oficial núm. 195 de 23 de agosto de 1952.
Con objeto de que esta exposición resulte más comprensible, conviene precisar en primer lugar que, si bien la Confederación General de la Agricultura Italiana no goza de reconocimiento jurídico a falta de un régimen sindical regulado por la legislación; tanto el Gobierno como otras instituciones públicas la reconocen como la más representativa de las organizaciones de empleadores agrícolas, la que defiende sus intereses en el plano material y moral. Por esta razón, sus miembros forman parte de comisiones, comités, consejos, etc., en que se discuten problemas de interés general para el país: problemas interprofesionales, problemas relativos a las categorías, etc.
De manera similar, los representantes designados por la Confederación forman parte de comisiones que se ocupan de la colocación a todos los niveles, comisiones para las cotizaciones de seguridad social, comités encargados de la programación económica, comités que tienen a su cargo aspectos particulares de la colocación, consejos que dirigen la gestión de organismos tales como el Instituto Nacional del Seguro de Invalidez y de Vejez, el Instituto Nacional de Seguro de Enfermedad y el Instituto Nacional de Accidentes del Trabajo; asimismo, forman parte de consejos y organismos de consulta de las cámaras y del Gobierno, tales como el Consejo Nacional de la Economía y del Trabajo, etc.
La Confederación General de la Agricultura Italiana, defendiendo el interés de sus propios asociados, se ve en la obligación de llamar la atención de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la flagrante contradicción que, respecto de la representación, existe entre el Convenio internacional y la ley italiana, que debería conformarse al mismo.
Es de dominio público que el artículo 4.3 del Convenio núm. 88 establece que debe ser igual el número de los representantes empleadores y trabajadores designados para las comisiones encargadas de la colocación. Conviene recordar que, cuando este texto se examinó en San Francisco, fue rechazada una enmienda sometida por el Grupo de los Trabajadores, que tendía a modificar el párrafo 3 del artículo 4 en el sentido de que el número de los representantes de los trabajadores debería ser « por lo menos igual al de los empleadores ». Por lo tanto, el principio de la paridad ha sido considerado desde entonces como una cuestión que responde al interés general y, por ende, al interés de los propios trabajadores.
Por el contrario, la ley italiana ha previsto una representación de ocho trabajadores y cuatro empleadores en el seno de la Comisión que actúe a escala nacional, de siete trabajadores y cuatro empleadores en el de las comisiones provinciales y de siete trabajadores y tres empleadores en el de las comisiones municipales. En estas condiciones, es evidente que ya no se mantiene en el plano de las decisiones el equilibrio que sólo puede garantizar el sistema partidario de representación, creándose una situación de supremacía que perjudica a los intereses de los empleadores.
Durante la 39.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, los empleadores se quejaron de esta anomalía. Refutando las tesis formuladas por el representante del Gobierno, quien afirmaba que el legislador italiano no había prescindido del principio de la paridad establecido por el Convenio, sino que le había dado una aplicación más amplia en el plano social concediendo mayor importancia al problema de la defensa de los trabajadores, y habida cuenta de que en apoyo se había citado el párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, el representante de los empleadores italianos había declarado que:
a) el funcionamiento del servicio de colocación no puede concebirse desde el punto de vista de un interés más o menos grande respecto de los trabajadores o de los empleadores, sino desde el punto de vista del interés del trabajo y de la producción, tanto con miras a una utilización más amplia de la mano de obra como a un empleo más adaptado a las exigencias técnicas;
b) la afirmación de que una composición numérica diferente para las dos representaciones sería más « social » menoscaba el principio de la paridad y de la equidad;
c) la afirmación de que se obtiene la paridad incluyendo otras representaciones (artesanos, campesinos, agricultores, directores de explotaciones, etc.) puede ser válida desde un punto de vista formal, aunque no lo es en realidad porque tales categorías no son asimilables ni tampoco son idénticas sus actitudes respecto de la colocación.
Habiendo comprobado la Comisión de Expertos que el principio de la paridad en la representación no se había aplicado en el marco de las leyes que regulan esta cuestión, al término de los debates en la Comisión de Aplicación de Convenios y Recomendaciones se formuló el deseo de que fuese posible adoptar arreglos de común acuerdo y de conformidad con las disposiciones del Convenio. Sin embargo, no se ha concluido ningún acuerdo que debía depender de una posible iniciativa del Gobierno y este último, manteniendo el statu quo, ha expuesto en una memoria sometida a la 40.a reunión, así como en la intervención de uno de sus representantes, las razones que había formulado el año precedente, en 1956, para defender su punto de vista.
En el curso de la 42.a reunión de la Conferencia Internacional de Trabajo el Convenio fue nuevamente objeto de debates. Habida cuenta de la contradicción existente entre el instrumento internacional y la legislación nacional en materia de representación paritaria, si bien la Comisión de Expertos mantuvo su opinión sobre el hecho de que no había concordancia entre la ley y el Convenio, expresó de nuevo, y de manera más formal, el deseo ya formulado en la reunión precedente, es decir, que se debía llegar a arreglos de común acuerdo y de conformidad con las disposiciones del Convenio.
En el nuevo informe que sometió a la reunión de 1958, la Comisión insistía en la búsqueda de un acuerdo directo entre las partes interesadas. Habiendo declarado el Gobierno italiano en sus precisiones por escrito que estaba dispuesto a examinar las modificaciones sugeridas por la Comisión de Expertos, a condición de que las partes interesadas consintiesen de común acuerdo, el delegado italiano de los empleadores declaró que aceptaba la propuesta de los expertos y que contaba con el Gobierno parte directamente interesada para la convocación de las organizaciones interesadas.
En las actas de la 43.a reunión de la Conferencia (1959) se registra la respuesta definitiva del Gobierno italiano respecto del servicio de colocación. Sin tratar siquiera de llegar al acuerdo previsto entre las organizaciones interesadas, el Gobierno se limitó a comprobar que dicho acuerdo no existía, aunque declaraba que no dejaría en suspenso la cuestión hasta encontrar una solución. En el curso de la 44.a reunión de la Conferencia (1960), el Gobierno italiano informó de nuevo que la invitación dirigida a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, orientada a establecer un acuerdo, no había sido aceptada debido a la oposición de las organizaciones sindicales de los trabajadores, cuya actitud correspondía a la que había manifestado el Grupo de los Trabajadores participantes en la Conferencia.
En los informes sometidos sobre la base de los enunciados del artículo 22 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo aparecen, en los pasajes relativos a la aplicación del Convenio núm. 88, todos los motivos que hemos expuesto hasta ahora. A nuestro parecer, dos de estos motivos merecen particular atención. El primero es el mismo que se menciona en los informes correspondientes al período comprendido entre el 1." de julio de 1956 y el 30 de junio de 1957, en el que se afirma que en aquella situación no parecía posible que se pudieran adoptar medidas de acuerdo con las organizaciones de trabajadores y de empleadores con miras a una modificación, de la composición de la Comisión de que se trataba. La clara y definida oposición de los trabajadores impide llegar a ningún acuerdo a este respecto. En las últimas memorias aparece el otro punto, a saber, que se deja constancia de la intención que el Gobierno italiano tiene de resolver el problema, que sigue en estudio, en el marco de la reforma de la disciplina legislativa actual en materia de colocación de la mano de obra.
Respecto del primer punto, no se puede menos que poner de relieve que, teniendo en cuenta la imposibilidad de llegar a un acuerdo entre las organizaciones de empleadores y de trabajadores, el Gobierno hubiera debido tomar iniciativas en el plano legislativo tendientes a modificar la ley 264. En cuanto al segundo motivo, cabe subrayar que las reformas en curso de realización no mejoran la situación, sino que la empeoran.
También cabe recordar lo que nos ha dicho, mediante la comunicación n/67/9345, de 15 de septiembre de 1969, el Ministro de Trabajo y Previsión Social en lo concerniente a las comisiones municipales de colocación:
En lo que se refiere, por último, a la contradicción entre el contenido del articulo 26 de la ley núm. 264- y el principio de paridad de representación estipulado en el Convenio núm. 88 de la OIT, conviene señalar que se trata de una condición más favorable concedida a los trabajadores por el Gobierno italiano, condición, que no puede suprimirse como consecuencia de la ratificación de un convenio internacional, y esto de conformidad con los principios del artículo 19, párrafo 8, de la Constitución de la OIT. De acuerdo con este artículo, en efecto, la ratificación, de un convenio por parte de un país Miembro no podrá en "ningún caso menoscabar una norma interna que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las previstas en el mismo Convenio.
Una vez dicho esto, sin embargo, se estima que el problema de una posible modificación legislativa de las normas examinadas podrá ser resuelto en el contexto más amplio de una reforma general que regule la colocación de la mano de obra, reforma que los servicios competentes de este Ministerio estudian detenidamente desde hace un tiempo.
A partir de las comunicaciones del Gobierno de Italia a la Conferencia y de lo escrito a la Confederación, cabría esperar que el Gobierno trate de remediar un estado de hecho no equitativo establecido por la ley núm. 264 de 1949. Pero todos los acontecimientos desde el final del año 1969 hasta comienzos de 1970 hacen dudar seriamente de aquella buena intención, y más bien se puede pensar que, lejos de modificar la actual situación, el Gobierno la agravará todavía más en lo que respecta a los intereses de los empleadores y en un sentido contrario a sus esperanzas. Esta hipótesis se funda en los elementos siguientes:
1) por ley núm. 52, de 27 de diciembre de 1969, promulgada por la región de Sicilia, las comisiones comunales de colocación (artículo 6) han sido constituidas en esta forma: cinco representantes de los trabajadores y tres representantes de los empleadores, figurando entre éstos un representante de los campesinos agricultores. En el mismo artículo 6 se prevé la constitución de comisiones en los pueblos y distritos comunales, constituidas por cinco representantes de los trabajadores. En el artículo 13 de la misma ley se prevé la constitución de comisiones regionales formadas por siete representantes de los trabajadores y cuatro de los empleadores, figurando entre éstos un representante de los campesinos agricultores. La lectura de esta ley regional pone claramente de relieve la intención del legislador de sustraer a los servicios de la administración pública, y en particular a los servicios de colocación dependientes de la Asesoría Regional del Trabajo, todos los poderes y facultades que les confiaba la precedente legislación nacional y regional. Con arreglo a la ley núm. 52 de 1969, las funciones públicas de colocación de la mano de obra incumben a la competencia exclusiva o casi exclusiva de las comisiones municipales. De esta manera, por la ley regional se anula la calidad de función pública que reconoce a las actividades de colocación el artículo 7 de la ley núm. 264 de 1949;
2) se ha sometido un proyecto de ley, aprobado por el Senado en su sesión de 11 de diciembre de 1969, y ahora sometido a la Cámara de Diputados, relativo a las « normas de defensa de la libertad y dignidad de los trabajadores, de la libertad sindical y de la actividad sindical en los lugares de trabajo, y acerca de las normas de colocación» (Nota_5). En este proyecto de ley se declara, en substancia, que las comisiones comunales de colocación mantienen la composición prevista por la ley núm. 264 de 1949 (o sea, siete representantes de los trabajadores y tres de los empleadores), pero en cambio confiere a dichas comisiones tareas que anulan la característica de función pública asignada a la colocación, que en adelante no incumbirá a los servicios de la administración pública, sino a las comisiones comunales antes mencionadas;
3) por decreto-ley núm. 7, de 3 de febrero de 1970 (Nota_6) (publicado en el Diario Oficial de la República núm. 29, de 3 de febrero de 1970), se ha promulgado un nuevo reglamento de colocación en el sector agrícola. Mediante el decreto se instituyen a este respecto:
a) comisiones regionales (artículo 2) formadas por 11 representantes de los trabajadores, cuatro de los empleadores y uno de los campesinos agricultores;
b) comisiones provinciales (artículo 4) formadas por 10 representantes de los trabajadores, cuatro de los empleadores y uno de los campesinos agricultores;
c) comisiones locales (artículo 6) formadas por cinco representantes de los trabajadores, dos de los empleadores y uno de ¡os campesinos agricultores. Las funciones de estas comisiones ya no son consultivas, sino deliberativas, y también ellas desvirtúan el carácter esencial de función pública que el legislador tenía intención de conferir a la colocación, a fin de establecer equidistancia entre los intereses de las partes sociales, en beneficio del interés superior del trabajo y de la producción.
Los hechos mencionados en los puntos 1, 2 y 3 están en contradicción con lo que debería ser la intención efectiva y firme del Gobierno italiano de armonizar la legislación del país con los modelos establecidos por la norma internacional en materia de paridad de representación. Por ello, la Confederación, en uso de las facultades que le otorga la norma que figura en el artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, recurre contra la acción del Gobierno e invita formalmente a la Oficina Internacional del Trabajo a someter una vez más esta cuestión al Consejo de Administración en su próxima reunión.
Conviene subrayar que el decreto-ley mencionado en el inciso 3) anterior deberá, 60 días después de su publicación (es decir, el 3 de febrero), ser puesto en vigor por el Parlamento. Por lo tanto, nos permitimos sugerir la conveniencia de intervenir a tiempo y antes de que se aplique el Convenio, porque en ese momento será más difícil poner nuevamente en vigor el derecho establecido por los principios internacionales que obligan al Estado italiano por haber hecho suyas tales normas mediante un acto formal de ratificación de su Parlamento.
La Confederación General de la Agricultura Italiana se pone a disposición de la Oficina Internacional del Trabajo para todos los complementos de información necesarios. Espera que la OIT pueda intervenir a fin de convencer al Gobierno italiano de la necesidad de respetar un principio que no solamente constituye una norma de conducta nacional e internacional, sino que es además una cuestión de sentido común.
Texto de la respuesta.
14. Las observaciones del Gobierno italiano en respuesta a la reclamación son como sigue:
En su reclamación sometida a la OIT respecto a la alegada « disconformidad » de las disposiciones vigentes en Italia, a nivel nacional y a nivel de la región siciliana, en materia de colocación de la mano de obra (ley núm. 264 de 1949, ley núm. 7 de 1970 y ley núm. 52 de 1969), con el Convenio núm. 88 sobre el servicio del empleo, la Confederación de la Agricultura (Confagricoltura) expuso lo siguiente:
a) el número de representantes sindicales, de los empleadores en el seno de las distintas comisiones que ejercen su actividad en este sector es inferior al número de representantes sindicales de los trabajadores, mientras que el artículo 4 del Convenio núm. 88 prevé que deberán celebrarse acuerdos particulares, por intermedio de comisiones consultivas, para obtener la cooperación de representantes de los empleadores y de los trabajadores en la organización y funcionamiento del servicio del empleo, así como en su desarrollo. El Convenio núm. 88 también prevé que los representantes de los empleadores y de los trabajadores en esas comisiones deberán ser designados, en número igual;
b) esta desigualdad de representación perjudica el carácter mismo de función pública que se reconoce a la colocación de la mano de obra.
Sobre este particular, conviene formular las observaciones siguientes:
Respecto del punto a).
Existe marcada diferencia entre las comisiones consultivas paritarias mencionadas en el artículo 4 del Convenio núm. 88 y la organización interna italiana de los servicios del empleo; en efecto, el artículo 2 de dicho Convenio prevé que el servicio del empleo deberá consistir en un sistema de oficinas sujetas al control de una autoridad nacional. Por su parte, el artículo 4, al referirse a las comisiones paritarias, subraya su carácter consultivo, señalando como función de las mismas únicamente la de obtener la cooperación de los representantes de los empleadores y de los trabajadores en la organización, el funcionamiento y el desarrollo del servicio del empleo. Las comisiones a que se refiere el Convenio núm. 88 son concebidas, pues, como órganos exteriores de los servicios del empleo mismos.
Siendo esto así, parece evidente que el Convenio núm. 88 no pretende en absoluto impedir que, en la organización de los mismos servicios del empleo, se tengan particularmente en cuenta los intereses económicos y sociales de los beneficiarios de la actividad de las oficinas en cuestión, así como el peso que el sistema jurídico atribuye a esos intereses en sus disposiciones generales.
Por esto puede afirmarse que están en conformidad con el Convenio incluso los sistemas de algunos países que confían la colocación de la mano de obra a las mismas organizaciones sindicales de trabajadores, ya sea directa o indirectamente, recurriendo a cláusulas como la unión shop y la closed shop.
Semejantes sistemas representan también formas de .realización de ese « servicio público » del empleo previsto por el artículo 1 del Convenio núm. 88; pero resulta evidente que, dentro del marco de ese servicio público, el interés general por los problemas de la colocación se identifica por completo con el interés de los trabajadores, incluso en el plano ejecutivo y operacional.
En el sistema italiano, el servicio del empleo se efectúa gracias a oficinas centrales y regionales del Ministerio del Trabajo.
Dentro del marco de dichas oficinas y como órganos del servicio mismo actúan las comisiones mencionadas en los artículos 3, 4, 5 y 6 de la ley núm. 7 de 1970 (Nota_7) y en los artículos 1, 6 y 13 de la ley de la región siciliana núm. 52, de 1969, cuya composición ha dado lugar a reclamaciones sometidas a la OIT por la Confederación de la Agricultura (Confagricultura).
Insistimos en que las mencionadas comisiones son parte integrante de la organización interna de las oficinas de colocación y tienen poderes de decisión que les confieren un carácter muy distinto del exclusivamente consultivo. También efectúan un enlace adecuado con las demás administraciones públicas y con otras categorías económicas y sociales, según la importancia que se conceda, en cada caso, a los intereses que representan. A esto se debe que se invite a participar en esas comisiones no sólo a representantes de los empleadores y de los trabajadores, sino también a representantes de los jefes de empresa, de los artesanos y de los cultivadores directos.
Se desprende de lo que antecede que el sistema italiano no consiste solamente en asegurar una cooperación externa de los representantes de los empleadores y de los trabajadores en el servicio del empleo: el sistema integra esas representaciones, así como las representaciones de todas las demás categorías interesadas, en el servicio del empleo mismo. Resulta, pues, evidente que la exigencia formulada por el artículo 4 del Convenio núm. 88 respecto de la cooperación está automáticamente superada.
Por consiguiente, el sistema italiano del servicio del empipo puede ser considerado, en conjunto, como más favorable para los beneficiarios de dicho servicio, es decir, los trabajadores, que otros sistemas en los que los trabajadores sólo participan a título consultivo, con arreglo a la exigencia mínima formulada por el Convenio núm. 88. Desde este punto de vista, pues, es preciso reconocer que, a la luz del artículo 19, párrafo 8, de la Constitución, el sistema italiano no puede dar lugar a crítica alguna.
Además, conviene añadir que el hecho de que representantes de los empleadores participen también en este sistema integrado resulta finalmente más favorable a los empleadores mismos que un sistema en que los empleadores sólo tuviesen una función puramente consultiva, aun cuando fuese en el seno de un órgano paritario.
Sobra agregar que, en este marco más integrado y concebido de distinta manera, no podría exigirse la creación suplementaria de otras comisiones de representantes de los trabajadores y de los empleadores, exteriores y de índole puramente consultiva y paritaria.
Respecto del punto b).
Nadie podría negar que, en Italia, la colocación de la mano de obra constituya una función pública. No desmiente este carácter público la participación en el servicio de colocación de representantes que no pertenecen a la administración pública tomada en su sentido más estricto. Por lo demás, las comisiones están presididas, a todos los niveles, por un representante del Ministerio del Trabajo.
En varios sectores de la administración pública actúan órganos colegiales en los que participan personas que son exteriores a la administración misma. No se trata siempre y únicamente de personas invitadas a ejercer estas actividades debido a los intereses que representan: en numerosos casos, esas personas participan en las actividades de dichos órganos a título puramente individual, y, sin embargo, este hecho y el número eventual de las personas en cuestión no hacen que las funciones desempeñadas por estos órganos pierdan el carácter de « función pública ».
En lo que concierne a las comisiones ya mencionadas, previstas por las leyes de 1949, 1969 y 1970, el carácter de servicio público de las funciones que ejercen está confirmado por el hecho de que sus actos son actos administrativos, acompañados de las garantías de tales actos y sometidos a sus mismos límites. Entre estos límites figura, en particular, el hecho de que estos actos pueden dar lugar a recursos por la vía jerárquica y, cuando llegan a ser definitivos, a un recurso ante la justicia administrativa o la justicia ordinaria, según sea el caso.
El principio según el cual si enlace entre las demandas y las ofertas de empleo sólo puede hacerse por intermedio de las oficinas públicas de colocación ha sido confirmado con arreglo al principio constitucional según el cual la República Italiana reconoce a todos sus nacionales el derecho al trabajo y contribuye a la promoción de las condiciones que permitirán a este derecho volverse efectivo. Por lo tanto, el carácter público y obligatorio de la colocación de la mano de obra no puede ser más evidente y no vemos de qué manera la estructura interna de los servicios a los que se confía la colocación podría modificar semejante observación.
CAPÍTULO 3
Estructura actual del servicio del empleo italiano
15. La legislación a que se refiere la reclamación consiste en tres leyes relativas al servicio nacional del empleo (ley núm. 264, de 29 de abril de 1949; ley núm. 83, de 11 de marzo de 1970, por la que se promulga con enmiendas el decreto-ley núm. 7, de 3 de febrero de 1970, al que se refiere la reclamación, y ley núm. 300, de 20 de mayo de 1970), así como una ley promulgada para la región siciliana relativa al servicio regional del empleo para dicha región (ley núm. 52, de 27 de diciembre de 1969, para la región siciliana). En el presente esbozo de la estructura actual del servicio del empleo, tal como fue establecido por la legislación mencionada, se tratará en primer lugar del sistema establecido por la legislación nacional y luego se describirá el sistema regional especial de Sicilia.
Servicio nacional del empleo.
16. Para poder entender cabalmente la estructura del servicio nacional del empleo, es menester referirse en primer lugar al decreto-ley núm. 381, de 15 de abril de 1948 8, por el que se reorganizan los cuadros centrales y locales del Ministerio de Trabajo y Previsión Social. En este decreto se dispone que las oficinas del trabajo y del pleno empleo 9 (denominadas en adelante « oficinas de empleo ») serán los órganos locales del Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Esas oficinas serán establecidas en cada capital de provincia (oficinas provinciales); las instituidas en capitales de provincias que fueren también capitales de región se denominarán oficinas regionales del trabajo y del pleno empleo y ejercerán funciones de coordinación y vigilancia respecto de las oficinas provinciales de su juris dicción regional. El Ministro de Trabajo y Previsión Social podrá establecer secciones destacadas en las oficinas de trabajo y de pleno empleo en otras localidades de la provincia; donde no existan esas oficinas, podrán nombrarse agentes locales o personal provisional ad hoc. Las oficinas locales del servicio del empleo se denominarán « secciones », ya que constituyen formalmente secciones de las oficinas provinciales.
17. Las comisiones llamadas a cooperar con el Ministerio de Trabajo y Previsión Social y con las oficinas del empleo a los distintos niveles fueron establecidas por la ley núm. 264 de 1949, que establece las disposiciones sobre colocación y asistencia a trabajadores en situación de desocupación involuntaria (enmendada por la ley núm. 586 de 1949, por la ley núm. 300 de 1970, y por la ley núm. 83 de 1970, por la que se enmienda el decreto-ley núm. 7 de 1970 a que se refieren los reclamantes) que establece normas en materia de colocación y clasificación de los trabajadores agrícolas. Esta última ley introduce un sistema separado de comisiones para la mano de obra agrícola, pero la colocación de los trabajadores agrícolas sigue siendo atribución de las oficinas de trabajo antes descritas. Como consecuencia de ello, actualmente hay dos comisiones vinculadas a las oficinas del empleo, una para el empleo no agrícola y otra para el empleo agrícola. En cada caso, las comisiones a los distintos niveles cumplen funciones ejecutivas y a veces también consultivas. Solamente al nivel nacional existe una única comisión puramente consultiva que se ocupa de todas las formas de empleo.
18. Para aclarar lo más posible la compleja estructura del servicio del empleo italiano, se describirá en primer lugar la comisión central única y, luego, por separado, las comisiones para el empleo no agrícola y para el empleo agrícola.
Comisión central de colocación y asistencia de desocupados, establecida en el Ministerio de Trabajo y Previsión Social.
Composición (ley núm. 264 de 1949, artículo 3).
Representantes del Gobierno: 7
Representantes de los trabajadores: 8
Representantes de los empleadores: 4
Otros representantes (de jefes de empresa, de cultivadores empresarios y de artesanos): 3
Instituto Nacional de Previsión Social: 1
Funciones (ley núm. 264 de 1949, artículo 2).
Formular dictámenes sobre:
i) organización, asuntos técnicos y administrativos relativos al funcionamiento del servicio de colocación;
ii) recursos presentados contra las decisiones de las oficinas provisionales;
iii) medidas en favor de los desocupados;
iv) formación profesional de los trabajadores y readaptación y formación de los trabajadores física o funcionalmente disminuidos.
Comisiones de trabajo no agrícola.
Comisiones locales de colocación.
19. De conformidad con el artículo 33 de la ley núm. 300 de 1970, pueden establecerse en las secciones de zona, municipio y partes de municipio de las oficinas provinciales de trabajo y de ocupación máxima, siempre que así lo soliciten las organizaciones sindicales de trabajadores más representativas. Antes de la adopción de esta ley, las decisiones de establecer comisiones de ámbito local incumbían al Ministro del Trabajo, asesorado por la comisión provincial (artículo 26 de la ley núm. 264 de 1949, enmendada por la ley núm. 586 de 1949).
Composición (ley núm. 264 de 1949, artículo 26, modificado por la ley núm. 586 de 1949).
Representantes del Gobierno: 1
Representantes de los trabajadores: 7
Representantes de los empleadores: 3
Funciones (ley núm. 300 de 1970, artículo 33).
Ejecutivas:
i) establecer y poner al día periódicamente el orden de prioridad en que las secciones de colocación colocarán a los trabajadores registrados ante ellas;
ii) autorizar la colocación de un trabajador que ha sido objeto de una solicitud nominativa;
iii) tomar medidas para establecer turnos de trabajo rotativo para las personas registradas dentro de la categoría de obreros de la construcción.
Recurso (ley núm. 300 de 1970, artículo 33).
Los interesados podrán interponer recurso ante el director de la oficina provincial de trabajo. Además, éste puede anular de oficio las decisiones relativas al empleo o negativa de empleo que no se ajusten a las disposiciones legales. Contra las decisiones del director de la oficina provincial de trabajo cabe interponer recurso ante el Ministro de Trabajo y Previsión Social.
Comisión provincial de colocación.
20. En virtud del artículo 25 de la ley núm. 264 de 1949, se establece en cada oficina provincial de trabajo y de ocupación máxima una comisión provincial de colocación.
Composición (ley núm. 264 de 1949, artículo 25).
Representantes del Gobierno: 3
Representantes de los trabajadores: 7
Representantes de los empleadores: 4
Representante de los cultivadores directos: 1
Representante de la Cámara de Comercio, Industria y Agricultura: 1
Funciones (ley núm. 264 de 1949, artículo 25).
i) ejecutiva: decidir acerca de la clasificación profesional de los trabajadores y pase de un sector o categoría a otro, litigios relativos a solicitudes nominativas de contratación de trabajadores, recursos contra las resoluciones de las secciones, de los corresponsales y de los encargados;
ii) consultiva: dictaminar sobre toda cuestión relativa a la colocación en la provincia.
Recurso (ley núm. 264 de 1949, artículo 25).
Se admitirán recursos ante el Ministro de Trabajo y Previsión Social, el cual decidirá previo dictamen de la comisión central.
Comisiones de colocación de los trabajadores agrícolas.
Comisiones locales para la mano de obra agrícola.
21. Estas comisiones se instituyen, en virtud del artículo 6 de la ley núm. 83 de 1970, en cada oficina local de empleo (Nota_10) de las circunscripciones en que residan al menos 50 personas. inscritas en las listas de trabajadores agrícolas.
Composición (ley núm. 83 de 1970, artículo 6).
Representante del Gobierno: 1
Representantes de los trabajadores: 5
Representantes de los empleadores (incluido un representante de los cultivadores directos): 3
Funciones (ley núm. 83 de 1970, artículos 7; 8, 2); 9, 2) y 12).
Ejecutivas:
i) crear y organizar un sistema de empleo por rotación;
ii) establecer listas de prioridad donde se fije el orden en que las oficinas del empleo tienen que colocar a los trabajadores inscritos en su registro;
iii) autorizar la colocación de trabajadores que son objeto de una solicitud nominativa; iv) compilar las listas de los trabajadores agrícolas;
v) formular las previsiones de las necesidades locales de mano de obra agrícola.
Recurso (ley núm. 83 de 1970, artículos 7, 17 y 22).
Los recursos contra la inscripción o no inscripción en las listas de los trabajadores agrícolas se interponen ante la comisión provincial para la mano de obra agrícola y posteriormente ante el Ministro, quien debe consultar a la comisión central antes de pronunciarse. Los recursos contra otras decisiones se presentan al director de la oficina provincial del empleo, quien decide previa consulta con la comisión provincial para la mano de obra agrícola. El recurso contra una decisión definitiva se presenta ante el juez de primera instancia.
Comisiones provinciales para la mano de obra agrícola.
22. Estas comisiones se instituyen en cada oficina provincial de colocación, en virtud del artículo 4 de la ley núm. 83 de 1970.
Composición (ley núm. 83 de 1970, artículo 4).
Representantes del Gobierno: 4
Representantes de los trabajadores: 10
Representantes de los empleadores (incluido un representante de los cultivadores directos): 5
Funciones (ley núm. 83 de 1970, artículos 5 y 17).
Ejecutivas:
i) fijar los criterios para inscribir a los solicitantes en las listas de colocación de las oficinas locales del empleo;
ii) determinar las localidades en las cuales se efectuará la colocación sobre la base de listas de prioridad y fijar los criterios que las comisiones locales para la mano de obra agrícola aplicarán para establecer esas listas;
iii) pronunciarse sobre los recursos contra las decisiones de las comisiones locales para la mano de obra agrícola, relativas a la inscripción o la no inscripción en las listas de los trabajadores agrícolas.
Consultivas:
iv) presentar propuestas a las comisiones regionales para la mano de obra agrícola en cuanto a las especializaciones que pueden ser objeto de solicitudes nominativas de empleo.
Comisiones regionales para la mano de obra agrícola.
23. Estas comisiones se instituyen en las oficinas regionales del empleo en virtud del artículo 2 de la ley núm. 83 de 1970.
Composición (ley núm. 83 de 1970, artículo 2).
Representantes del Gobierno: 5
Representantes de los trabajadores: 11
Representantes de los empleadores (incluidos dos representantes de los cultivadores directos): 5
Funciones (ley núm. 83 de 1970, artículo 3).
Ejecutivas:
i) formular las previsiones de las necesidades regionales de mano de obra;
ii) dar instrucciones acerca de la colocación y el censo de los trabajadores agrícolas, con miras a equilibrar la oferta de mano de obra agrícola en las regiones;
iii) determinar las especializaciones que pueden ser objeto de solicitudes nominativas de empleo.
Consultivas:
iv) formular propuestas en materia de formación profesional y de movilidad territorial de los trabajadores;
v) presentar propuestas a la comisión central con respecto a las cuestiones que son de su competencia;
vi) emitir el dictamen en cuanto a las cuestiones planteadas por las oficinas del empleo.
Servicio del empleo de la región siciliana.
24. La ley núm. 52, de 27 de diciembre de 1969, relativa a la región siciliana enmienda y complementa, entre otras cosas, la ley núm. 264 de 1949 y abroga todas las disposiciones de ésta que son incompatibles con lo dispuesto en la primera. En esencia, la ley regional mantiene las oficinas provinciales del empleo y sus secciones locales establecidas en virtud del decreto-ley núm. 381 de 1948, pero reemplaza las comisiones provinciales y locales creadas con arreglo a la ley núm. 264 de 1949 por una red regional de comisiones encabezadas por una comisión consultiva regional. Además, prescribe que las comisiones municipales incorporadas á las secciones locales de las oficinas provinciales del empleo se encargarán directamente de la colocación.
Comisiones municipales.
25. Estas comisiones se instituyen en la sección de la oficina provincial del trabajo de cada municipio del territorio de la región, en virtud del artículo 6 de la ley núm. 52 de 1969 relativa a la región siciliana.
Composición (ley regional núm. 52 de 1969, artículo 6).
Representantes de los trabajadores: 5
Representantes de los empleadores (incluido un representante de los cultivadores directos): 3
Funciones (ley regional núm. 52 de 1969, artículos 2, 3, 6, 8 y 9).
Ejecutivas:
i) colocar a los desempleados a través de la sección local de la oficina del empleo;
ii) establecer listas en las que se fije el orden de prioridad en que debe darse empleo a los trabajadores inscritos;
iii) supervisar el cumplimiento délas condiciones de empleo y de la legislación laboral.
Consultivas:
iv) asesorar en relación con las decisiones de las comisiones provinciales de colocación sobre la clasificación profesional de los trabajadores y las solicitudes nominativas de empleo;
v) en relación con los programas de expansión del empleo y la formación profesional.
Recursos (ley regional núm. 52 de 1959, artículo 3 (último párrafo) y 5).
Los recursos contra las decisiones relativas a la inscripción de los trabajadores en las listas de colocación, al orden de prioridad y a la colocación se presentan ante la comisión provincial. El recurso contra las decisiones de ésta se interpone ante el asesor regional en materia de trabajo y cooperación, el cual tomará la decisión definitiva previa consulta con la comisión regional de colocación.
Comisiones de colocación para los trabajadores agrícolas.
26. Estas comisiones se pueden constituir en ciertas partes de los municipios o en aldeas, a instancia de la oficina provincial de trabajo (ley regional núm. 52 de 1969, artículo 6, segundo párrafo (Nota_11)).
Composición (ley núm. 52 de 1969, artículo 6, párrafo quinto).
Representantes de los trabajadores agrícolas: 5
Representantes de los empleadores agrícolas (incluido un representante de los cultivadores directos): 3
Funciones.
Las mismas que las de las comisiones municipales de colocación.
Recursos.
Igual que respecto de las comisiones municipales de colocación.
Comisiones provinciales.
27. Estas comisiones previstas a nivel nacional por el artículo 25 de la ley núm. 264 de 1949 se designan en la región siciliana por el asesor regional en materia de trabajo y cooperación, en virtud del artículo 5 de la ley regional núm. 2, de 23 de enero de 1957.
Composición (ley núm. 264 de 1949, artículo 25).
Representantes del Gobierno: 3
Representantes de los trabajadores: 7
Representantes de los empleadores: 4
Representante de los cultivadores directos: 1
Representante de la Cámara de Comercio, Industria y Agricultura: 1
Funciones (ley regional núm. 52 de 1969, artículo 5).
Ejecutivas:
i) adoptar decisiones sobre la clasificación profesional de los trabajadores;
ii) pronunciarse sobre las objeciones relativas a las solicitudes nominativas;
iii) pronunciarse sobre los recursos contra las decisiones de las comisiones municipales de colocación.
Recursos (ley regional núm. 52 de 1969, artículo 5).
Los recursos se interponen ante el asesor regional en materia de trabajo y cooperación.
Comisión regional de colocación y de ocupación máxima.
28. Esta comisión, presidida por el asesor regional en materia de trabajo y cooperación, se instituye en virtud del artículo 13 de la ley regional núm. 52 de 1969.
Composición (ley regional núm. 52 de 1969, artículo 13).
Representantes del Gobierno: 4
Representantes de los trabajadores: 7
Representantes de los empleadores (incluido un representante de los cultivadores directos): 4
Funciones (ley regional núm. 52 de 1969, artículo 13).
Consultivas en relación con:
i) los recursos contra las decisiones de las comisiones provinciales;
ii) la colocación de personas con capacidad física disminuida;
iii) los programas de expansión del empleo y la formación profesional; iv) las cuestiones técnicas administrativas y de organización.
Resumen.
29. Del análisis de la legislación que reglamenta actualmente el servicio del empleo se desprende que en Italia hay una comisión consultiva nacional, a saber, la comisión central de colocación y asistencia a los desempleados, instituida ante el Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Además, en la región siciliana hay una comisión consultiva regional: la comisión regional de colocación y de máxima ocupación. A los demás niveles es decir, el nivel provincial y el local y, en el caso de la agricultura también el regional a las comisiones del servicio del empleo se confían funciones ejecutivas, en algunos casos además de las consultivas. Así, las comisiones locales de colocación, las comisiones locales para la mano de obra agrícola y las comisiones provinciales de Sicilia tienen funciones puramente ejecutivas; en cambio, las comisiones provinciales de colocación, las comisiones provinciales para la mano de obra agrícola, las comisiones regionales para la mano de obra agrícola y las comisiones municipales de Sicilia desempeñan funciones tanto ejecutivas como consultivas.
30. Además, de dicho análisis se desprende que en todas las comisiones mencionadas el número de representantes de los trabajadores es mayor que el de los empleadores. En algunos casos los primeros constituyen incluso una mayoría absoluta (por ejemplo, en las comisiones locales de colocación, en las comisiones locales provinciales y regionales para la mano de obra agrícola y en las comisiones municipales de Sicilia). En dos casos (en la comisión central y en las comisiones provinciales de colocación, de Sicilia y de otras provincias) en las comisiones están representados los intereses de grupos (como los jefes de empresa, los artesanos y los cultivadores directos) que, según ha declarado en el pasado el Gobierno italiano (Nota_12) debían asimilarse a los empleadores. Esto reduciría a un miembro la mayoría de los trabajadores respecto de los empleadores.
31. Es interesante mencionar las primeras medidas que condujeron al establecimiento del actual servicio del empleo en virtud de la ley núm. 264 de 1949. Ya en 1918 había un sistema nacional de oficinas del empleo con comisiones mixtas incorporadas a cada oficina. Sin embargo, en 1928, durante el régimen gubernamental fascista las oficinas del empleo fueron transferidas a las oficinas de los sindicatos, confiándose la responsabilidad de coordinar sus actividades al Ministerio de las Corporaciones. No obstante, desde la supresión de la organización sindical fascista en 1943, el Gobierno Militar Aliado introdujo un sistema provisional del empleo (Nota_13), que fue reemplazado por la actual estructura en 1949 en las circunstancias descritas por el miembro trabajador de Italia en la Comisión de la Conferencia en 1958, en los siguientes términos:
... el servicio del empleo fue originalmente dirigido por los sindicatos. Sin embargo, a raíz de la desaparición de un movimiento sindical unitario, el Gobierno consideró que debía asumir la responsabilidad de este servicio a fin de que esté a disposición de todos los trabajadores, imparcialmente. Los sindicatos han aceptado renunciar a los antiguos derechos; pero se ha convenido que deben participar en el funcionamiento del nuevo servicio a través de las diversas comisiones consultivas...(Nota_14).
CAPÍTULO 4
Elementos relacionados con la aplicación del artículo 4 del Convenio sobre el servicio del empleo, 1948 (núm. 88)
A. Trabajos preparatorios que condujeron a la adopción del Convenio sobre el servicio del empleo, 1948 (núm. 88).
32. Los orígenes de los servicios nacionales del empleo como existen hoy en día remontan al siglo XIX, cuando se desarrollaron servicios del empleo separados, respectiva mente a cargo de sindicatos y de organizaciones de empleadores (Nota_15). Estos servicios independientes fueron reemplazados sucesivamente por oficinas municipales o paritarias en las que colaboraban los empleadores y los trabajadores en un pie de igualdad.
33. La aceptación cada vez más general del concepto de colaboración sobre pie de igualdad se desprende de un amplio estudio de las legislaciones y prácticas nacionales en materia de organización de servicios del empleo, llevado a cabo por la Oficina Internacional del Trabajo en 1946, como primera etapa en el procedimiento que llevó a la adopción de los instrumentos internacionales en la materia. El informe preparado por la Oficina tomando como base dicho estudio llegaba a la conclusión de que « en la práctica nacional ... las comisiones » creadas para facilitar la colaboración de las organizaciones de empleadores y de trabajadores con el servicio del empleo en todas las fases de sus actividades « comprenden invariablemente a un número igual de representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores » (Nota_16).
34. Sobre la base del informe de la Oficina, se envió a los gobiernos un cuestionario que incluía una pregunta sobre el establecimiento de comisiones asesoras. La mayoría de los gobiernos que respondieron al cuestionario admitían que deberían nombrarse comisiones consultivas con un número igual de representantes de los trabajadores y de los empleadores (Nota_17). Basándose en dichas respuestas, la Oficina formuló varias proposiciones relativas a un convenio sobre la organización del servicio del empleo. El párrafo referente a las comisiones consultivas estaba redactado en los términos siguientes:
5. 1) Comisiones consultivas para garantizar la plena cooperación entre los representantes de los empleadores y de los trabajadores en la organización y funcionamiento del servicio del empleo:
a) se establecerán en escala nacional y en cuanto sea posible en escala regional y local;
b) estarán formadas por igual número de representantes de los empleadores y de los trabajadores, juntamente con representantes de otros intereses que puedan considerarse de utilidad, de acuerdo con las circunstancias nacionales y locales.
2) Las funciones generales de esas comisiones deberán asesorar sobre cuestiones de funcionamiento y de política normativa (Nota_18).
35. En la 30.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, al discutirse este punto de la Comisión de la Organización del Servicio del Empleo, el miembro gubernamental de Irlanda propuso un proyecto de enmienda por el que se mencionarían sencillamente « arreglos adecuados en vista de la consulta o cooperación de los representantes de los empleadores y de los trabajadores en la organización y funcionamiento del servicio del empleo ». Los miembros empleadores pidieron que el texto dispusiera un « número igual de representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores » y el miembro gubernamental del Reino Unido propuso mencionar específicamente a las comisiones consultivas como el instrumento de esta cooperación de los trabajadores y de los empleadores. Los miembros trabajadores- aceptaron esas dos adiciones al proyecto de enmienda del miembro gubernamental de Irlanda, aunque manifestaron su preferencia por el texto original de la Oficina (Nota_19).
36. Como consecuencia de este debate, la Oficina preparó un proyecto de texto del artículo 4 del Convenio en términos esencialmente iguales a los finalmente adoptados. Al explicar por qué el texto disponía la constitución de comisiones consultivas como medio de cooperación entre representantes de los empleadores y de los trabajadores, la Oficina comentaba:
La Conferencia se declaró de acuerdo en que las comisiones consultivas han de ser expresamente mencionadas como el medio por el cual debiera asegurarse la cooperación de los representantes de empleadores y de trabajadores. La Conferencia temía que si no se hablaba de las comisiones come el medio más apropiado para tal cooperación, quedara la puerta abierta a la conclusión de arreglos que no aseguraban la plena participación de los representantes de empleadores y de trabajadores en la organización y el funcionamiento del servicio del empleo (Nota_20).
37. Los miembros de todos los grupos presentes en la 30.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo destacaron la importancia del principio de la cooperación obrero-patronal en la organización y el funcionamiento del servicio del empleo (Nota_21), y el ponente de la Comisión de la Organización del Servicio del Empleo, al presentar el informe ante la Conferencia en sesión plenaria, destacó el propósito de dicha cooperación como uno de los principios fundamentales de la organización de un servicio público del empleo, con las siguientes palabras:
...la necesidad de evitar en el servicio del empleo la esterilidad demasiado frecuente de un régimen puramente burocrático y, al contrario, hacerlo más fuerte por medio de la cooperación de un número igual de representantes de organizaciones vivas, de jefes de empresas y de organizaciones de trabajadores, que aseguren la neutralidad general del servicio (Nota_22).
El ponente siguió declarando:
...la Comisión se muestra unánime en cuanto a la necesidad de que el servicio del empleo observe el principio de neutralidad; pero ha parecido a la Comisión que este principio debía introducirse en el convenio con la intervención de comisiones consultivas compuestas, en número igual, por representantes de trabajadores y de empleadores, quienes pueden y deben velar en cada momento por que sea asegurada la neutralidad de las operaciones del servicio... (Nota_23).
38. La. Comisión incluyó en el proyecto de recomendación destinada a completar el convenio ciertos puntos respecto de los cuales se aplicaría el principio de neutralidad. Los párrafos pertinentes de la recomendación son los siguientes:
12. El servicio del empleo debería:
a) observar una estricta neutralidad en el caso de empleos vacantes en un establecimiento donde exista un conflicto de trabajo que afecte a estos empleos;
b) abstenerse de dirigir a los trabajadores hacia empleos que ofrezcan salarios u otras condiciones de trabajo inferiores a las normas fijadas por la legislación, los contratos colectivos o la práctica;
c) abstenerse de aplicar a los solicitantes de empleo medidas discriminatorias basadas en diferencias de raza, color, sexo o credo al dirigir a los trabajadores hacia los empleos (Nota_24).
39. En la 31.a reunión de la Conferencia, la Comisión de la Organización del Servicio del Empleo declaró en su informe sobre la segunda discusión que su intención era la siguiente:
...cada país decidirá su propia política respecto al envío de trabajadores a los empleos, pero los representantes de los empleadores y de los trabajadores habrán de ser consultados antes de que se tomen decisiones (Nota_25).
40. La cuestión de la igualdad de representación fue planteada de nuevo durante la segunda discusión del proyecto de convenio y los miembros trabajadores propusieron una enmienda en el sentido de que:
...el número de representantes de los trabajadores será igual, por lo menos, al de representantes de los empleadores (Nota_26).
Esta enmienda tenía por objeto salvaguardar la situación en países donde los trabajadores tienen una representación mayor que los empleadores. Los miembros empleadores se opusieron a la enmienda sosteniendo la importancia del principio de igual representación en un servicio que tiene que ser usado por ambas partes para cumplir con su finalidad. La enmienda fue apoyada por dos miembros gubernamentales, oponiéndose a ella cinco miembros gubernamentales; la enmienda fue rechazada por 25 votos a favor y 42 en contra.
B. Examen por los organismos regulares de control de la aplicación por parte de Italia del artículo 4 del Convenio sobre el servicio del empleo, 1948 (núm. 88), y de otros casos similares.
El caso examinado.
41. Cabe recordar que en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT los gobiernos tienen que presentar memorias anuales sobre la aplicación de los convenios ratificados, memorias que son examinadas sucesivamente por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y por la Comisión de la Conferencia de Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
42. La primera memoria del Gobierno italiano sobre la aplicación del Convenio sobre el servicio del empleo data de 1954 y se refería a las comisiones establecidas en virtud de la ley núm. 264, de 1949; declaraba en ella que los empleadores y los trabajadores formaban parte de dichas comisiones en número igual. La Comisión de Expertos, sin embargo, en una observación formulada en 1955 señalaba que dicha ley disponía un número mayor de representantes de los trabajadores que de los empleadores. En su respuesta el Gobierno declaró en 1955 ante la Comisión de la Conferencia que se había considerado necesario asegurar a los trabajadores un número mayor de puestos en las comisiones del servicio del empleo, ya que eran sobre todo sus intereses los que se veían afectados por cualquier arreglo relativo a la colocación. En sus subsiguientes informes y declaraciones ante la Comisión de la Conferencia, el Gobierno sostenía en primer lugar que algunos elementos representados en las comisiones (jefes de empresas, artesanos y cultivadores directos) debían ser asimilados a empleadores y en segundo lugar que, en todo caso, cualquiera modificación del presente sistema sería contraria al párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución de la OIT.
43. En el capítulo 5 se estudia en detalle la posición adoptada por la Comisión de Expertos respecto del párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución. La Comisión, después de haber decidido, por las razones expuestas en dicho capítulo 5, no discutir esta disposición constitucional, aclaró su posición - basada exclusivamente en las disposiciones del Convenio con algunos detalles en su observación de 1958, en los siguientes términos:
1. Es claro por los términos del artículo 6, a), que el propósito básico del servicio previsto por el Convenio es el de «ayudar a los trabajadores a encontrar un empleo conveniente, y a los emplea dores a contratar trabajadores apropiados», es decir, servir de ayuda a ambas partes en el mercado del empleo.
2. Con el objeto de asegurar la cooperación de las partes interesadas en el funcionamiento del servicio del empleo, el Convenio prevé en sus artículos 4 y 5 el establecimiento de comisiones consultivas compuestas de representantes de estos cuerpos.
3. Como cualquier desigualdad en la representación de estos intereses ante las comisiones podría perjudicar el funcionamiento de estos cuerpos, el Convenio prevé la representación en una base de igualdad, exigencia que puede ser encontrada en otros convenios.
4. La aplicación práctica en Italia del principio de representación igual parece depender esencialmente de la definición de los empleadores que deben estar representados en las comisiones.
5. El Convenio no contiene ninguna disposición en la materia, pero es claramente imposible dar efecto a sus artículos 4 y 5, a menos que las dos partes interesadas se pongan de acuerdo entre ellas mismas en esta definición.
La Comisión debe concluir que el funcionamiento eficiente de los cuerpos consultivos, y en consecuencia del servicio del empleo que ellos tienen la misión de asesorar, no podrá lograrse por medio de la exposición de opiniones teóricas de la Comisión, sino únicamente por medio de un acuerdo de orden práctico concluido entre las partes interesadas. Por lo tanto, la Comisión confía en que el Gobierno encontrará el medio, sobre la base de tal acuerdo, de considerar la posibilidad de enmendar la ley núm. 264 de 1949, a fin de dar efecto al espíritu y a la letra de los artículos 4 y 5 del Convenio.
44. Desde entonces, la Comisión de Expertos ha seguido exhortando al Gobierno italiano, en las observaciones formuladas en 1959, 1960, 1962,1964,1966 y 1968, a que tome las medidas necesarias a fin de establecer la igualdad de representación en las comisiones del servicio del empleo, de ser posible de acuerdo con las partes interesadas. En 1970 la Comisión de Expertos decidió aplazar el estudio del caso en espera del examen de la reclamación.
Otros casos.
45. El Convenio núm. 88 ha sido ratificado por 52 Estados y en la mayoría de los casos no se ha planteado la cuestión de un estudio por la Comisión de Expertos, ya que se prevé la igualdad de representación de empleadores y de trabajadores en las, comisiones del servicio del empleo.
46. No obstante, en los casos en los que no hay igualdad de representación o no se han facilitado datos completos en cuanto a la representación de los empleadores y de los trabajadores en las comisiones, la Comisión de Expertos ha examinado la cuestión con mayor detenimiento. Además del caso de Italia, la Comisión de Expertos ha estudiado un caso en que el número de representantes de los empleadores es mayor, un caso en que el gobierno estaba facultado para designar un. número desigual de representantes y varios casos en qué el gobierno nb había facilitado información acerca del número de representantes de los trabajadores y de los empleadores. En todos esos casos, la Comisión de Expertos había formulado observaciones a los gobiernos interesados para asegurarse de que se cumplía estrictamente la exigencia de la igualdad de representación (Nota_27).
Comisiones con funciones ejecutivas.
47. Además de Italia, hay varios países que han ratificado el Convenio núm. 88. y donde los empleadores y los trabajadores están representados no en comisiones consultivas sino en comisiones que desempeñan funciones ejecutivas y, por lo tanto, forman parte integrante de la estructura del servicio del empleo. En algunos casos los empleadores y los trabajadores están representados en comisiones encargadas del servicio del empleo a todos los niveles (República Federal de Alemania, Israel, Noruega, Suecia y Yugoslavia). En otros, los empleadores y los trabajadores están representados en una comisión administrativa nacional y en comisiones consultivas regionales o locales (Bélgica y Grecia). En otros países hay una comisión central única con funciones ejecutivas, en la que están representados los empleadores y los trabajadores (Luxemburgo, Malta y Perú).
48. En todos esos casos, los propios gobiernos se refirieron a esas comisiones como, comisiones establecidas de acuerdo con el artículo 4 del Convenio. La Comisión de Expertos se manifestó de acuerdo en aceptar que dichas comisiones cumplían con las disposiciones del artículo 4, pero también se preocupó por saber si se cumplía igualmente la exigencia de igual representación establecida en el párrafo 3 del mismo artículo. Esta ha sido su posición en el caso de Italia en el pasado, al referirse el propio Gobierno a las comisiones establecidas por la ley núm. 264/1949 (es decir, la comisión central y las comisiones provinciales y locales de colocación) en relación con el artículo 4. La Comisión de Expertos, por con siguiente, no tenía por qué considerar si convenía insistir en la igualdad de representación en relación con comisiones que, según se alega, no entran en el ámbito del artículo 4 por que desempeñan funciones ejecutivas dentro del sistema del servicio del empleo.
C. Otras disposiciones que invocan el principio de la igualdad de representación.
49. Al estudiar este caso, la Comisión consideró oportuno recordar que no sólo este Convenio contiene la disposición relativa a la igualdad de representación. Lo mismo se dispone, naturalmente, en la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, cuyas actividades y estructura se basan en un tripartismo que requiere la igualdad de representación entre empleadores y trabajadores a todos los niveles en que se examinan y deciden cuestiones laborales. Esta igualdad de representación, sin que predominen ni los empleadores ni los trabajadores, está destinada a asegurar un funcionamiento equilibrado de los diversos órganos constituidos sobre base tripartita.
50. Existen también otros convenios que exigen la representación de los empleadores y de los trabajadores en órganos establecidos conforme al Convenio. Si bien el primero de estos convenios, el Convenio sobre el desempleo, 1919 (núm. 2), dispone simplemente que se nombrarán « comités, en los que deberán figurar representantes de los trabajadores y de los empleadores», en todos los convenios adoptados posteriormente se estipula que la representación deberá ser en número igual.
51. El Convenio sobre la colocación de la gente de mar, 1920 (núm. 9), prevé la creación de comisiones compuestas de un número igual de representantes de armadores y de la gente de mar, que serán consultadas en todo lo que respecte al funcionamiento de las agencias de colocación de la gente de mar.
52. El Convenio sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos, 1928 (núm. 26), estipula que los empleadores y los trabajadores interesados deberán participar en la aplicación de los métodos para la fijación de salarios mínimos « en la forma y en la medida que determine la legislación nacional, pero siempre en número igual y en el mismo plano de igualdad » (artículo 3, párrafo 2 (2). La Recomendación complementaria sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos, 1928 (núm. 30), dispone que:
Para dar mayor autoridad a las tasas que puedan ser fijadas, sería conveniente conceder a los empleadores y a los trabajadores interesados una participación directa y paritaria en las deliberaciones y en las decisiones de los organismos encargados de la fijación de salarios, por intermedio de un número igual de representantes o con igual número de votos. En todo caso, si se concede tal representación a una de las dos partes, la otra debería estar representada en términos iguales. (Parte II, subpárrafo 2), a).)
53. El Convenio sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos (agricultura), 1951 (núm. 99), dispone que:
Los empleadores y los trabajadores interesados deberán participar en la aplicación de los métodos de fijación de salarios, mínimos, ser consultados o tener derecho a ser oídos, en la forma y en la medida que determine la legislación nacional, pero siempre sobre la base de una absoluta igualdad. (Artículo 3, párrafo 3.)
La Recomendación complementaria sobre los métodos de fijación de salarios mínimos (agricultura), 1951 (núm. 89), dispone que:
Para dar mayor autoridad a las tasas eventualmente fijadas, en los casos en que los métodos adoptados para la fijación de salarios mínimos lo hagan posible, debería permitir que los emplea--dores y los trabajadores interesados participaran, en forma directa y paritaria, en las funciones de los organismos de fijación de salarios mínimos, por intermedio de representantes, en igual número, o disponiendo en todo caso del mismo número de votos. (Parte II, párrafo 4.)
54. Por último, el Convenio sobre la fijación de salarios mínimos, 1970 (núm. 131), dispone que:
Si fuere apropiado a la naturaleza de los mecanismos para la fijación de salarios mínimos, se dispondrá también que participen directamente en su aplicación:
a) en pie de igualdad, los representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas, o, si no existieren dichas organizaciones, los representantes de los empleadores y de los trabajadores. (Artículo 4, párrafo 3.)
55. Así pues, la igualdad de representación se exige generalmente en los casos en que los convenios requieren la participación de los representantes de los empleadores y de los trabajadores en los órganos establecidos en virtud de lo dispuesto en los convenios.
CAPÍTULO 5
Textos relativos al argumento de las condiciones más favorables
A. Antecedentes del párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución de la OIT.
56. En su forma actual, el párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo es una versión modificada en 1946 de los párrafos 10 y 11 del artículo 19 de la Constitución de 1919, redactados así:
10. El presente artículo será interpretado de conformidad con el siguiente principio:
11. En ningún caso se pedirá aun Miembro o se le exigirá, como consecuencia de la adopción de una recomendación o de un proyecto de convenio por la Conferencia, que disminuya la protección que su legislación ya concede a los trabajadores de que se trata.
57. Esta disposición fue introducida en la Constitución porque durante los debates celebrados en la Comisión de Legislación Internacional del Trabajo, nombrada por la Conferencia de la Paz en 1919, el representante de Estados Unidos expresó el temor de que, a consecuencia de la adopción de un convenio o una recomendación por la Conferencia Internacional del Trabajo, pudiera disminuir la protección que la legislación de un Estado ya ofrecía a los trabajadores. Su propósito era dejar sentado que las normas internacionales estaban destinadas a garantizar a los trabajadores el mínimo, no el máximo, de ventajas, y que a consecuencia de la adopción de un convenio o de una recomendación no debían de ningún modo disminuir las ventajas adquiridas (Nota_28).
58. En 1946, la Constitución original de la OIT fue enmendada y el párrafo 8 del artículo 19 revistió su forma actual: En ningún caso podría considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la Conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier Miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en el convenio o en la recomendación. Esta enmienda fue recomendada por la Delegación de la Conferencia designada en 1945 para estudiar enmiendas a la Constitución y estaba destinada a aclarar el ámbito de aplicación de la « cláusula sin perjuicio » contenida en los párrafos 10 y 11 de dicho artículo (Nota_29).
59. Se observará que la nueva redacción de este párrafo introduce dos elementos nuevos: a «la adopción de un convenio o una recomendación por la Conferencia » se añade «la ratificación de un convenio por cualquier Miembro » como uno de los factores que no deben influir en las condiciones más favorables existentes, y a «la legislación » (reemplazada por «ley ») se agrega « sentencia, costumbre o acuerdo » como medios posibles de conceder esas condiciones más favorables. Así, pues, al parecer, la enmienda estaba destinada á aclarar, no a cambiar, la naturaleza de la protección concedida en virtud de dicho párrafo.
60. Sólo un aspecto del párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución ha sido interpretado por la Oficina Internacional del Trabajo: la cuestión de si los Estados Miembros están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el momento de la ratificación que conceden a los trabajadores condiciones más favorables que las previstas en el convenio de que se trata. Esta cuestión fue planteada dos veces ante la Oficina Internacional del Trabajo para que diera indicaciones en cuanto al significado de las disposiciones de los convenios que se asemejan al párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución, y en ambos casos la respuesta fue negativa (Nota_30).
61. Los pareceres expresados por la Oficina en estos dos casos pueden resumirse así: la finalidad del párrafo 8 del artículo 19 es asegurar que, como resultado de la ratificación de un convenio, el nivel de las condiciones más favorables existentes en el momento de la ratificación no bajará al de las normas establecidas por el convenio. No obstante, esto no impone a un Estado la obligación de aplicar disposiciones que prevean normas más elevadas que las que figuren en el Convenio.
62. Es pues evidente que el párrafo 8 del artículo 19 es una cláusula de salvaguardia destinada a garantizar que, como resultado de la ratificación, las normas más elevadas de que puedan disfrutar los trabajadores no se reducirán a las normas mínimas previstas por un convenio. Esto es sobre todo importante en los países cuyas constituciones prevén la inserción en la legislación nacional de las disposiciones de los tratados internacionales, como resultado de la ratificación. Sin dicha cláusula de salvaguardia, como consecuencia de la ratificación, una legislación que incluyera normas más elevadas quedaría substituida por las disposiciones del convenio.
63. En lo que se refiere al alcance del párrafo 8 del artículo 19, los trabajos preparatorios que condujeron a la adopción de la Constitución de la OIT no dan indicaciones sobre si se propone abarcar simplemente las condiciones de trabajo o si lo dispuesto se extiende a disposiciones administrativas como las aplicadas en este caso. Si bien los únicos ejemplos acerca de las condiciones a que se aplicaría (el derecho de un marino a abandonar el buque (Nota_31), la duración máxima de la jornada de trabajo, la edad mínima para la admisión al empleo (Nota_32)) se refieren a las condiciones de trabajo, son referencias marginales.
B. El concepto de las normas mínimas.
64. Lo dispuesto en el párrafo 8 del artículo 19 se aplica sólo a la situación existente en el momento de la ratificación y tiende a asegurar que el acta de ratificación no influirá desfavorablemente en las normas más elevadas que existan en esa fecha. No obstante,.existe un paralelismo con un principio de aplicación más general, a saber, que los convenios internacionales del trabajo establecen normas mínimas y los Estados tienen siempre la libertad de conceder condiciones más favorables que las previstas en los convenios que han ratificado 33. En realidad, la cuestión de si una disposición concreta concede condiciones más favorables que las previstas por el Convenio deberá resolverse en cada caso teniendo en cuenta todas las circunstancias. C. Convenciones que permiten excepciones sobre la base del principio de condiciones más favorables.
65. Un problema que se plantea al examinar la aplicabilidad del principio de condiciones más favorables a este caso es determinar si las disposiciones que no se ajustan a los términos concretos de un convenio pueden ser consideradas como disposiciones que garantizan condiciones más favorables que las del propio convenio. Al estudiarse este problema debe recordarse que la Delegación de la Conferencia sobre cuestiones constitucionales nombrada por la Conferencia en 1945 para estudiar las enmiendas a la Constitución estudió la posibilidad de establecer un procedimiento que facilitara a los gobiernos la ratificación de los convenios sobre la base de una legislación que, aunque no cumpliera plenamente los requisitos del convenio respectivo, fuera en esencia equivalente desde el punto de vista del nivel de protección social concedida. En su informe la delegación de la Conferencia expresó el parecer de que cualquier acuerdo que se adoptara con el fin de llevar a la práctica esa sugerencia debía incorporarse mediante la inclusión de cláusulas apropiadas en los distintos convenios (Nota_34).
66. En la práctica este procedimiento se ha seguido en lo que respecta a varios convenios que contienen cláusulas en las que se prevén sistemas o normas determinadas que, si bien no cumplen los requisitos específicos del Convenio, conceden una protección equivalente. Por ejemplo, dos convenios, el relativo al alojamiento de la tripulación a bordo y el que se refiere al alojamiento a bordo de los barcos pesqueros, respectivamente, disponen que los requisitos del Convenio podrán variar si los cambios producen « ventajas cuyo efecto será establecer condiciones que, en su conjunto, no serán menos favorables que aquellas que hubiesen podido obtenerse de la plena aplicación del Convenio ». (Convenios núm. 92, párrafo 5 del artículo 1, y núm. 126, párrafo 7 del artículo 1.) Análogamente, en el párrafo 2 del artículo 2 del Convenio sobre el examen médico de los menores (trabajo subterráneo), 1965 (núm. 124), se dispone que podrán adoptarse medidas para la vigilancia médica distintas de las previstas en el Convenio, « si la autoridad competente ... estima que estas medidas son equivalentes o más efectivas que las estipuladas » en el Convenio.
67. Otros convenios permiten excluir de su ámbito de aplicación a las categorías de personas que «tengan derecho a prestaciones equivalentes en su conjunto por lo menos a las prescritas en el presente Convenio » (Convenio sobre las' pensiones de la gente de mar, 1946 (núm. 71), párrafo 2,f), del artículo 2), o que gocen de « condiciones de servicio por lo menos tan favorables ... como las previstas en este Convenio » (Convenio sobre las vacaciones pagadas de la gente de mar (revisado), 1949 (núm. 91), párrafo 2 del artículo 2), o que « estén protegidas en virtud de regímenes especiales que concedan en conjunto prestaciones por lo menos equivalentes a las del presente Convenio» (Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121), párrafo 1 del artículo 3; Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (núm. 128), párrafo 1 del artículo 39; Convenio sobre asistencia médica y prestaciones monetarias de enfermedad, 1969 (núm. 130), párrafo 1 del artículo 4).
68. Por último, cada uno de estos dos últimos convenios contiene disposiciones que autorizan la excepción temporal del cumplimiento de determinadas disposiciones del Convenio siempre que la protección general que se garantice sea superior tanto al porcentaje de la población protegida como al monto de las prestaciones pagadas. Los requisitos que es necesario satisfacer para que un país pueda hacer uso de las excepciones permitidas son muy estrictos y se especifican detalladamente (Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (núm. 128), artículos 41 y 42; Convenio sobre asistencia médica y prestaciones monetarias de enfermedad, 1969 (núm. 130), artículo 33).
D. Posición de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
69. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha examinado la cuestión de la aplicabilidad del párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución a este caso, y tanto los representantes de los trabajadores en la Comisión de la Conferencia (en 1956) como el Gobierno (en su memoria para 1955-1956) se refirieron a esto como argumento para mantener la situación actual.
70. En 1957, la Comisión de Expertos expresó el siguiente parecer:
La Comisión considera que la composición numérica de estos organismos consultivos es esencialmente un problema administrativo que implica, como se indica en el artículo 4 del Convenio, «acuerdos necesarios» para obtener la cooperación de los empleadores y de los trabajadores en la organización y funcionamiento del servicio del empleo, así como en el desarrollo del programa de dicho servicio. La Comisión confía, por consiguiente, en que será posible tomar las disposiciones necesarias sobre una base de mutuo acuerdo y de conformidad con los términos del Convenio y agradecería que se la mantuviese informada, en la próxima memoria del Gobierno, de los progresos realizados en este sentido.
71. En 1958, la Comisión se refirió a la cuestión en los siguientes términos:
Sería preferible en este caso no invocar el artículo 19, párrafo 8, de la Constitución, que trata más bien de condiciones de trabajo que de materias de procedimiento, tales como las mencionadas en el artículo 4, párrafo 3, del Convenio. Por consiguiente, la Comisión de Expertos no ha examinado la cuestión de si el servicio italiano del empleo garantiza en realidad condiciones más favorables a los trabajadores de que se trata, al haber preferido considerar el párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución aplicable a las condiciones de trabajo y no a las disposiciones administrativas.
151 CAPÍTULO 6
Conclusiones
72. Tratando de llegar a las conclusiones que debe someter a la consideración del Consejo de Administración, el Comité ha observado que no se discuten los hechos que son objeto de la queja. En sus elementos esenciales, estos hechos pueden resumirse en la forma siguiente.
73. Hay en Italia varias categorías diferentes de comisiones de carácter nacional, regional, provincial y local que forman parte de la organización del Servicio del Empleo. Dos de estas comisiones son estrictamente consultivas: la Comisión Central para la Colocación de los Trabajadores Desempleados y la Asistencia a dichos Trabajadores, y la Comisión Regional Siciliana para la Colocación y el Empleo Máximo. Cuatro categorías de comisiones tienen a la vez funciones consultivas y funciones ejecutivas: las comisiones provinciales de colocación, las comisiones provinciales de mano de obra agrícola, las comisiones regionales de mano de obra agrícola y las comisiones comunales sicilianas. Tres categorías de comisiones ejercen sólo funciones ejecutivas: las comisiones locales de colocación, las comisiones locales de mano de obra agrícola y la comisión provincial siciliana.
74. En todas esas comisiones los trabajadores tienen un número de representantes superior al de los empleadores. En algunos casos (comisiones locales de colocación, comisiones locales, provinciales y regionales de mano de obra agrícola, comisiones regionales sicilianas) llegan a tener incluso la mayoría absoluta. En dos casos (la comisión central y las comisiones provinciales de colocación) están representados en las comisiones otros grupos, cuyos intereses pueden considerarse similares a los de los empleadores (jefes de empresas, artesanos, explotadores agrícolas, cámaras de comercio, de industria y de agricultura). Ahora bien, el Comité no ha considerado necesario pronunciarse al respecto en todo caso no disponía de los elementos necesarios puesto que, aun si los representantes de esos grupos fueran asimilados a los de los empleadores, el número de los representantes de los trabajadores seguiría siendo mayor que el de los empleadores y la cuestión de principio que se discute no se habría modificado.
75. Pese a que, como puede verse, los hechos son claros, los problemas de derecho planteados por la queja son especialmente complicados y el presidente ha puesto de relieve las dificultades con que se tropieza para llegar a una conclusión así como las dudas que con toda razón cabe abrigar respecto de las distintas soluciones posibles. No obstante, el Comité ha considerado que su deber era expresar sus opiniones y hacer recomendaciones que pudiera someter a la consideración del Consejo de Administración.
76. El Comité ha estimado que el problema jurídico que constituye el centro del problema es saber si es posible basarse en lo dispuesto en el párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución de la OIT (Nota_35) para justificar el hecho de que, pese a lo expresado en el párrafo 3 del artículo 4 del Convenio sobre el servicio del empleo (Nota_36), los empleadores y los trabajadores no están representados en pie de igualdad en las comisiones a las que se extiende el campo de aplicación de este artículo.
77. A este respecto, el Comité no ha perdido de vista el hecho de que, en virtud de esos términos, el artículo se refiere a la situación legislativa en el momento de la adopción o ratificación de un convenio y que una parte importante de la legislación considerada es posterior a la ratificación del convenio por Italia. Sin embargo, ha considerado que el principio general con arreglo al cual los instrumentos internacionales del trabajo establecen normas mínimas que pueden mejorarse en el plano nacional es tan similar al formulado en la disposición constitucional que no es necesario delimitar el alcance temporal de la aplicación de esta disposición.
78. El problema sometido al Comité ha llevado a éste a interrogarse sobre el alcance real del párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución de la OIT.
79. En primer lugar, el Comité ha observado que hasta la fecha esta disposición sólo se ha invocado respecto de condiciones de trabajo. El miembro empleador ha sostenido que esta disposición se refería fundamentalmente a las condiciones materiales de los trabajadores y no se aplicaba a las cuestiones de procedimiento. Sin embargo, después de un debate, el Comité abriga dudas sobre la posibilidad de hacer esa distinción como regla general. Por ejemplo, se podría estimar legítimamente que si la única diferencia entre el convenio considerado y la legislación italiana fuera que las comisiones previstas en el artículo 4 del Convenio tienen en Italia funciones ejecutivas además de funciones consultivas, esta diferencia de procedimiento podría considerarse como más favorable para los trabajadores en el sentido de lo dispuesto en el párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución.
80. En segundo lugar, el Comité ha estudiado el problema relativo a la necesidad de determinar en qué medida es posible basarse en el párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución para abarcar disposiciones legislativas nacionales incompatibles con los términos de un convenio. La dificultad es en este caso tanto mayor cuanto que otra disposición del mismo artículo 19 de la Constitución, párrafo 5, d), exige a todo Estado que ratifique un convenio que adopte las medidas necesarias « para hacer efectivas» las disposiciones. También con viene recordar que un elemento importante del sistema jurídico de los convenios internacionales del trabajo es que no se admiten reservas a los convenios, aparte las posibilidades le flexibilidad previstas en los propios convenios. Por consiguiente, por regla general los convenios ratificados deben ser aplicados en todas sus disposiciones y es con arreglo a este principio que necesariamente debe entrar en juego la regla que permite las condiciones más favorables indicadas en el párrafo 8 del artículo 19.
81. El Comité ha observado que en la mayoría de los casos en los que cabría aplicar lo dispuesto en el párrafo 8 del artículo 19, se trata en realidad de casos en los que las ventajas previstas por una legislación nacional en comparación con los términos de un convenio no entrañan una contradicción con este último. En ciertos casos podría tratarse de ventajas previstas en un convenio pero que la legislación nacional satisface ya con creces; por ejemplo, una ley nacional que prohíba un trabajo de una duración de más de siete horas diarias satisface necesariamente lo dispuesto en una norma que prohíba un trabajo de una duración de más de ocho horas; una ley nacional que fije en 15 años la edad mínima de admisión al empleo satisface necesariamente una norma que prevea una edad mínima de 14 años, etc. En otros casos podría tratarse de ventajas no previstas en el convenio y complementarias a las ventajas exigidas en éste; así, una legislación nacional de seguridad social podría prever, por ejemplo, en caso de maternidad, la concesión de prestaciones especiales además de las que prevén los convenios relativos a esta materia. En estas dos categorías de casos no existe incompatibilidad con el convenio.
82. Es verdad que en algunos convenios se prevé la posibilidad de una ratificación basada en un sistema nacional que si bien no se ajuste a cada punto del convenio sea, por lo menos, tan favorable, e incluso más favorable, para los trabajadores; pero en los convenios se expresa esta condición de manera concreta y en algunos casos el convenio precisa en forma muy detallada en qué medida debe mejorarse, en general y en el plano nacional, la protección que prevé para que puedan aceptarse excepciones a determinadas disposiciones del convenio. El Comité ha considerado que esto significa que si no existe una disposición expresa de este tipo no es posible basarse en el argumento de que una situación nacional tiende a favorecer a los trabajadores para justificar el hecho de no ajustarse a una disposición expresa de un convenio.
83. Teniendo en cuenta las consideraciones que anteceden, el Comité ha pensado que podría razonablemente considerar que el alcance de lo dispuesto en el párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución y el principio paralelo de la « norma mínima » era aplicable a las disposiciones que superan las exigencias de un convenio y que no están en contradicción con éstas.
84. ¿Es justo pensar que una disposición nacional que, como la de la legislación italiana, prevé la creación de comisiones con un mayor número de representantes trabajadores que de representantes de los empleadores, supera lo exigido por el convenio sin estar en contradicción con este último? Podría pensarse así si el convenio previera, por ejemplo, que el número de representantes de los trabajadores debe ser por lo menos igual al de los representantes empleadores, pero ya se ha indicado (véase párrafo 40) que una enmienda en este sentido fue rechazada en el momento de la elaboración del convenio por la Conferencia. El texto aprobado por ésta prevé una representación igual, y toda disparidad está necesariamente en contradicción con la regla de igualdad de representación que el convenio prevé en términos absolutos.
85. Es verdad que el Gobierno italiano ha puesto de relieve que lo que debe considerarse como más favorable que el sistema previsto en el convenio es el sistema italiano en su conjunto y no solamente una representación más importante de los trabajadores, y ello porque la representación de los empleadores y de los trabajadores está integrada en el servicio del empleo mismo por conducto de las comisiones que tienen poderes de decisión,- en lugar de que su cooperación se limite a la participación en comisiones consultivas ajenas a ese servicio. Sin embargo, esta situación no modifica los hechos fundamentales del problema, a saber, la incompatibilidad con los términos del convenio sobre la igualdad de representación. Por otra parte, nada indica que la desigualdad de representación en las diferentes comisiones italianas esté indisolublemente vinculada al papel que desempeñan esas comisiones en el servicio del empleo. Por consiguiente, ambas cuestiones pueden ser disociadas y examinadas separadamente.
86. El presidente del Comité y el miembro trabajador han reconocido expresamente que el carácter del servicio del empleo italiano refleja problemas nacionales reales e importantes, que van desde la naturaleza misma de las funciones de un servicio de esta índole en un país donde, históricamente, el nivel de desempleo ha sido siempre elevado, hasta el hecho, relacionado con la representación de los empleadores y de los trabajadores, de que existe un mayor número de organizaciones de trabajadores que de empleadores. Sin embargo, se ha estimado que si se reconociera que las particularidades de una situación nacional pueden justificar la no aplicación de una disposición de un convenio ratificado, las consecuencias serían demasiado graves como para que el Comité pudiera tener en cuenta tales elementos. Se ha subrayado también que, en el caso de algunos de esos elementos, podrían encontrarse soluciones prácticas, por ejemplo, la introducción de un sistema de votación ponderada para compensar la disparidad entre el número de organizaciones no gubernamentales.
87. Por esta razón, el Comité ha estimado que no había una base general que permitiera, una excepción a la aplicación del párrafo 3 del artículo 4 del Convenio sobre el servicio del empleo, que prevé un número igual de representantes de los empleadores y de los trabajadores.
88. En estas circunstancias, el Comité ha examinado cuáles son, entre las comisiones italianas, las que deben ser consideradas afectadas por lo dispuesto en el artículo 4 del Convenio. A este respecto, entre los elementos que deben tomarse en consideración figuran el hecho de que el Convenio prevé la creación de comisiones consultivas aunque el Comité ha estimado que el añadir funciones ejecutivas no constituía en sí mismo una violación del Convenio y de que el Convenio da carácter obligatorio a la creación de una comisión nacional y no prevé el establecimiento de comisiones regionales y locales salvo « si fuere necesario ».
89. El Comité llegó por unanimidad a la conclusión de que debe considerarse que las comisiones de carácter estrictamente consultivo entran en el campo de aplicación del artículo 4 del Convenio y que el párrafo 3 de dicho artículo exige que los empleadores y los trabajadores tengan igual representación en el seno de tales comisiones. En el caso de Italia, el Comité opinó que este principio debe aplicarse a la Comisión Central para la Colocación de Trabajadores Desempleados y la Asistencia a dichos Trabajadores, cuyas funciones son puramente consultivas. El miembro trabajador estimó que para asegurar el cumplimiento del Convenio en lo que concierne a la citada Comisión Central, que cuenta con ocho representantes de los trabajadores, bastaría que el número actual de representantes de los empleadores pase de cuatro a cinco, puesto que otros tres miembros de la Comisión representan intereses que deberían asimilarse a los de los empleadores (representantes de los cultivadores directos, de los jefes de empresa y de los artesanos). El Comité también llegó a la conclusión de que la Comisión Regional Siciliana para la Colocación y el Empleo Máximo es una comisión consultiva a la que es aplicable el requisito de la igualdad de representación; el miembro trabajador manifestó que había abrigado ciertas dudas a este respecto, ya que la comisión en cuestión es parte integrante del Servicio del Empleo para la Región Siciliana en el que las comisiones, tanto a nivel provincial como a nivel comunal, desempeñan funciones ejecutivas.
90. El Comité no ha podido llegar a una conclusión unánime en lo que se refiere a las comisiones que tienen funciones ejecutivas. El miembro trabajador ha estimado que, dado el carácter diferente de esas funciones, dichas comisiones pueden considerarse como órganos de un tipo diferente de los previstos por el artículo 4 y que, por consiguiente, no se encuentran en el campo de aplicación de dicho artículo. En esas circunstancias, a su juicio la composición de las comisiones es un problema que debe decidirse únicamente en el plano nacional; le pareció posible, pues, conservar la ventaja que para los trabajadores constituye el hecho de tener mayoría de votos en un procedimiento que entraña la adopción de decisiones, cosa no prevista en el Convenio. En cambio, los otros dos miembros del Comité han estimado que si bien estas comisiones tienen funciones ejecutivas compatibles, en su opinión, con el Convenio , esto no significa que no se trate de los órganos previstos por el artículo 4 del Convenio con miras a asociar a los empleadores y a los trabajadores en el servicio del empleo. Han estimado también que no hay razón alguna para que no se aplique a esas comisiones el principio de la igualdad de representación y el miembro empleador ha llegado a considerar que si dicha igualdad es apropiada para las comisiones consultivas, lo es aún más para comisiones que tienen capacidad para tomar sus decisiones mediante voto.
Ginebra, 27 de septiembre de 1971.
(Firmado) A. Parodi, Presidente.
A. Vitaic Jakasa.
G. B. Fogam.
Nota 1
El texto de esta comunicación figura en el capitulo 2 del presente informe.
Nota 2
Ulteriormente reemplazado por la ley núm. 83, de 11 de marzo de 1970.
Nota 3
Ulteriormente promulgado como ley núm. 300, de 20 de mayo de 1970.
Nota 4
OIT: Serie Legislativa, 1949 It. 2A.
Nota 5
Este proyecto fue más tarde promulgado como ley núm. 300, de 20 de mayo de 1970.
Nota 6
Este decreto fue más tarde promulgado, con algunas enmiendas menores, como ley núm. 83, de 11 de marzo de 1970.
Nota 7
Esto parece constituir una referencia al decreto-ley núm. 7 de 1970, substituido ahora por la ley núm. 83 de 1970.
Nota 8
OIT: Serie Legislativa, 1948 It. 3.
Nota 9
Posteriormente, la denominación « del trabajo y del pleno empleo » empleada en la versión española del texto de este decreto en la Serie Legislativa se transforma en « de trabajo y de ocupación máxima » en textos ulteriores.
Nota 10
En la ley núm. 83 de 1970, la expresión « sección de colocación », utilizada en las demás leyes, se ha reemplazado por « oficina del empleo ».
Nota 11
No está claro qué relación hay entre esta disposición y la subsiguiente ley nacional núm. 83 de 1970, que prevé el establecimiento de comisiones nacionales para la mano de obra agrícola.
NOta 12
Véase la declaración del Gobierno a la Comisión de la Conferencia, 1956, y la Memoria del Gobierno para 1955-1956.
Nota 13
Véase Organización del Servicio del Empleo, Informe V (1) a la 30.a reunión de la Conferencia Inter nacional del Trabajo (1947); apéndice II: Monografías nacionales, Italia, págs. 320 y 321.
Nota 14
Declaración del miembro trabajador de Italia ante la Comisión de la Conferencia en 1958.
Nota 15
Organización del Servicio del Empleo, Informe V (1) a la 30.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (1947), pág. 4.
Nota 16
Organización del Servicio del Empleo, Informe V (1) a la 30.° reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (1947), pág. 63.
Nota 17
Organización del Servicio del Empleo, Informe V (2) a la 30.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (1947); el capítulo primero contiene las respuestas de los gobiernos.
Nota 18
Ibíd., pág. 136. Véase también en las págs, 110-113 un resumen de las respuestas a la pregunta relativa al mecanismo de colaboración obrero-patronal con el servicio del empleo.
Nota 19
Actas de las Sesiones, Conferencia Internacional del Trabajo, 30.a reunión (1947), Informe de la Comisión de la Organización del Servicio del Empleo, pág. 514.
Nota 20
Organización del Servicio del Empleo, Informe IV (2) a la 31.° reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (1948), págs. 32 y 33.
Nota 21
Actas de ¡as Sesiones, Conferencia Internacional del Trabajo, 30.a reunión (1947), pág. 514.
Nota 22
Ibid., pág. 210.
Nota 23
Ibid., págs. 212 y 213.
Nota 24
Recomendación sobre el servicio del empleo, 1948 (núm. 83).
Nota 25
Actas de las Sesiones, Conferencia Internacional del Trabajo, 31." reunión (1948), pág. 383.
Nota 26
Ibid., pág. 385.
Nota 27
Demandas directas a Yugoslavia, 1962, 1964; Israel, 1968, 1970; Etiopía, 1966; observación dirigida a Australia, 1970.
Nota 28
Véanse las actas de los debates en Official Bulletin, vol. I, págs. 212-217.
Nota 29
Véanse Actas de las Sesiones, Conferencia Internacional del Trabajo, 29.a reunión (1946), pág. 347. Véase el informe dé la Delegación sobre el particular en ídem: Informe II (1), págs. 54-56.
Nota 30
Pregunta del Gobierno de Polonia respecto del Convenio sobre las horas de trabajo (comercio y oficinas), 1930 (núm. 30): Official Bulletin, vol. XVII (1931), pág. 50. Pregunta del Gobierno de Suecia respecto del artículo 20 del Convenio sobre las horas de trabajo a bordo y dotación, 1936 (núm. 57): ibíd., vol. XXIII (1938), pág. 30.
Nota 31
Official Bulletin, vol. I (1919-1920), pág. 214.
Nota 32
Recueil LaPaixde Versailles La Documentation internationale, ed. M. de la Pradelle, págs. 581-582.
Nota 33
Este principio fue reconocido expresamente por la Comisión de Legislación Internacional del Trabajo en la Conferencia de la Paz de 1919, que redactó la Constitución de la OIT. Véanse las actas de los debates de la Comisión en La Paix de Versailles La Documentation internationale, publicado por M. de la Pradelle, págs. 581 y 582.
Nota 34
Conferencia Internacional del Trabajo, 29.a reunión (1946), Informe II (1), pág. 53.
Nota 35
Esta disposición dice lo siguiente: « En ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la Conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier Miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en el convenio o en la recomendación.»
Nota 36
Esta disposición dice lo siguiente: « Los representantes de los empleadores y de los trabajadores en esas comisiones deberán ser designados, en número igual, previa consulta a las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores, allí donde dichas organizaciones existan.»