RECLAMACIÓN (artículo 24) - MEXICO - C169 - 2004

Nueve organizaciones de trabajadores

Cerrado

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Reclamación en la que se alega el incumplimiento por México del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por nueve organizaciones de trabajadores

Reclamación en la que se alega el incumplimiento por México del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por nueve organizaciones de trabajadores

Decision

El Consejo de Administración: a) decidió que esta reclamación era admisible únicamente respecto de las nueve organizaciones de trabajadores, debiéndose desestimar respecto de otros autores sin capacidad para presentarla, y a reserva de que se recibiera la confirmación de que esta reclamación había tenido su origen en las nueve organizaciones de trabajadores; b) decidió que, una vez recibida dicha confirmación, la reclamación sería remitida al comité que había sido establecido para examinar las otras tres reclamaciones en las que se alegaba el incumplimiento por México del Convenio núm. 169.

Procedimiento de Quejas

Informe del Director General Tercer informe complementario: informe del Comité encargado de examinar las reclamaciones en las que se alega el incumplimiento por México del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), presentadas en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Sindicato de Académicos del Instituto Nacional de Antropología e Historia (SAINAH), el Sindicato de Trabajadores de la Universidad Autónoma de México (STUNAM), el Sindicato Independiente de Trabajadores de la Jornada (SITRAJOR) y el Frente Auténtico del Trabajo (FAT)
I. Introducción
1. Por comunicación de fecha 20 de agosto de 2001, el Sindicato de Académicos del Instituto Nacional de Antropología e Historia (SAINAH), invocando el artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, presentó a la Oficina Internacional del Trabajo una reclamación en la que se alega que el Gobierno de México ha incumplido las disposiciones del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169).
2. Por comunicación de fecha 4 de septiembre de 2001, el Sindicato de Trabajadores de la Universidad Autónoma de México (STUNAM) y el Sindicato Independiente de Trabajadores de la Jornada (SITRAJOR), presentaron a la Oficina Internacional del trabajo una reclamación en la que se alega que el Gobierno de México ha incumplido las disposiciones del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169).
3. Por comunicación de fecha 10 de octubre de 2001, el Frente Auténtico del Trabajo, invocando el artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, presentó a la Oficina Internacional del trabajo una reclamación en la que se alega que el Gobierno de México ha incumplido las disposiciones del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169).
4. El Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) fue ratificado por México el 5 de septiembre de 1990 y está en vigor para dicho país.
5. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo relativas a la presentación de reclamaciones son las siguientes:
Artículo 24
Toda reclamación dirigida a la Organización Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
Artículo 25
Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
6. El procedimiento que se sigue en caso de reclamación se basa en el Reglamento relativo al procedimiento para el examen de reclamaciones presentadas con arreglo a los artículos 24 y 25 de la Constitución de la OIT, tal como fue revisado por el Consejo de Administración en su 212.ª reunión (marzo de 1980).
7. En virtud del artículo 1 y del párrafo 1 del artículo 2 del Reglamento citado, el Director General acusó recibo de las reclamaciones, informó de ellas al Gobierno de México y las transmitió a la Mesa del Consejo de Administración.
8. En su 282.ª reunión (noviembre de 2001), el Consejo de Administración, siguiendo la recomendación de su Mesa, decidió que las dos primeras reclamaciones, es decir la de SAINAH y la presentada por SITRAJOR y STUNAM eran admisibles y aplazó hasta la reunión del Consejo de Administración del mes de marzo de 2002 la designación del Comité encargado de examinarlas. En su 283.ª reunión (marzo de 2002) el Consejo de Administración siguiendo la recomendación de su Mesa decidió que la reclamación del FAT era admisible y designó un Comité encargado de examinarla compuesto por el Sr. Felipe Costi Santarosa (miembro gubernamental, Brasil), el Sr. Francisco Díaz Garaycoa (miembro empleador, Ecuador) y el Sr. Miranda Oliveira (miembro trabajador, Brasil). Debido a que dejó de pertenecer al Consejo de Administración, el Sr. Olivio Miranda Oliveira fue reemplazado por el Sr. Mr. Kjeld A. Jakobsen (miembro trabajador, Brasil) el cual por las mismas razones a su vez fue remplazado por el Sr. Jesús Urbieta (miembro trabajador, Venezuela).
9. De conformidad con las disposiciones que figuran en los apartados a) y c) del párrafo 1 del artículo 4 del Reglamento, el Comité invitó al Gobierno a que presentara sus observaciones relativas a las reclamaciones, y a las organizaciones autoras de la reclamación, a que presentaran todas las informaciones complementarias que desearan poner en conocimiento del Comité. El Comité no indicará la totalidad de informaciones adicionales y de comunicaciones recibidas de todas las partes debido al denso intercambio de correspondencia desde el inicio del procedimiento hasta la actualidad.
10. Deja constancia que, en una comunicación, el Gobierno de México alegó la falta de capacidad del FAT para presentar una reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución, objetando que no constituye una verdadera organización profesional de trabajadores en el sentido del artículo 24. A pedido del Comité, la Oficina solicitó informaciones al FAT sobre su composición y estatutos que fueron recibidos el 12 de noviembre de 2002. El Comité concluyó que no existe evidencia plena que permita calificar al FAT como una organización profesional de trabajadores, tal como lo requiere el artículo 24. De esta conclusión se desprende que la comunicación del FAT no constituye una reclamación que pueda ser examinada por el Comité tripartito. El Comité se abocó, por lo tanto a examinar el contenido de las reclamaciones de SAINAH, y de STUNAM y SITRAJOR.
11. En comunicaciones de fechas 25 y 30 de septiembre de 2002, el Gobierno envió sus comentarios sobre los alegatos presentados.
12. El Comité recuerda que la aplicación del Convenio por el Gobierno de México ya ha sido examinada por el Consejo de Administración. En 1996, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), presentó una reclamación y en junio de 1998 el Consejo de Administración adoptó el informe del Comité tripartito encargado de examinarla. En 1998, el Sindicato Radical de Trabajadores del Metal y Similares presentó una reclamación y en noviembre de 1999 el Consejo de Administración adoptó el informe del Comité tripartito encargado de examinarla.
13. Los últimos comentarios de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre la aplicación del Convenio en México datan de 2001, dado que se suspendió el procedimiento de control en virtud del artículo 22 de la Constitución, en razón de las reclamaciones objeto de este informe.
14. Las reclamaciones se refieren a la aplicación de diferentes artículos del Convenio. Una de ellas contiene voluminosas alegaciones sobre la aplicación del derecho de consulta previsto en el artículo 6 del Convenio durante el procedimiento de elaboración de las reformas constitucionales en materia de derechos y cultura indígena, promulgadas el 14 de agosto de 2001. Otra de las reclamaciones se refiere al alegado incumplimiento de la totalidad del Convenio y, en particular, de sus disposiciones más importantes. Ambas reclamaciones se refieren asimismo al contenido de las reformas, como tema subyacente a las mismas.
II. Examen de la reclamación por violación del artículo 6 del Convenio (Consulta)
A. Alegatos presentados por las organizaciones reclamantes
Precedentes
15. La presente reclamación alega, en primer lugar, la violación por parte de México del artículo 6 del Convenio en el procedimiento legislativo conducente a la aprobación del decreto de reforma constitucional en materia de derechos y cultura indígena (Diario Oficial de la Federación, 14 de agosto de 2001).
16. Los reclamantes detallan los acontecimientos que precedieron el proceso de reforma constitucional referido y que se resumen a continuación. El Convenio núm. 169 fue ratificado por México en 1990 y entró en vigor en septiembre de 1991. En 1992, previo a los hechos referidos en la presente reclamación, se reformó el artículo 4 de la Constitución política mexicana afirmando la composición pluricultural de la nación mexicana sustentada originalmente en sus pueblos indígenas y fijando objetivos de carácter general que la ley tendría que desarrollar posteriormente. Indican los reclamantes que este artículo no fue desarrollado, en parte debido a la oposición del movimiento indígena. La oposición, según ellos, se debía a que el movimiento indígena consideró que no se realizaba un reconocimiento propiamente dicho de sus derechos en el ámbito constitucional, sino que se recogían unos meros objetivos, y que no reflejaban algunas de las demandas fundamentales de los pueblos indígenas, tales como el reconocimiento de estos pueblos como sujetos de derecho y de su derecho a la autonomía. Se reformó también la fracción VII del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos eliminando las garantías de imprescriptibilidad, inembargabilidad e inalienabilidad de las tierras ejidales, una de las formas de tenencia de la tierra más común entre los pueblos indígenas de México. La ley que reglamenta el artículo 27 no habría regulado la fracción VII de este artículo.
17. Recuerdan los alegantes que en 1994 se produjo un estallido de violencia en Chiapas. También en ese año hace su aparición el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) demandando una serie de derechos para los pueblos y comunidades indígenas de Chiapas y para los indígenas en el resto de las entidades federativas de la Unión. En marzo de 1995 se abrió la negociación entre el EZLN y el Poder Ejecutivo Federal en el marco de la ley para el diálogo, la conciliación y la paz digna en Chiapas.
18. Continúan los reclamantes señalando que, paralelamente, el Congreso de la Nación junto con la Secretaría de Gobernación del Ejecutivo, convocaron el 10 de octubre de 1995 a la Consulta Nacional sobre Derechos y Participación indígena, la cual, según el Gobierno «se trató de un amplio proceso de consulta nacional sobre derechos y participación indígena, con la participación de casi 12.000 participantes divididos en 30 foros que dieron como resultado cerca de 9.000 propuestas con el fin de promover reformas en el marco constitucional y legal correspondiente así como también [...] encuentros con comunidades y pueblos indígenas que cubrieron aproximadamente a 11.000 personas».
19. El 16 de febrero de 1996 se firmaron los Acuerdos de San Andrés Larraínzar entre el Gobierno y el EZLN, los cuales se basan en gran parte en el Convenio núm. 169. Estos acuerdos preveían, entre otros, «la creación de un nuevo marco jurídico que establezca la nueva relación entre los pueblos indígenas y el Estado».
20. La iniciativa constitucional fue encomendada por las partes en conflicto a la Comisión de Concordia y Pacificación del Legislativo Federal (COCOPA), la cual, el 29 de noviembre de 1996 presentó una iniciativa de reforma constitucional basada en el Convenio núm. 169 y en los Acuerdos de San Andrés. Según los reclamantes, a pesar de que la iniciativa no recoge todos los puntos de los Acuerdos de San Andrés, fue aceptada por el EZLN y por la mayoría de las organizaciones indígenas pero no por el Poder Ejecutivo. Las negociaciones entre el EZLN y el Ejecutivo Federal, así como las consultas entre éste y las distintas organizaciones indígenas se paralizaron, según los reclamantes, desde diciembre de 1996.
21. Recuerdan los reclamantes que la Comisión de Expertos en aplicación de convenios y recomendaciones de la OIT había señalado en 1999 que «es motivo de preocupación la aparente falta de un diálogo entre el Gobierno y los pueblos indígenas que contribuiría a la resolución de los problemas que les afectan».
22. El 5 de diciembre de 2000, después de un cambio de Gobierno, el nuevo Presidente de México presentó al Senado la iniciativa de reformas constitucionales elaborada por la COCOPA. En enero de 2001, el Senado comenzó los debates acerca de la reforma y constituyó una subcomisión plural sobre las reformas constitucionales en materia indígena, integrada por las Comisiones de puntos constitucionales, de estudios legislativos y de asuntos indígenas de la propia Cámara.
23. El 24 de febrero de 2001, comienza la Marcha por la dignidad indígena y el 28 de marzo de 2001 el EZLN y el Congreso Nacional Indígena (CNI) defienden la iniciativa COCOPA en el recinto de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.
24. El 25 de abril de 2001, el Senado de la República aprobó el dictamen sobre el proyecto de decreto presentado, modificando sustancialmente según los reclamantes la iniciativa COCOPA. Concretamente, el dictamen adicionó un segundo y tercer párrafo al artículo 1, reforma el artículo 2, deroga el primer párrafo del artículo 4, adiciona un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución.
25. Este proyecto fue aprobado por la Cámara de Diputados el 28 de abril de 2001.
26. El 30 de abril fue rechazado por el EZLN, el 1.º de mayo fue rechazado por el Congreso Nacional Indígena (CNI), el 11 de junio fue rechazado por la Conferencia del Milenio de los Pueblos Indígenas, reunida en Panamá, y el 19 de junio, 3.000 personalidades, organizaciones y colectivos firmaron el documento «Por el reconocimiento de los derechos y cultura indígenas».
27. De acuerdo con el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el proyecto se envió a las legislaturas de los estados y fue aprobado por 16 de los 32 congresos estatales, y rechazado por los estados que concentran el mayor porcentaje de población indígena, entre ellos, Baja California del Sur, Chiapas, estado de México, Morelos, Hidalgo, Oaxaca, San Luis Potosí, Sinaloa y Zacatecas.
28. El 14 de agosto de 2001, el Poder Ejecutivo Federal promulgó al decreto impugnado, el cual, afirman los reclamantes, afecta directamente esferas de interés y derechos de los pueblos indígenas al tratar cuestiones relativas al derecho a la propiedad o posesión de la tierra, al uso y disfrute de los recursos naturales de sus territorios, derecho de estos pueblos al desarrollo y al derecho a la participación y a conservar sus instituciones propias.
El concepto de violación según los reclamantes
29. Según los reclamantes, el proceso de reforma constitucional impugnado comienza el 5 de diciembre de 2000, y comprende la elaboración y aprobación del dictamen por parte del Senado el 25 de abril de 2001, por la Cámara de Diputados el 28 de abril de 2001 y concluye con la promulgación del decreto, el 14 de agosto de 2001.
30. Alegan que el proceso comprendido entre el 5 de diciembre de 2000 y el 14 de agosto de 2001 constituye un proceso legislativo unitario, independiente de actos anteriores, y afirman que, como tal, hubiera requerido del cumplimiento del requisito procedimental de la consulta a los pueblos indígenas, exigible cada vez que se realice un acto legislativo susceptible de afectarles directamente.
31. Sostienen los reclamantes que, sin entrar a juzgar la validez o no de las consultas anteriores, el acto de reforma constitucional es independiente de las iniciativas de consulta promovidas por el Ejecutivo dentro del marco del proceso de diálogo y pacificación en Chiapas inaugurado en 1996 e interrumpido en 1998. Argumentan que la idea de reformar la Constitución fue consensuada en los Acuerdos de San Andrés (16 de febrero de 1996) y que fue seguido por un proceso de reforma que comenzó formalmente a partir de que el Presidente Zedillo sometió al Congreso de la Unión la iniciativa, el 15 de marzo de 1998, pero que como consecuencia de la ruptura de las negociaciones la iniciativa no llegó a ser discutida.
32. Cuando el Presidente Fox presentó la iniciativa en 2000 se trataba según los reclamantes de un procedimiento legislativo distinto.
33. Agregan que tampoco el texto de la iniciativa COCOPA fue objeto de consulta formal por parte del Estado mexicano, en los términos establecidos por el Convenio. Si bien fue objeto de consulta, ésta fue promovida por instancias ajenas al aparato del Estado y en términos que quedan fuera de la cobertura del artículo 6. Sostienen que la consulta debe ser formal e indelegable.
34. Según los alegantes, el proceso legislativo conducente a la aprobación y promulgación del decreto de reformas constitucionales en materia de derechos y cultura indígena conculcó el artículo 6 del Convenio al no cumplir con las garantías procedimentales establecidas en este artículo en relación con el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados previamente, de buena fe, de manera adecuada al caso, a todos los niveles, con miras a alcanzar un acuerdo y a través de sus instituciones representativas.
35. Indican que, dentro del marco institucional del Congreso de la República, el proceso de información y audiencia pública fue llevado a cabo por la Subcomisión de Análisis de la Reforma Constitucional en materia indígena durante el período de tiempo comprendido entre el 12 de marzo y el 5 de abril de 2001. Según los reclamantes, esa Subcomisión declaró que su objetivo consistía en realizar «una amplia convocatoria para recibir los comentarios de diversos actores como organizaciones campesinas, académicos, catedráticos e inclusive el Estado federal». Enuncian a continuación diferentes actividades llevadas a cabo por la subcomisión ente el 12 de marzo y el 5 de abril de 2001: el 17 de marzo de 2001 se realizó un seminario internacional denominado «Constitución y derechos indígenas» y las comisiones parte de la Subcomisión referida convocaron mesas de análisis de la reforma constitucional, las cuales fueron el resultado del acuerdo de los presidentes de las distintas comisiones que acordaron analizar las solicitudes de audiencia presentadas por grupos sociales para exponer sus puntos de vista. También se celebró, el 4 de abril, el Foro sobre las mujeres ante la ley de derechos y cultura indígenas con el fin de sensibilizar a la sociedad en general sobre la situación que vive la mujer indígena. Asimismo, mencionan reuniones con organizaciones empresariales y con la Confederación Nacional Campesina y enuncian reuniones celebradas con algunos grupos indígenas.
36. Indican los reclamantes que el 5 de abril de 2001, los integrantes de la Subcomisión de análisis de la reforma constitucional decidieron poner fin a las audiencias públicas y avanzar con el dictamen. Señalan asimismo que según boletines de prensa del Senado que citan, la Subcomisión resaltó «la importancia de las audiencias públicas en las que numerosos grupos de organizaciones indígenas, académicos, especialistas e interesados, expusieron diversas inquietudes, que se tomarán en cuenta para continuar en la elaboración del dictamen de las iniciativas de la ley de derechos y cultura indígenas». Agregan que las versiones estenográficas de la Subcomisión no tienen carácter público.
37. Alegan los reclamantes, que cuando el nuevo proyecto de reformas elaborado por el Senado y aprobado por el Congreso fue sometido a los estados, en los congresos estatales se habría impedido, en general, la participación de indígenas. Indican que en Puebla se prohibió expresamente que tomara la palabra una representante indígena de etnias de la Sierra Norte con el argumento de que la institucionalidad y el reglamento del Congreso no lo permiten. Un miembro del Congreso dijo que tomando en cuenta el reglamento interno y la ley orgánica municipal, no era posible que un indígena pudiera subir a la tribuna para hacer uso de la palabra. En Michoacán el Congreso habría sesionado acordonado con policías para impedir el paso a líderes indígenas y en ciertos casos los indígenas fueron incluso perseguidos, como por ejemplo, en Guerrero, donde se denunció penalmente a los líderes que ocuparon el edificio del Congreso para impedir que sesionaran los legisladores. Otros Congresos fueron indiferentes a la demanda indígena de rechazo al dictamen pero consignaron que tomaron en cuenta opiniones de indígenas y no indígenas. Tal habría sido el caso de Chihuahua que recibió una representación de 66 gobernadores raramuri pidiendo el rechazo del nuevo proyecto de reformas, pero la respuesta del Congreso consistió según los reclamantes en cuestionar a los indígenas su representatividad con los criterios de la democracia formal y representativa. Indican que en la versión estenográfica de la sesión de aprobación de las reformas se tomó nota de que una organización no gubernamental expresó su rechazo a las reformas y se argumentó en la misma versión que no tenían razón en su petición de rechazo. Destacan que en Durango se leyó un documento de dos gobernadores indígenas a favor del dictamen. Concluyen los reclamantes que de ninguna manera se puede considerar cubierto el ejercicio del derecho a la consulta previa puesto que en la mayoría de los estados no se recurrió a procedimientos apropiados a las circunstancias de estos pueblos e incluso en algunos de ellos se obró con evidente mala fe.
38. Lo más aproximado a una consulta se dio, según los reclamantes, en Chiapas y Oaxaca. En Chiapas los legisladores rechazaron el dictamen del Congreso de la Unión y en su acta consignaron que se realizaron foros de análisis con especialistas académicos en materia de derechos y cultura indígena. Indican que los días 22, 23, 24 y 25 de junio se realizaron 9 foros de consulta con la participación de aproximadamente 10.000 personas, tanto indígenas como no indígenas. En el caso del Congreso local de Oaxaca, se consignó que se tomaba nota del rechazo social que fue expresado directamente ante los diputados por las siguientes organizaciones: Centro de derechos humanos Bartolomé Carrasco, Centro de apoyo al movimiento popular de Oaxaca, Organización india por los derechos humanos de Oaxaca, así como por un gran número de ayuntamientos del estado de Oaxaca.
39. Según los reclamantes, los distintos actos mencionados, realizados en el período 12 de marzo a 5 de abril de 2001, no se ajustan al proceso de consulta establecido en el Convenio núm. 169. Afirman que: «a riesgo de desvirtuar el derecho de los pueblos indígenas a la consulta, hay que hacer una diferenciación conceptual entre un acto de consulta conforme al Convenio y cualquier acto de consulta nominal, información, o audiencia pública realizados por las autoridades públicas». Sostienen que «la formulación flexible de los requisitos del artículo 6 del Convenio núm. 169 no puede ser óbice para su efectivo cumplimiento».
40. En opinión de los autores de la reclamación, no se consultó a los pueblos indígenas ni a sus representantes. Afirman que la reflexión pública, de carácter académico o institucional acerca de los derechos indígenas, constituye un esfuerzo loable y necesario pero no brindan la palabra directamente a los pueblos interesados y por lo tanto no se vinculan de forma directa al derecho de consulta de los pueblos indígenas establecido en el artículo 6.
41. Subrayan además, que las audiencias realizadas en el Senado respondieron más bien a peticiones hechas por las personas y organizaciones que participaron en ellas y no a una convocatoria activa, sistemática y diseñada conforme al criterio de representatividad por parte de los poderes públicos. Habría sido necesario, en su opinión, delimitar quiénes son los pueblos indígenas susceptibles de verse afectados. Consideran que en el caso de una reforma constitucional de ámbito federal los interesados son todos los ciudadanos mexicanos considerados como indígenas conforme a los criterios establecidos en el artículo 1 del Convenio, lo que representa aproximadamente el 10 por ciento de la población. Afirman que, para ser adecuada, la consulta debió realizarse sobre la base de criterios objetivos, razonables y verificables de representatividad y que el tamaño de la población eventualmente afectada no puede ser pretexto para que la convocatoria se realice de forma arbitraria y no razonada.
42. Alegan asimismo que para considerar que la consulta fue adecuada, ésta debió haberse hecho a todos los niveles y que correspondería a los poderes federales llevar a cabo la consulta de organizaciones representativas en el ámbito nacional mientras que a los poderes estatales correspondería consultar a las instituciones u organizaciones indígenas dentro de sus propios estados. Llegan a la conclusión que, del análisis del proceso, surge de manera inequívoca que no existió por parte de los poderes públicos una planificación adecuada de la consulta.
43. También sostienen que, de la información disponible, no puede deducirse que existiera una acción encaminada a la información o capacitación de los pueblos, comunidades o representantes indígenas sobre los puntos cubiertos por la reforma.
44. Afirman que los distintos actos de audiencia o debate público, tal como se llevaron a cabo, tampoco permiten concluir que estuvieran llamados a generar un consenso. Si se acepta que la consulta en los términos del Convenio presupone un proceso de diálogo y negociación, parece evidente según los alegantes, que en particular las audiencias realizadas por la Subcomisión de Análisis de la Reforma Constitucional en las que algunas personas expusieron diversas inquietudes acerca de la reforma no puede entenderse como un acto de consulta a efectos del convenio. Dichas audiencias no habrían contado ni con la continuidad en el tiempo y en la sustancia ni con la información previa y debates necesarios para llegar a un acuerdo.
45. Según los reclamantes, cabría relacionar los vicios del proceso de consulta en este caso concreto con el desarrollo incompleto de las disposiciones del Convenio dentro del sistema legal e institucional mexicano, obligación impuesta tanto por el artículo 2 como por el artículo 6 del Convenio.
46. Adicionalmente, opinan que debería aplicarse el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), a efectos de interpretar, clarificar e integrar el concepto de consulta, fundamentalmente en lo que respecta a los criterios de representatividad y de formación.
B. Observaciones del Gobierno
Observaciones sobre los precedentes
47. En su resumen, el Gobierno de México afirma que cumplió con la obligación que se desprende del artículo 6 del Convenio núm. 169, relativa al deber de consultar con los pueblos interesados cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, antes y durante el procedimiento de aprobación de la reforma constitucional en materia de derechos y cultura indígena.
48. Respecto al señalamiento de que la reforma del artículo 4 de la Constitución en 1992 tuvo la oposición del movimiento indígena, el Gobierno indica que los reclamantes no especifican a qué movimiento indígena se refieren, ni cómo, cuándo o dónde se opuso. Indica asimismo que es incorrecto afirmar que esa disposición no ha recibido desarrollo legislativo ya que a partir de esa reforma la legislación mexicana ha tenido avances significativos en materia de derechos y cultura indígenas. Además, con la reforma del 14 de agosto de 2001, el texto de este artículo forma parte del artículo 2 de la Constitución de México donde se desarrollaron de manera integral los derechos y cultura indígenas y se estableció que el reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas.
49. Con relación a la reforma del artículo 27 de la Constitución de México, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 6 de enero de 1992, indica que ésta permite la privatización de las tierras bajo el régimen del ejido y de las comunidades, si las comunidades indígenas así lo deciden, y también establece la propiedad e integridad de la tierra. Este párrafo es reglamentado por la ley agraria que establece que solamente la asamblea general de la comunidad tiene el poder de decidir si las tierras o el ejido o la comunidad deben transformase en propiedad privada.
50. Indica que la reforma retomó asimismo las principales demandas de los indígenas y, dejando a salvo los derechos adquiridos por terceros o integrantes de la comunidad, consagra el uso y disfrute de los recursos naturales a los lugares que habitan y ocupan salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas.
51. El Gobierno también proporcionó detalladas informaciones acerca de las diversas leyes promulgadas en virtud del artículo 4 de la Constitución.
52. Refiriéndose a los precedentes de la reforma constitucional impugnada por los reclamantes, el Gobierno indica que inicialmente el Congreso de la Unión, junto con la Secretaría de Gobernación, convocaron el 10 de octubre de 1995 a una consulta nacional sobre derecho y participación indígenas, con una participación de casi 12.000 personas en 30 foros, de las que se recibieron cerca de 9.000 propuestas para promover reformas al marco constitucional y que eso demuestra la disposición del Gobierno de México de fomentar la participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones de los asuntos que les atañen y que, a pesar de algunos tropiezos que ha encontrado en el camino, ha procurado mantener abiertos el camino del diálogo y la conciliación.
53. Respecto de la COCOPA, afirma el Gobierno que ha sostenido diversas reuniones con miembros de la COCOPA con el objetivo de mantener una comunicación permanente con dicha comisión y de continuar las acciones tendientes a propiciar un clima favorable para el diálogo y la paz con justicia en Chiapas. Declara que el Gobierno ha sentado las bases para iniciar el combate frontal a la situación de marginación en que viven los pueblos y comunidades indígenas en Chiapas, para lo cual estableció compromisos de colaboración y cooperación con el gobierno estatal para la pacificación en la entidad.
54. Indica el Gobierno que la iniciativa de la COCOPA fue retomada y convertida en la propuesta de reforma constitucional que envió el Presidente de la República, Sr. Vicente Fox, a la Cámara de Origen el 5 de diciembre de 2000 y que en la exposición de motivos el Presidente señala que «la iniciativa de la COCOPA es una manifestación de un propósito común de lograr la paz y la reconciliación, así como el reconocimiento de la autonomía de los pueblos indígenas».
55. Respecto de la citación que hacen los reclamantes sobre el comentario de la CEACR relativo a la «aparente falta de diálogo», indica el Gobierno que dio respuesta puntual a esta observación en el marco de la 88.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (junio de 2000), en la que el Gobierno recordó los mecanismos de diálogo permanentes entre el Gobierno y los pueblos indígenas y que señaló en esa ocasión que «dichos mecanismos permiten el diseño y la aplicación de políticas públicas, solución de conflictos y atención a las demandas de los pueblos indígenas».
56. Señala el Gobierno que los Acuerdos de San Andrés constituyen los resultados alcanzados en la primera mesa de negociaciones entre el Gobierno de México y el EZLN. Dichos Acuerdos encontraron su cauce legal en la iniciativa de reforma de la Constitución de México elaborada por la COCOPA, con la que las partes coincidieron, por fin, en cuanto a su contenido, y con ello se agotó la propuesta signada por ambos y que constituye el documento denominado «Propuestas conjuntas que el Gobierno Federal y el EZLN se comprometen a enviar a las instancias de debate y decisión nacional, correspondientes al punto 1.4 de las reglas de procedimiento».
57. Continúa el Gobierno afirmando que al denominarse «Propuestas conjuntas», ambas partes estuvieron conscientes de que, en virtud de la soberanía de las instancias a las que debían ser sometidas, dichas propuestas no eran vinculantes y, por lo tanto, solamente consistían en sugerencias que ambas partes sometían a consideración, debate y decisión nacionales para que, en su caso, fueran tomadas en cuenta. Continúa señalando que la sujeción de ambas partes a la soberanía del Congreso de la Unión, o bien al Constituyente permanente, queda suficientemente clara, ya que los Acuerdos de San Andrés obligan al Gobierno Federal, como representante de los tres poderes de la Unión, pero que, para que dichas propuestas tuvieran fuerza de ley, resultaba necesario que el Poder Legislativo Federal hiciera suyas las propuestas y las incorporara a la legislación nacional.
58. Indica el Gobierno que el Presidente de la República, considerando su compromiso en materia de derechos y cultura indígena, con fecha 5 de diciembre de 2000 presentó ante el Congreso de la Unión la iniciativa de reformas a la Constitución elaborada con base en el proyecto COCOPA.
59. Refiriéndose al proceso de reforma constitucional propiamente dicho, y a la Marcha por la dignidad indígena que mencionan los reclamantes, que comenzó el 24 de febrero de 2001 y, tras la cual, el 28 de marzo el EZLN y el CNI defendieron su posición en el recinto de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, el Gobierno señala que el hecho de que el EZLN y el CNI hayan podido defender la iniciativa COCOPA en el recinto de la Cámara de Diputados constituye una consulta al más alto nivel institucional, mediante la cual los representantes de las etnias nacionales y del EZLN tuvieron la oportunidad de hacerse oír por el Poder Legislativo Federal antes de que fuera aprobada la reforma de la Constitución de México.
60. Después del análisis, la reforma fue aprobada por unanimidad por el Senado de la República el 25 de abril de 2001, siendo ratificada por la Cámara de Diputados el 28 de abril de 2001.
61. El Gobierno considera que no es adecuado señalar que el dictamen modifica sustancialmente la iniciativa de la COCOPA e incorpora sólo parte de los Acuerdos de San Andrés. Sostiene que la iniciativa aprobada por el Senado de la República cambió la forma de la iniciativa elaborada por la COCOPA por consideraciones de técnica constitucional, afectando diversos artículos contemplados en la iniciativa pero a pesar de eso da aplicación a los Acuerdos de San Andrés.
62. Indica el Gobierno que si partidos políticos y gobernadores de estados denuncian irregularidades formales en el proceso de aprobación, pueden interponer juicios de control constitucional ante la Suprema Corte de Justicia, hecho que prueba que existen conductos legales dentro del Estado de Derecho que permiten la solución de controversias constitucionales.
Observaciones sobre el concepto de violación vertido por los reclamantes
63. Sostiene el Gobierno que el proceso de reforma de la Constitución de México sobre derechos y cultura indígena, comenzó desde antes de la firma de los Acuerdos de San Andrés en 1995. Agrega que el proceso social de reconocimiento es mucho más largo y complejo que el proceso jurídico con el que culmina y se da forma a las pretensiones indígenas de introducir sus derechos en la Carta Fundamental. Continúa afirmando que no es posible considerar que el acto de reforma de la Constitución de México es independiente de las iniciativas de consulta promovidas por el Ejecutivo dentro del marco del proceso de diálogo y pacificación en Chiapas inaugurado en 1996 e interrumpido en 1998, ya que todas constituyen el intento de diversos sectores de la sociedad, de distintas formas de ver el problema y tratar de solucionarlo. Agrega que si se considerara que la propuesta presentada por el Ejecutivo Federal el 5 de diciembre de 2000, llamada ley COCOPA, constituye la única forma de solucionar el problema, se llegaría a posiciones intransigentes.
64. Según el Gobierno, la iniciativa de reforma de la Constitución de México elaborada por la COCOPA puede interpretarse como un cumplimiento del requisito de la consulta en el sentido del Convenio núm. 169 de la OIT, ya que esta iniciativa reflejó el consenso alcanzado en los Acuerdos de San Andrés y contó con el apoyo explícito de la mayoría de las organizaciones indígenas del país.
65. Aunque el Gobierno, afirma el Gobierno que el texto de la iniciativa COCOPA fue objeto de consulta formal por parte del Estado mexicano en los términos establecidos en el Convenio, ya que del Foro Nacional de Cultura y Derechos Indígenas salieron las consultas que quedaron plasmadas en los Acuerdos de San Andrés, y que encontraron su cauce legal en la COCOPA. Indica que las consultas fueron promovidas tanto por instancias ajenas al aparato del Estado como por el Gobierno mexicano y que el EZLN y el CNI convinieron que la iniciativa cumplía sus expectativas.
66. Respecto del proceso de reforma iniciado el 5 de diciembre de 2000, el Gobierno informa que las consultas se iniciaron el 12 de marzo y que en el boletín de prensa 2001/140 de 15 de abril de 2001 no se establece que el 5 de abril de 2001 finalizaría la consulta, como lo sostienen los reclamantes. Lo que dicho boletín anuncia, es que los integrantes de la subcomisión plural de análisis de la reforma constitucional en materia indígena se reunirían el 10 de abril a fin de compilar en un documento, cada uno de los puntos en los que existen diferencias por parte de los grupos parlamentarios para avanzar en la elaboración del dictamen de las iniciativas de ley de derechos y cultura indígenas. Enumera el Gobierno una serie de audiencias llevadas a cabo entre el 15 de marzo y el 4 de abril y proporciona las siguientes informaciones al respecto: indica que en la audiencia celebrada entre la subcomisión de análisis y la Confederación Nacional Campesina se encontraban algunas personas de origen indígena y que algunas de ellas hicieron uso de la palabra, como por ejemplo una representante indígena de Puebla quien pidió ayuda para que los abogados tuvieran mayor facilidad para defender a los indígenas. La subcomisión también celebró encuentros con indígenas de San Luis Potosí, Chiapas, Puebla, Oaxaca, estado de México y Veracruz, entre otros. El 29 de marzo se recibió en audiencia pública al representante del Consejo indígena de Puebla, a un indígena nahuatl, a dos indígenas totonacas, a un indígena otón y a una mujer de la organización de mujeres unidas para el desarrollo en Chiapas. El 4 de abril se recibió a indígenas mixtecos, tacuates, triquis y zapotecos de Oaxaca, al presidente del Consejo estatal de pueblos y comunidades indígenas de Oaxaca y a una integrante de la organización de mujeres de comunidades Tacuates. Indica el Gobierno que la compilación de las conclusiones de dichas consultas y audiencias tuvieron por objeto obtener puntos de vista que enriquecieran el debate para dictaminar las iniciativas en materia de derechos humanos y cultura indígena.
67. Afirma el Gobierno que el párrafo 2 del artículo 6 del Convenio núm. 169 únicamente dispone que las consultas llevadas en aplicación del Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias y que el artículo 34 establece que la naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto al Convenio deberán determinarse con flexibilidad, teniendo en cuenta las condiciones propias de cada país.
68. Agrega que el Convenio no establece que de realizarse una violación al artículo 6, ese acto sea inválido en términos jurídicos formales y atentatorio contra los derechos substantivos reconocidos a los pueblos indígenas.
69. Según el Gobierno, el poder legislativo federal consideró que las organizaciones más representativas del movimiento indígena eran el CNI y el EZLN seguidas por académicos y personalidades dedicadas a problemas indígenas. Manifiesta que el Gobierno buscó todos los medios de consulta con quienes, en afirmación del SAINAH constituyen los representantes del movimiento indígena nacional, tanto por criterios numéricos, como de corriente de opinión y apegados siempre a criterios objetivos contenidos en la ley de planeación y el plan nacional de desarrollo. Agrega que el dictamen fue el resultado de un profundo trabajo legislativo y gubernamental en el que intervinieron no sólo los diputados y partidos políticos sino también dependencias gubernamentales, gobiernos estatales y grupos indígenas de distintos puntos del país.
70. Señala también que la esencia del término «consultas» del Convenio núm. 169 de la OIT no implica que el Gobierno deba adoptar las propuestas de los pueblos indígenas sin otro cambio. Continúa el Gobierno afirmando que, en virtud de que la consulta a que se refiere el artículo 6 del Convenio no tiene carácter vinculante con el órgano que adopta la medida legislativa, resulta claro que no constituye un elemento esencial que pueda afectar la integración de la voluntad del órgano facultado para reformar o adicionar la norma fundamental del país.
71. El Gobierno afirma que el Convenio no señala que la consulta debe realizarse sobre la base de criterios objetivos, razonables y verificables de representatividad tal como lo afirma el SAINAH.
72. En cuanto a la alegación de que corresponde a los poderes federales llevar a cabo de buena fe las consultas de organizaciones representativas de ámbito nacional, mientras que a los poderes estatales correspondería consultar en los límites de sus propios estados, el Gobierno sostiene que esa es una afirmación sin sustento alguno, ya que tanto el Legislativo como el Ejecutivo llevaron a cabo reuniones particulares con etnias nacionales y en algunos estados, como en Chiapas, se llevaron a cabo consultas tanto a los grupos indígenas en lo particular como a la población en general.
73. El Gobierno sostiene además que las consultas siguieron los mismos criterios generales con los que se consulta a la sociedad para legitimar un proyecto de norma, sin discriminación hacia ningún miembro de la sociedad.
74. Agrega que, no obstante que la legislación mexicana no contempla marcos institucionales específicos que regulen los términos de la consulta y definan criterios objetivos y razonables de representatividad, las consultas se efectuaron de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas, como lo establece el artículo 6 del Convenio núm. 169.
75. Indica que ni la jurisprudencia nacional ni los órganos internacionales de derechos humanos (incluidos los mecanismos de control de normas internacionales del trabajo de la OIT) han elaborado hasta la fecha criterios que definan la consulta efectiva de los pueblos indígenas y que el propio Convenio núm. 169 otorga al Gobierno de México la facultad de que las medidas adoptadas para dar cumplimiento al Convenio se determinen con flexibilidad, teniendo en cuenta las condiciones propias del país.
76. Respecto de las alegaciones de no haber brindado información suficiente a los indígenas, señala el Gobierno que la información ha circulado desde los Acuerdos de San Andrés.
77. Por lo que se refiere a las alegaciones relativas a la ausencia de búsqueda de consenso, el Gobierno cita el dictamen el cual indica que se escucharon diversos puntos de vista, hace referencia a la heterogeneidad prevaleciente entre los mas de sesenta grupos lingüísticos que habitan México y en sus demandas de servicios de salud, educación, vivienda, alimentación, asistencia agropecuaria y de comercialización y abasto, exigencia de mayor representatividad y participación de los indígenas y testimonios acerca de la discriminación que sufren los indígenas y en particular las mujeres.
78. Concluye afirmando que no sólo se intercambió información sino que hubo debate de ideas, hubo diálogo y que la búsqueda del consentimiento para la mencionada reforma requirió de un proceso continuo; incluyó un debate efectivo y versó sobre las medidas concretas de la reforma.
79. Respecto de la opinión de los alegantes sobre la aplicación del Convenio núm. 144, el Gobierno opina que no existe una vinculación entre ambos convenios que haga posible una aplicación supletoria.
80. Además, indicó que el sistema constitucional mexicano reconoce explícitamente la supremacía de la Constitución de México sobre los tratados internacionales y que los tratados deben, por fuerza, conformarse a lo dispuesto en la Constitución para que puedan tener validez dentro del orden jurídico mexicano.
C. Conclusiones del Comité
81. El Comité toma nota de la extensa documentación presentada tanto por las organizaciones reclamantes como por el Gobierno.
82. Nota que la presente reclamación alega la violación por parte de México del artículo 6 del Convenio, en el procedimiento legislativo conducente a la aprobación del decreto de reforma constitucional en materia de derechos y cultura indígenas (Diario Oficial de la Federación, 14 de agosto de 2001). El artículo 6 dispone:
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.
83. Las reformas constitucionales referidas constituyen medidas legislativas en el sentido del artículo 6 y por lo tanto, entran indiscutiblemente en el ámbito de este artículo del Convenio, el cual estaba en vigor en México en el momento en que el proceso comenzó. Al mismo tiempo, tal como el Gobierno lo señala, ni el Convenio ni los trabajos preparatorios proporcionan indicaciones detalladas sobre la forma y el alcance de las consultas que se deben desarrollar cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a los pueblos interesados. El párrafo 1, a) del artículo 6 sólo enuncia que:
Los procedimientos deben ser apropiados y se deben llevar a cabo con sus instituciones representativas.
En tanto que el párrafo 2 dispone que:
Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.
El párrafo 1, b), de este artículo expresa asimismo que, al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan.
84. Según los reclamantes, el proceso de reforma constitucional impugnado comienza el 5 de diciembre de 2000, concluye con la promulgación del decreto referido, el 14 de agosto de 2001 y constituye un proceso legislativo unitario, independiente de actos anteriores. Sostienen que, como tal, hubiera requerido del cumplimiento del requisito procedimental de la consulta a los pueblos indígenas, exigible cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Para los reclamantes, la consulta que tuvo lugar antes del 5 de diciembre de 2000, no puede ser considerada en tanto que aplicación del artículo 6 del Convenio.
85. Por su parte, el Gobierno sostiene que el proceso de reforma de la Constitución de México sobre derechos y cultura indígena, comenzó desde antes de la firma de los Acuerdos de San Andrés en 1996, y que el proceso social de reconocimiento es mucho más largo y complejo que el proceso jurídico con el que culmina y se da forma a las pretensiones indígenas de introducir sus derechos en la Carta Fundamental. Afirma que si se considerara al proyecto presentado por el Ejecutivo Federal el 5 de diciembre de 2000, llamado ley COCOPA, como la única forma de solucionar el problema, se caería en posiciones intransigentes. Nota asimismo que, según el Gobierno, la Iniciativa de reforma de la Constitución de México elaborada por la COCOPA puede interpretarse como un cumplimiento del requisito de la consulta en el sentido del Convenio núm. 169 de la OIT, ya que esta iniciativa reflejó el consenso alcanzado en los Acuerdos de San Andrés y contó con el apoyo explícito de la mayoría de las organizaciones indígenas del país.
86. El Comité observa que ya en 1992, la reforma a la fracción VII del artículo 27 y del artículo 4 de la Constitución generó alegatos de inconformidad con el Convenio por parte de los indígenas. Nota que el estallido de violencia de 1994 fue seguido por un proceso de diálogo entre el EZLN y el Gobierno que condujo a los Acuerdos de San Andrés de Larraínzar el 16 de febrero de 1996. Nota asimismo que ambas partes reconocen haber delegado en la COCOPA la redacción de una iniciativa de orden constitucional, la cual fue presentada por la COCOPA el 29 de noviembre de 1996. El Gobierno de México presentó esta iniciativa al Congreso de la Unión el 5 de diciembre de 2000. Anteriormente otro proyecto había sido presentado en 1998 por el Presidente Zedillo y según los alegantes esta iniciativa no fue nunca tratada, debido a una ruptura de diálogo.
87. El Comité observa que desde 1992 hasta la actualidad la relación entre el Gobierno y los pueblos indígenas ha sido sumamente compleja, con un trasfondo de conflicto manifiesto en ocasiones, latente en otras e incluso violento en algunos momentos. El Comité ha tomado nota de los esfuerzos desplegados por el Gobierno y por las organizaciones que participaron en dicho proceso para dialogar y llegar a soluciones satisfactorias, pero no puede dejar de notar las dificultades que presentó ese proceso y las diferentes interrupciones en la comunicación entre ambas partes, que no ayudaron a generar un clima de confianza. Notó asimismo la ruptura del diálogo precedente al procedimiento legislativo impugnado.
88. El Comité no considera, como argumentan los alegantes, que el proceso de consulta que concluyó con las reformas constitucionales comenzó recién el 5 de diciembre de 2000 con la presentación de la iniciativa COCOPA al Congreso de la Unión. En opinión del Comité, a fin del examen de la presente reclamación, cabe examinar la aplicación del artículo 6 desde que se inició el diálogo entre el Gobierno y el EZLN.
Procedimientos apropiados
89. En opinión del Comité, será apropiado el procedimiento que genere las condiciones propicias para poder llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas, independientemente del resultado alcanzado. Es decir que la expresión «procedimientos apropiados» debe entenderse con referencia a la finalidad de la consulta que es llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento. No es necesario, por supuesto, que un acuerdo se logre o que se obtenga el consentimiento.
90. El proceso de consulta que culminó con la presentación por parte del Poder Ejecutivo al Congreso de la iniciativa COCOPA el 5 de diciembre de 2000, se llevó a cabo en aplicación de los Acuerdos de San Andrés. En opinión del Comité, este fue un proceso laborioso que llevó mucho tiempo y que demostró el empeño de las partes por lograr consensos. El Comité se referirá mas tarde al criterio de representatividad requerido por el artículo 6, dejando sentado que la complejidad de las consultas realizadas, el tiempo utilizado y los acuerdos alcanzados, refleja la voluntad del Gobierno de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas, durante el diálogo que condujo a la presentación de la iniciativa COCOPA al Congreso de la Unión.
91. Al considerar el proyecto de reformas la legislatura llevó a cabo consultas mucho más limitadas con los pueblos indígenas.
92. En ese sentido, el Comité nota que una vez presentada la iniciativa al Congreso, la Subcomisión mantuvo una serie de audiencias, actividades y consultas entre el 12 de marzo y el 4 de abril de 2001. En opinión del Comité, sin cuestionar la legitimidad del proceso legislativo, el corto tiempo que se otorgó el Congreso para decidir sobre las reformas, limitó las posibilidades de obtener un consenso.
93. La metodología utilizada consistió en audiencias a indígenas y a otros sectores a pedido de parte. En este sentido, el Comité nota que, según consta en la exposición de motivos del proyecto de decreto presentado por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Asuntos Indígenas y Estudios Legislativos a la honorable Asamblea Plenaria del Senado de la República la subcomisión de dictamen procedió a realizar una serie de audiencias públicas con diversos sectores relacionados con la presente reforma. Se escucharon los puntos de vista de organizaciones indígenas, especialistas en la materia, académicos y opiniones de quienes tuvieron la responsabilidad en el proceso de negociación de paz en Chiapas, así como la comparecencia ante Comisiones Unidas del Secretario de la Gobernación. El 23 de marzo la Cámara de Diputados invitó a los integrantes de las Comisiones Unidas, participantes en este dictamen a que acudiesen a su recinto para que en reunión de comisiones escucharan los puntos de vista del EZLN y del Congreso Nacional Indígena, en relación con sus opiniones respecto de la reforma constitucional en materia de derechos y cultura indígenas.
94. El Comité observa que las audiencias se realizaron una sola vez con cada sector, persona u organización y que no se trató de un proceso en el cual las personas u organizaciones que tuvieron la oportunidad de ser oídas pudieran, además de ser oídas, instaurar un intercambio genuino con continuidad y tiempo para, al menos tener la posibilidad de llegar a acuerdos. Incluso en el caso del CNI y del EZLN, los que según el Gobierno tienen representatividad nacional, el Comité nota que se los escuchó en una sola oportunidad, el 23 de marzo de 2001, lo cual parecería insuficiente para darse la posibilidad de llegar a un acuerdo.
95. Las características indicadas por los reclamantes, sobre la manera en que se deberían llevar a cabo las consultas previstas en el artículo 6 del Convenio constituyen ciertamente un modelo que sería deseable aplicar, pero los requisitos enunciados en el Convenio no entran en tales precisiones. El Comité entiende que, en tanto se consultó plenamente de conformidad con el artículo 6 del Convenio en la preparación de las propuestas de la COCOPA, durante las deliberaciones en el Senado las posibilidades para los representantes de los pueblos indígenas de ejercer una influencia sobre el resultado de los debates se redujo sustancialmente. Esto resulta fundamentalmente de la brevedad del proceso de audiencias. El Comité nota asimismo que se trató de un procedimiento legislativo que usualmente no prevé la inclusión de consultas del tipo de las contempladas por el artículo 6.
96. El trámite y ratificación por las legislaturas de los estados del proyecto de reformas constitucionales, generan aún más dudas en cuanto al clima de diálogo. El Comité notó el rápido paso de las reformas constitucionales y de que los estados con mayoría de población indígena votaron en contra de la misma.
Representatividad
97. El artículo 6.1, a) del Convenio, al consagrar la obligación a cargo de los gobiernos de consultar a los pueblos interesados, establece que deberán hacerlo «en particular a través de sus instituciones representativas».
98. Después de un laborioso proceso de consulta, el Gobierno y el EZLN firmaron, el 16 de febrero de 1996, los Acuerdos de San Andrés Larraínzar.
99. En el marco de las consultas efectuadas, el Gobierno señaló que el poder legislativo federal consideró que las organizaciones más representativas del movimiento indígena eran el CNI y el EZLN y tomó en cuenta asimismo a académicos y personalidades dedicadas a problemas indígenas.
100. El Comité no pone en duda la buena fe del Gobierno al consultar con el EZLN, lo cual adquiere mayor sentido aún en las circunstancias en que se produjo, puesto que esa consulta se dio en el marco de un conflicto entre el EZLN y el Gobierno. Esto se ajusta a lo establecido en el artículo 34 del Convenio según el cual:
La naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto al presente Convenio deberán determinarse con flexibilidad, teniendo en cuenta las condiciones propias de cada país.
101. Esto no implica poner en duda la representatividad de dichas organizaciones, cuestión que el Comité no examinó. El Comité observa que el Gobierno se refiere al EZLN y al CNI como a las «organizaciones más representativas del movimiento indígena» en tanto que el Convenio se refiere a las «instituciones representativas de los pueblos indígenas».
102. Dada la diversidad de los pueblos indígenas, el Convenio no impone un modelo de institución representativa, lo importante es que estas sean el fruto de un proceso propio, interno de los pueblos indígenas. Pero es fundamental cerciorarse de que la consulta se lleva a cabo con las instituciones realmente representativas de los pueblos interesados. Como ya lo estableciera el Consejo de Administración en otra oportunidad, «... el principio de representatividad es un componente esencial de la obligación de consulta. (...) pudiera ser difícil en muchas circunstancias determinar quién representa una comunidad en particular. Sin embargo, si no se desarrolla un proceso de consulta adecuado con las instituciones u organizaciones indígenas y tribales verdaderamente representativas de las comunidades afectadas, la consulta encaminada no cumpliría con los requisitos del Convenio» (Nota 1).
103. Además, las audiencias ante el Congreso permitieron que miembros de comunidades indígenas se expresaran, pero no parece que se haya intentado llevar a cabo consultas sistemáticas con organizaciones (instituciones) representativas.
104. Respecto de la eventual aplicación del Convenio núm. 144 de manera supletoria al artículo 6 del Convenio núm. 169, el Comité acuerda con el Gobierno en que formalmente no cabe aplicar este Convenio, al tiempo que considera que el espíritu de diálogo y negociación del Convenio núm. 144 favorecería una aplicación más plena del artículo 6 del Convenio núm. 169.
Recapitulación
105. El Comité ha debido analizar el largo proceso que llevó a la adopción de las reformas constitucionales. Nota el empeño del Gobierno en el proceso de diálogo que culminó el 5 de diciembre de 2000, por alcanzar acuerdos sobre el contenido de las propuestas de reformas. Considera que durante ese proceso el Poder Ejecutivo aplicó el artículo 6 del Convenio teniendo en cuenta las condiciones del país, tal como lo establece el artículo 34 del Convenio. Nota asimismo que, ante el Congreso y las legislaturas estatales, la manera en que se desarrolló el proceso podría haber sido más ajustada al propósito del Convenio si se hubieran determinado con mayor precisión los criterios utilizados para determinar la representatividad, forma de participación en las audiencias y metodología utilizada. Comparte con el Gobierno las afirmaciones de que aún no hay una jurisprudencia amplia que incluya criterios mas detallados de las condiciones que debe reunir una consulta de ese alcance para ser adecuada. Nota la dificultad que representa una consulta de alcance general, como es el caso de una reforma constitucional, y de aplicación nacional, que en este caso afecta, además, a aproximadamente 10 millones de indígenas. Nota asimismo que las consulta efectuadas ante el Congreso y los Estados generaron sentimientos de frustración y de exclusión de los indígenas. También es consciente de que la diferencia en cuanto a los valores, concepciones, tiempos, sistemas de referencia e incluso formas de concebir la consulta entre los interlocutores agregan complejidad a la tarea. En ese sentido el establecimiento, en México, de criterios claros en cuanto a la forma de la consulta y la representatividad podría haber permitido la obtención de resultados más satisfactorios para ambas partes. Por otra parte, no puede dejar de reconocer que tanto el Congreso Nacional como las legislaturas de los Estados no ignoraban las opiniones de los indígenas respecto de las reformas, pero no estaban obligados a aceptarlas. Habría sido conveniente que establecieran un mecanismo para intentar llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.
106. Como quedó claramente establecido durante el proceso de adopción del Convenio, y fue reafirmado por los órganos del sistema de control de este Convenio, la consulta no implica necesariamente que se llegue a un acuerdo en los términos en que los pueblos indígenas lo prefieran. Todo parece indicar que las opiniones de los reclamantes en cuanto a las características que ha de tener una consulta para ser efectiva, podrían haber dado lugar a una serie de consultas más completa, por lo que es pertinente recordarlas como propuestas atinadas sobre la manera en que tales consultas deberían llevarse a cabo en otras situaciones similares. No obstante, el Comité no puede llegar a la conclusión de que tal lista de «buenas prácticas» sea en realidad exigida por el Convenio, aun cuando hubieran constituido un excelente medio para aplicar plenamente los principios establecidos en el artículo 6.
107. Por último, el Comité estima que el clima de enfrentamientos, violencia y desconfianza recíproca impidieron que las consultas se llevaran a cabo de manera más productiva. Es consustancial a toda consulta la instauración de un clima de confianza mutua, pero más aún con relación a los pueblos indígenas, por la desconfianza hacia las instituciones del Estado y sentimiento de marginación que encuentran sus raíces en realidades históricas sumamente antiguas y complejas, y que no terminan de superarse aún.
D. Recomendaciones del Comité
108. Al adoptar este informe el Comité es consciente de la importancia de este tema para el Gobierno, y de la complejidad del requerimiento de la consulta con relación a reformas constitucionales en un país con una importante población indígena distribuida en diversas zonas geográficas. Espera que sus recomendaciones ayudarán al Gobierno y a los pueblos indígenas a reforzar el diálogo y a encontrar, a través de procedimientos adecuados, soluciones a largo plazo. El Comité solicita al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y que, a la luz de las conclusiones que figuran en los párrafos 81 a 107 del mismo:
a) inste al Gobierno a realizar esfuerzos adicionales y continuos para superar el sentimiento de exclusión que surge de manera evidente en las alegaciones de los reclamantes;
b) solicite al Gobierno que, al desarrollar, precisar o implementar las reformas constitucionales mediante medidas legislativas o administrativas, sean estas de nivel federal o de los diferentes estados, haga lo necesario para que se aplique plenamente el artículo 6 en el proceso de adopción de tales medidas y que al aplicar dicho artículo:
i) siente criterios claros de representatividad;
ii) tome en cuenta en la medida de lo posible las propuestas de los reclamantes en cuanto a las características que ha de tener una consulta para ser efectiva;
iii) determine un mecanismo de consulta que se adecue en el método utilizado con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas, independientemente de que esto se logre o no;
iv) tenga en cuenta, al determinar los mecanismos de consulta, los valores, concepciones, tiempos, sistemas de referencia e incluso formas de concebir la consulta de los pueblos indígenas;
c) solicite al Gobierno que informe detalladamente a la Comisión de Expertos, mediante las memorias que deba presentar en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT en relación con este Convenio, sobre la evolución de las cuestiones en que se fundamenta la reclamación y sobre el cumplimiento de las presentes recomendaciones.
III. Examen de la reclamación por violación de las disposiciones medulares del Convenio
A. Alegatos presentados por las organizaciones reclamantes
109. El Sindicato de Trabajadores de la Jornada ha presentado reclamación por el incumplimiento de las disposiciones medulares del Convenio núm. 169, al tiempo que ha solicitado una investigación particular sobre la incompatibilidad del Convenio núm. 169 con las reformas constitucionales adoptadas el 14 de agosto de 2001 y en términos de los alegantes, con disposiciones legislativas, administrativas y otras adoptadas por las autoridades. Asimismo, ha solicitado la conformación de una Comisión de encuesta puesto que considera que en México existe una situación de incumplimiento de la totalidad de las disposiciones del Convenio. La reclamación contiene 18 apartados. Además los reclamantes han comunicado ampliaciones y han enviado abundante correspondencia. El Comité no se referirá a todos y cada uno de los puntos planteados, ya que el volumen, diversidad e incluso la naturaleza de los mismos exceden, en opinión del Comité, la capacidad de un comité tripartito establecido para examinar una reclamación presentada en virtud del artículo 24. Sin embargo, indicará algunas de las principales cuestiones señaladas.
Marco general de discriminación
110. En primer lugar se refieren los reclamantes a un contexto general de incumplimiento del Convenio y en ese sentido citan, entre otros, la documentación recibida, y/o elaborada, por el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD) de la Organización de las Naciones Unidas referida a México, y los documentos presentados por la Presidenta- Relatora del Grupo de Trabajo sobre poblaciones indígenas como resultado de su visita a México del 28 de enero al 14 de febrero de 2000 (E/CN.4/Sub.2/2000/40 y E/CN.4Sub.2/2000/CRP.1). En el primer documento citado, la Relatora se declaraba profundamente preocupada por la militarización de las zonas indígenas especialmente en Oaxaca, Chiapas y Guerrero y por la intervención creciente de los militares en las funciones de policía e indicaba que esa situación provoca estallidos de violencia y una atmósfera de temor y de violaciones graves de los derechos humanos, incluido el derecho a la vida y a la integridad física y mental, el derecho de no ser sometidos a torturas o a tratos crueles, inhumanos o degradantes y el derecho a no sufrir detenciones y encarcelamientos arbitrarios. A continuación expresaba su convicción de que las cuestiones sociales deberían resolverse mediante un diálogo democrático y genuinamente participativo.
111. Se refieren asimismo los alegantes a indicadores económicos sobre la situación de los pueblos indígenas. Expresan, por ejemplo, que según una encuesta del Instituto Nacional Indigenista (INI) «menos de la tercera parte de la población indígena está empleada; 500.249 indígenas no reciben salario por su trabajo; 481.331 perciben menos de un salario mínimo al mes y 270.000 perciben entre uno o dos salarios de miseria o minisalarios». Se refieren y adjuntan la intervención de la Embajadora Especial de México para los Derechos Humanos y la Democracia, efectuada en el tema 15, «cuestiones indígenas», durante el 57.° período ordinario de sesiones de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, (abril de 2001). En esa ocasión la Embajadora Especial afirmó que, si el analfabetismo en México tiene una media nacional del 10 por ciento, en el caso de los indígenas la media es del 45 por ciento; si el promedio de viviendas sin agua potable en México es del 15 por ciento, el de los indígenas es del 60 por ciento. También alegan que algunas comunidades indígenas han reclamado por la calidad de las semillas, herramientas, fertilizantes, plaguicidas y funguicidas que les son distribuidos y que en algunos estados la ayuda alimenticia y algunos servicios destinados a familias indígenas están condicionados a la pertenencia a un determinado partido político. Según los reclamantes, estos hechos muestran la existencia de discriminación generalizada a los pueblos indígenas en México.
Tierras
112. Los reclamantes se refieren abundantemente a la cuestión de las tierras. Básicamente alegan que son frecuentes los robos de tierras y los conflictos que de ellos se derivan y que prácticamente todas las tierras indígenas tienen problemas de límites o están en «eternos procesos jurídicos» con personas ajenas a la comunidad que se han apropiado de una parte o de la totalidad de las tierras legalmente reconocidas como tierras indígenas. Continúan indicando que cuando algunas comunidades, después de años de trámites burocráticos, han obtenido dictámenes o decisiones judiciales que les favorecen, éstos no son ejecutoriados.
113. En particular se refieren a un caso ligado a la problemática de la tierra y al trabajo forzoso en la comunidad Zolontla, Municipio de Ixhuatlán de Madero, Estado de Veracruz, cuyos miembros en 1943 reclamaron judicialmente las tierras que les habrían sido robadas. En 1974 un «cacique local», en términos de los reclamantes, habría prestado dinero a la comunidad para una escuela a cambio de que trabajaran para él, sin remuneración. Cuando los indígenas calcularon que ya habían pagado su deuda se negaron a continuar trabajando para esa persona y entonces fueron obligados a trabajar mediante latigazos e incluso un agente municipal que no había llevado a la gente a trabajar gratis fue asesinado a balazos. Afirman que, en esas condiciones continuaron trabajando sin remuneración y, además, tenían la prohibición de trabajar fuera de esas tierras. A partir de 1994, intentaron recuperar nuevamente las tierras y un miembro de la comunidad fue asesinado en 1995. En 1998 la comunidad intentó recuperar sus tierras y fundar un poblado y en 1999 fue desalojada por la policía y el ejército y hasta enero de 2001 la situación no habría evolucionado.
114. Numerosos artículos publicados en el periódico La Jornada, cuyo sindicato es autor de la reclamación, fueron comunicados al Comité y se refieren al asesinato, en mayo de 2001, de 26 trabajadores de un aserradero. Dichos asesinatos ocurrieron en el paraje de Agua Fría, Municipio de Textitlán, Oaxaca. Según los artículos esos asesinatos tendrían relación con los conflictos agrarios, la miseria y la marginación de una paupérrima región indígena. La mayoría de esos conflictos se originarían en cuestiones ligadas a límites de tierras, despojo o invasión. Esas situaciones ya habrían sido resueltas judicialmente en muchos casos pero las sentencias de los tribunales agrarios no se habrían aplicado. Además, indican que las disputas relacionadas con las tierras se ven agudizadas por el aumento de la población, la demanda de tierras y la relación simbiótica entre los pueblos indígenas y la tierra. Señalan que hechos de violencia similares ya se produjeron anteriormente en repetidas ocasiones. El de Agua Fría sería una muestra de lo que ya ocurrió y puede seguir ocurriendo si no se implementan soluciones eficaces respecto de las tierras en la región.
Derechos y justicia
115. En otros apartados los alegantes se refieren ampliamente a la dificultad de los pueblos indígenas para acceder a la administración de justicia debido al funcionamiento burocrático de las instituciones pertinentes. Se refieren también a la persistencia de una situación de impunidad y de falta de transparencia de los procesos judiciales. Citan la intervención de la Embajadora Especial de México ante la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas en abril de 2001 según la cual «Si de por sí enfrentamos problemas de procuración de justicia, en el caso de las comunidades indígenas son aún mas graves; desgraciadamente en México hay indígenas presos porque no contaron con una traducción adecuada a sus lenguas para aclarar su situación; o porque no tuvieron dinero para pagar una fianza reducida; o porque no contaron con la asesoría legal básica».
Esterilizaciones forzosas
116. Según los alegantes, se habrían producido en ocasiones esterilizaciones forzosas a mujeres y hombres indígenas. Alegan que en las regiones indígenas los programas de ayuda llamados Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) y Programa de Capitalización del Campo (PROCAMPO) están condicionados a la esterilización o ingestión de falsas vitaminas que las mujeres deberían tomar delante de las personas encargadas de distribuir la ayuda. Sostienen que si los productos que deben tomar realmente fueran vitaminas, no obligarían a las mujeres a tomarlas en presencia de quienes distribuyen las ayudas. Afirman que el fracaso de los programas de salud para los indígenas se debe a que en algunas comunidades las mujeres se esconden cuando llegan los representantes del programa. También se refieren a esterilizaciones masculinas (vasectomías) en el estado de Guerrero, que se realizaron a cambio de ayuda. Indican que los hombres que se quejaron no lo hicieron por la vasectomía, sino porque no se les había cumplido con la ayuda prometida a cambio de realizar dicha intervención. Señalan que funcionarios de programas de ayuda entregaron 50 pesos a todos los que habían aceptado la vasectomía e hicieron pública la entrega de dicha suma para encontrar más voluntarios.
Niños indígenas
117. En lo que respecta a la situación de los niños indígenas, indican los alegantes que la presencia de militares y las operaciones militares han ocasionado desplazamientos masivos en las regiones indígenas, y que los niños indígenas emigrados a las ciudades encuentran enormes dificultades para seguir normalmente su escolaridad. Se refieren a los resultados de una investigación realizada en Sinaloa en 1994. Indican que visitas hechas en 1999 y 2000 mostraron que los datos resultantes de la primera investigación seguían siendo vigentes. Indican que en Sinaloa el 25 por ciento de los jornaleros agrícolas tiene menos de 14 años, que el 30 por ciento no está registrado ni tiene documentos, que el 95 por ciento no goza de vacaciones, que el 80 por ciento no goza de día de descanso, que el 50 por ciento tiene una antigüedad de 3 años o más y que el 100 por ciento no recibe salario cuando enferma. Indican que según el Centro de derechos humanos Miguel Agustín Projuárez, de 1999, hay niños incluso de cinco años que trabajan en cuadrillas familiares.
Trabajadores migrantes indígenas
118. Se refieren asimismo los reclamantes a la situación de los trabajadores migrantes en el interior del país. Indican que dos regiones de gran marginación como Guerrero y Oaxaca proporcionan el mayor número de migrantes y que entre el 35 y 40 por ciento de ellos son indígenas. Indican que según el Centro de derechos humanos Miguel Agustín Projuárez esos trabajadores, en su mayor parte indígenas, son engañados, explotados y reducidos a una condición cercana a la esclavitud y que, por lo general, los jornaleros con los salarios más bajos son migrantes indígenas, analfabetos y de baja escolaridad.
B. Observaciones del Gobierno
Marco general y discriminación
119. Sostiene el Gobierno que no corresponde la utilización de documentación de la organización de Naciones Unidas en el marco de un convenio y procedimiento específicos de la OIT.
120. Indica el Gobierno que, al estallido del conflicto, el EZLN invadió en la región de las Cañadas un total de 978.777 hectáreas de las cuales 85 por ciento estaban bajo el régimen de propiedad social, 10 por ciento de propiedad privada y 5 por ciento otros tipos de propiedad. Estas invasiones provocaron reacciones violentas y exigencias al Gobierno para que impusiera orden y garantizara a los legítimos propietarios de los predios, entre ellos indígenas, su derecho al uso y explotación de las tierras. Afirma el Gobierno que ese es el origen de la militarización en las zonas indígenas de Chiapas. Continúa indicando que, al inicio de la actual administración, desde el 1.º de diciembre de 2000, el Presidente de la República ordenó al ejército el retiro de retenes militares de la zona de conflicto de Chiapas, suspendió el patrullaje, canceló vuelos rasantes en la zona y ordenó el retiro y cierre de las siguientes siete instalaciones militares: Amador Hernández, Jolnachoj, Roberto Barrios, la Garrucha y Cuxuljá, Guadalupe Tepeyac y Río Euseba y el 26 de marzo de 2001 las dos últimas fueron transformadas en Centros para el Desarrollo de las Comunidades Indígenas.
121. El Gobierno señala también que para impulsar la acción política e institucional dirigida a los pueblos indígenas de México ha tomado diversas medidas, como la creación, mediante decreto presidencial de 4 de diciembre de 2000, de la Oficina de Representación para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Esta tiene la función de construir los mecanismos de transversalidad, intersectorialidad, participación y multiculturalidad para la acción institucional del Ejecutivo Federal en beneficio de las comunidades indígenas. Menciona también la instauración del Consejo para el Desarrollo de los Pueblos indígenas, el Programa Multicultural de Educación, Lengua y Cultura y el Programa Intersectorial de Atención a Mujeres Indígenas. Asimismo, la Oficina de Representación para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas ha impulsado la inclusión de unidades especializadas en la atención de los pueblos indígenas en diversas dependencias y entidades. También indica que para el año 2002 el gasto para el desarrollo de los pueblos indígenas es de aproximadamente 15.108 millones de pesos, lo que representa un crecimiento del 34 por ciento, con referencia al año anterior. Proporciona amplias informaciones sobre el presupuesto de actividades de cada programa.
Tierras
122. El Gobierno expresa su preocupación por el carácter general de las alegaciones referidas a este tema. Hace notar que durante el período comprendido entre 1995 y 2000 se llevó a cabo un esfuerzo gubernamental sin precedentes en Chiapas. Indica que el Gobierno Federal, a través de la Secretaría de la Reforma Agraria y con el apoyo del gobierno del estado de Chiapas constituyó la Mesa Interinstitucional agraria que conoció 2.100 asuntos pactándose la adquisición de 249.937 hectáreas en beneficio de 61.102 familias. Indica que el Programa Sectorial Agrario 2001-2006 sienta las bases para la regularización y ordenación jurídica de la tierra, que en 2001 se entregaron 452.000 documentos en el marco del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares, se titularon 186.000 hectáreas de terrenos nacionales y se regularizaron 270.000 hectáreas de colonias agrícolas y ganaderas.
123. En cuanto a los 26 asesinatos en Agua Fría, señala el Gobierno que el 31 de mayo de 2001, en el paraje conocido como Agua fría, jurisdicción de Santiago Textitlán, Sola de Vega, Oaxaca, fueron ultimadas 26 personas originarias de la comunidad de Santiago Xochiltepec, del mismo municipio, cuando éstas se dirigían a la comunidad a bordo de un camión luego de concluir una semana de jornada laboral en un aserradero denominado La Cofradía, en la jurisdicción de San Pedro el Alto Zimatlán, Oaxaca. Indican que de manera inmediata la Procuraduría General de Justicia del Estado de Oaxaca realizó un operativo en la zona a fin de capturar a los autores de estos hechos, en los que fueron detenidas 16 personas. La Procuraduría General de la República en su boletín oficial de 5 de junio de 2002, informó que el Ministerio Público de la Federación con sede en Oaxaca consignó ante el juzgado competente a 13 de las 16 personas por presuntos delitos relacionados con la portación de armas y que dicha consignación es paralela a la averiguación previa que integró el Ministerio Público por los delitos de homicidio calificado y otros. Indican que los hechos de Agua Fría están siendo atendidos por la autoridad y que el asunto todavía está en proceso.
124. El Gobierno subraya que las autoridades del ámbito federal y estatal han puesto énfasis en resolver el aspecto de límites de tierras e informa sobre los mecanismos que se han desarrollado para regular la emisión de autorizaciones de explotación forestal en las zonas límites entre comunidades, en particular entre las comunidades de Santiago Xochiltepec y Santo Domingo Teojomulco, y en general, para apoyar a las comunidades indígenas de Oaxaca en material de desarrollo social, procuración de derechos indígenas y seguridad pública.
Derechos y justicia
125. El Gobierno indica que el artículo 2, de la Constitución en su apartado B, dispone que la federación, los estados y los municipios, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos y que tal es el caso del Plan Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2001-2006. En cuanto a la administración de justicia, el Gobierno indica que la impartición de justicia en materia indígena ha tenido avances importantes. Algunos de ellos se han reflejado en el Código Federal de Procedimientos Penales, la ley federal para prevenir y sancionar la tortura, la ley federal de defensoría pública, el reglamento de los centros federales de readaptación social, la ley de la comisión nacional de derechos humanos. Respecto del tema de la impunidad, el Gobierno se refiere a los recursos legales existentes y en particular se refiere al artículo 6 de la ley de la comisión nacional de derechos humanos.
Esterilizaciones forzosas
126. Afirma el Gobierno que no condiciona la prestación de los programas de desarrollo social que ofrece y que, en caso de que una persona considere que se viola su derecho a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el número de sus hijos, puede denunciar estas irregularidades ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
Niños indígenas
127. El Gobierno indica que el 29 de mayo de 2000 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la ley de protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, la cual contiene disposiciones de orden federal para proteger a los menores y evitar que sean víctimas de explotación. En ese marco se prevé la adopción de un programa nacional para la atención de los derechos de la infancia y adolescencia en el que se involucran a diversos sectores sociales. Además, proporciona indicaciones detalladas sobre otras disposiciones legislativas a favor de la niñez. Asimismo, se refiere a diversos programas de apoyo a la niñez, entre ellos al Programa Nacional de Jornaleros Agrícolas. Desde 1995 la cobertura de atención ha registrado una tendencia creciente, lo que permitió atender a 1.165.518 menores en el período 1995-1999. En el marco del programa citado se ha instaurado el programa para contribuir al ejercicio de los derechos de niños y niñas hijos de jornaleros agrícolas, y al desaliento del trabajo infantil (PROCEDER). Este Programa se fundamenta en la problemática que niñas y niños tienen para ejercer sus derechos fundamentales. Se inició en el segundo semestre de 2001 en los estados de Sinaloa, Nayarit, Baja California Sur, San Luis Potosí y Morelos y en la actualidad se extendió a otros estados donde existe una presencia significativa de familias jornaleras agrícolas. Por último, se refiere el Gobierno al sistema nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) el cual desde 1990 ha promovido la atención de los menores «de» y «en» la calle. El DIF ha implementado diferentes programas y desde 2001 se ocupa del Programa para la prevención, atención, desaliento y erradicación del trabajo infantil urbano-marginal. Respecto a los menores hijos de trabajadores migrantes, afirma que el Gobierno Federal a través del sistema DIF, garantiza el acceso a los mínimos de bienestar de esa población infantil que se ve afectada por la movilidad laboral de sus padres y por su temprana inclusión en el trabajo agrícola.
Trabajadores migrantes indígenas
128. Indica el Gobierno que el artículo 2, apartado B, fracción VII, I de la Constitución se refiere a «establecer políticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indígenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrícolas». Con el propósito de atender las demandas en materia de contratación y condiciones de empleo, en particular la protección del salario y la maternidad de los jornaleros agrícolas indígenas, los servicios médicos y las condiciones de empleo de los trabajadores indígenas migrantes, la Secretaría de Trabajo y Previsión Social participa en la realización de un acuerdo interinstitucional presidido por la Oficina para Asuntos Indígenas de la Presidencia de la República. Se tiene previsto desarrollar un proyecto de vinculación y empleabilidad para jornaleros agrícolas y las comunidades indígenas. En el país se pueden identificar zonas de expulsión (localidades de origen) y zonas receptoras de jornaleros agrícolas. El proyecto atenderá a la población en ambas zonas buscando incrementar la empleabilidad de estas personas mediante su capacitación en seguridad e higiene y en actividades laborales, apoyo al traslado de zonas receptoras y desarrollo de proyectos productivos orientados a arraigar a los indígenas en sus comunidades durante las épocas de no empleo. También se refiere el Gobierno detalladamente al Programa Nacional con Jornaleros Agrícolas (PRONJAG) el que tiene como objeto contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de la población jornalera. Durante el año 2000 PRONJAG operó en 15 entidades federativas brindando apoyo a 753.285 personas de las cuales aproximadamente el 42,1 por ciento son indígenas. El 21 de abril de 2002 el Gobierno Federal puso en marcha el Programa Intersectorial de Atención a Jornaleros Agrícolas en el que participan diferentes organismos públicos para acabar con la dispersión de esfuerzos y brindar un enfoque integral. Este programa busca mejorar las condiciones laborales y apoyar el desarrollo de las capacidades productivas de los trabajadores en sus lugares de origen, desalentar el trabajo infantil, y contribuir al ejercicio de los derechos relativos a la salud y seguridad social entre otros. Con la puesta en marcha de este instrumento de política social se sientan las bases que permitirán diseñar una política de atención a los trabajadores del campo. Se instrumentó en su fase inicial en las principales entidades expulsoras y receptoras y en 2003 se ampliará a otros estados.
C. Conclusiones del Comité
129. El Comité ha tomado nota de las detalladas comunicaciones enviadas tanto por el Gobierno como por los alegantes. Tomó debida nota de que los alegantes señalan que la reclamación se realiza por el incumplimiento de la totalidad de las disposiciones del Convenio. Y que en efecto, las alegaciones cubren a la mayoría de las disposiciones del Convenio. Al respecto, el Comité ha realizado un esfuerzo por sintetizar los principales puntos de la reclamación pero considera que no corresponde a este Comité controlar la aplicación global del Convenio, ya que este es un proceso que debe ser seguido durante un largo período de tiempo. En opinión del Comité, el seguimiento de la aplicación global del Convenio corresponde a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. En consecuencia, el Comité no analizará a fondo cada una de las alegaciones sino que abordará los principales puntos que, en su opinión, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones debe considerar, en seguimiento de esta reclamación.
130. La documentación de órganos de las Naciones Unidas, se trate de órganos de vigilancia de los tratados, tales como el CERD o de órganos creados por la Carta, tales como el Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas, puede ser tomada en cuenta como indicativa del marco general. En efecto, la OIT trabaja en coordinación con órganos de las Naciones Unidas en temas específicos aunque por supuesto son los órganos de control de la OIT los que realizan el seguimiento de sus propios convenios. Es oportuno recordar que la cuestión de derechos indígenas es objeto de una estrecha colaboración entre los órganos del sistema de las Naciones Unidas y la OIT desde inicios de los años cincuenta. El Comité considera que puede, por lo tanto, referirse a los documentos de los órganos del sistema de las Naciones Unidas para situar el contexto en que se desenvuelve la aplicación del convenio o algunas de sus disposiciones y del mismo modo nota que los resultados alcanzados por los órganos de la OIT son tomados en cuenta por las instancias de Naciones Unidas.
131. En lo relativo al marco general de la discriminación que existiría en México respecto de las poblaciones indígenas, el Comité tomó nota de los indicadores económicos que, como lo reconoce el propio Gobierno, muestran que la situación socioeconómica de los pueblos indígenas en México es inferior a la de la población en general. En opinión del Comité este hecho exige un esfuerzo particular por parte del Gobierno para poner fin a tal situación. Es más, esta es la tarea con la cual el Gobierno se ha comprometido a sí mismo al ratificar el Convenio núm. 169.
132. Tomó nota asimismo de los programas enunciados por el Gobierno para mejorar la situación de los pueblos indígenas. En consecuencia, el Comité solicita a la Comisión de Expertos que continúe solicitando al Gobierno, informaciones sobre los resultados en la práctica, de los diversos programas impulsados para lograr la igualdad efectiva de los pueblos indígenas. El Comité considera que para lograr una política inclusiva eficaz no basta con la multiplicación de planes aislados. La naturaleza complementaria y coordinada de los programas descriptos por el Gobierno no resulta completamente evidente. El Comité recuerda que el artículo 2 del Convenio establece la obligación del Gobierno de desarrollar una acción coordinada y sistemática, con la participación de los pueblos interesados, con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. Dispone que esta acción deberá incluir medidas que:
a) aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población;
b) promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones;
c) ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida.
133. El Comité considera que la plena y efectiva aplicación del artículo 2 es clave para superar situaciones de desigualdad que afectan a los pueblos indígenas de manera profunda y durable. Por eso solicita al Gobierno que al lanzar diferentes planes y programas de desarrollo para los pueblos interesados lo haga asegurándose de que los mismos se inscriben en el marco de una acción coordinada y sistemática y con plena participación de los pueblos indígenas y le solicita también que informe debidamente de ello a la CEACR.
134. En cuanto a las alegaciones sobre las tierras, el Comité expresa su preocupación por hechos tales como el asesinato de 26 indígenas en Agua Fría. Espera que el Gobierno informará a la CEACR sobre el resultado de las investigaciones al respecto así como sobre las sanciones judiciales aplicadas a los culpables de dichos asesinatos. También espera que el Gobierno informará sobre las alegaciones relativas a la problemática de la tierra y al trabajo forzoso en la comunidad Zolontla, Municipio de Ixhuatlán de Madero, estado de Veracruz. El Comité expresa su preocupación además, por la posibilidad de que estas situaciones puedan repetirse dada la tensión existente en torno a la posesión y propiedad de las tierras. El Comité tomó nota de las acciones desplegadas por el Gobierno en el marco del Programa Sectorial Agrario y del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares. Es plenamente consciente de las dificultades para conciliar los derechos consagrados por el Convenio en materia de tierras, y en particular los consagrados en los artículos 13 a 15 del Convenio, con las disposiciones del Código Civil y otras derivadas del mismo. Por otro lado, considera que sólo la plena aplicación de estos artículos y entre ellos la institución de procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados puede evitar que hechos violentos como los mencionados se reiteren. En consecuencia, espera que el Gobierno proporcionará informaciones sobre a) el funcionamiento en la práctica de dichos procedimientos, incluyendo informaciones sobre su duración; b) la manera en que se reconocen en dichos procedimientos los derechos de propiedad y posesión de las tierras ocupadas tradicionalmente por los pueblos interesados y c) y las medidas adoptadas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia.
135. Respecto de las alegaciones sobre esterilizaciones forzosas, existen posiciones contrapuestas entre las partes, y el Comité no dispone de suficientes elementos para sacar conclusiones al respecto. Sin embargo, considera que la existencia de dichas alegaciones pone en evidencia el clima de desconfianza y sospecha creados por la tensión existente respecto al tema de los derechos indígenas en el país, y ponen de relieve la necesidad de que el Gobierno investigue tales alegaciones y sancione con severidad a todo aquel que pudiera estar implicado en tales acciones.
136. Con referencia a las alegaciones sobre la situación de los niños indígenas y los trabajadores indígenas migrantes internos, el Comité tomó nota tanto de los alegatos como de las observaciones del Gobierno. El Comité considera que al respecto son válidos sus comentarios realizados en el párrafo 132 precedente relativo al artículo 2 del Convenio, es decir que frente a las desigualdades socioeconómicas existentes es necesario que el Gobierno lleve a cabo una acción coordinada y sistemática, «con la participación de los pueblos indígenas, para eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida» (artículo 2.1). Al respecto, espera que el Gobierno garantizará la plena aplicación del artículo 20 cuyo párrafo 1 dispone que los gobiernos deberán adoptar, en el marco de su legislación nacional y en cooperación con los pueblos interesados, medidas especiales para garantizar a los trabajadores pertenecientes a esos pueblos una protección eficaz en materia de contratación y condiciones de empleo, en la medida en que no estén protegidos eficazmente por la legislación aplicable a los trabajadores en general y recuerda que el párrafo 3 de dicho artículo dispone que:
Las medidas adoptadas deberán en particular garantizar que:
a) los trabajadores pertenecientes a los pueblos interesados, incluidos los trabajadores estacionales, eventuales y migrantes empleados en la agricultura o en otras actividades, así como los empleados por contratistas de mano de obra, gocen de la protección que confieren la legislación y la práctica nacionales a otros trabajadores de estas categorías en los mismos sectores, y sean plenamente informados de sus derechos con arreglo a la legislación laboral y de los recursos de que disponen;
b) los trabajadores pertenecientes a estos pueblos no estén sometidos a condiciones de trabajo peligrosas para su salud, en particular como consecuencia de su exposición a plaguicidas o a otras sustancias tóxicas;
c) los trabajadores pertenecientes a estos pueblos no estén sujetos a sistemas de contratación coercitivos, incluidas todas las formas de servidumbre por deudas;
d) los trabajadores pertenecientes a estos pueblos gocen de igualdad de oportunidades y de trato para hombres y mujeres en el empleo y de protección contra el hostigamiento sexual.
137. El Comité espera que el Gobierno informará a la Comisión de Expertos sobre estos puntos y en particular sobre la participación de los pueblos indígenas en la adopción de dichas medidas y los resultados obtenidos en la aplicación de tales medidas.
138. En opinión del Comité, si bien esta reclamación contiene algunas alegaciones de incumplimiento en casos concretos, en general se refiere a las desigualdades socioeconómicas existentes, que el Gobierno reconoce y afirma estar tomando medidas para enfrentarlas. El Comité considera, sin embargo, que existen problemas en la aplicación del Convenio que no se originan solamente en las diferencias socioeconómicas. En virtud del Convenio, el Gobierno tiene la obligación de, por ejemplo, prevenir e impedir la pérdida continua de tierras indígenas, especialmente cuando es el resultado de despojo por parte de particulares o de demoras en los procedimientos judiciales. También tiene la obligación de garantizar que el marco legislativo, administrativo y judicial adoptado para implementar las reformas constitucionales no disminuya el grado de protección. El hecho de que la mayoría de los problemas de los que se tomó nota surjan de instancias gubernamentales fuera del control de las autoridades federales, constituye, en sí mismo, una indicación de que el Gobierno tiene la obligación en términos del Convenio de acrecentar sus esfuerzos para proteger a los pueblos indígenas en el país. El Comité nota que el Gobierno federal ha desplegado reales esfuerzos en ese sentido y lo alienta a continuar y reforzar su trabajo en esa dirección.
D. Recomendaciones del Comité
139. Al adoptar este informe, el Comité es consciente de que la amplitud y naturaleza integral de las alegaciones han generado una situación inédita que necesita un tratamiento diferenciado. El Comité espera que las medidas propuestas permitirán un seguimiento global y a largo plazo que ayudará a poner en práctica políticas que permitan superar las causas estructurales de las diferencias socioeconómicas de los pueblos indígenas en México, mediante una acción coordinada y sistemática, con la plena participación de los pueblos indígenas. El Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y que, a la luz de las conclusiones que figuran en los párrafos 129 a 138 del mismo:
a) solicite a la CEACR que examine todas las informaciones sometidas en el contexto de estas reclamaciones en el seguimiento del Convenio a título de los artículos 22 y 23 de la Constitución y de pedir informaciones adicionales si lo considerare necesario;
b) solicite al Gobierno que al lanzar diferentes planes y programas de desarrollo para los pueblos interesados lo haga asegurándose de que los mismos se inscriben en el marco de una acción coordinada y sistemática y con plena participación de los pueblos indígenas y le solicita también que informe debidamente de ello a la CEACR.
c) exprese al Gobierno su preocupación por los asesinatos de 26 trabajadores indígenas en el paraje de Agua Fría y le solicite que comunique a la CEACR informaciones sobre los resultados de las investigaciones y las sanciones impuestas;
d) solicite al Gobierno informaciones adicionales sobre las alegaciones relativas a la problemática de la tierra y al trabajo forzoso en la comunidad Zolontla, Municipio de Ixhuatlán de Madero, estado de Veracruz;
e) inste al Gobierno a buscar soluciones adecuadas a la problemática de la tierra para evitar que situaciones como las de Agua Fría se repitan y le solicite que informe a la CEACR: i) el funcionamiento en la práctica de los procedimientos para solucionar las reivindicaciones de tierras de los pueblos interesados, ii) la manera en que se reconocen en dichos procedimientos los derechos de propiedad y posesión de las tierras ocupadas tradicionalmente por los pueblos interesados y iii) las medidas adoptadas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia;
f) solicite al Gobierno informaciones sobre la aplicación práctica de los planes destinados a mejorar la situación de los jornaleros indígenas y en particular de los niños indígenas y de los migrantes internos, así como sobre la aplicación del artículo 20 del Convenio a estas categorías de trabajadores;
g) solicite tanto a los reclamantes como al Gobierno que se sirvan informar a la CEACR si se han presentado denuncias a la justicia sobre las alegadas esterilizaciones forzosas, y, en su caso, proporcionen informaciones sobre los resultados de las investigaciones realizadas como consecuencia de tales denuncias.
IV. Contenido de las reformas
140. En su reclamación, el SITRAJOR, refiriéndose al contenido de las reformas constitucionales, indica que éstas han causado alarma entre las organizaciones indígenas porque en general consideran que van en contra de disposiciones fundamentales del Convenio en particular respecto a tierras, territorios o recursos naturales. El reclamante solicita al Consejo de Administración y a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones que realicen una investigación sobre la compatibilidad de las reformas constitucionales con el Convenio núm. 169.
141. El Comité considera apropiado teniendo en cuenta la generalidad del pedido de los reclamantes, solicitar a la CEACR que realice este análisis. La Comisión de Expertos ya ha planteado cuestiones al respecto en sus comentarios de 2001 solicitando al Gobierno que proporcione informaciones sobre las siguientes cuestiones: definición de pueblos indígenas; autoidentificación, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico; derechos de los pueblos indígenas sobre las tierras, territorios y recursos naturales; poder que otorgan las reformas a las entidades federativas para definir quiénes son indígenas en sus propios estados. Como se indicó en párrafos anteriores, el examen realizado por la Comisión de Expertos debió ser interrumpido por la presentación de la presente reclamación. En consecuencia, el Comité solicita al Consejo de Administración:
i) que pida a la CEACR que realice un estudio completo sobre la compatibilidad de las reformas constitucionales en materia indígena con el Convenio núm. 169;
ii) que pida al Gobierno que a esos efectos presente a la CEACR en 2004 una memoria detallada en respuesta a sus comentarios de 2001.
142. El Comité solicita al Consejo de Administración que adopte el presente informe y en particular los párrafos 108, 139 y 141 y que declare cerrado el presente procedimiento.
Ginebra, 19 de marzo de 2003.
Punto que requiere decisión:
párrafo 142.
Nota 1
Documento GB.282/14/2.