RECLAMACIÓN (artículo 24) - JAPÓN - C159 (Presentada: 2007 - Informe: 2009)

Sindicato Nacional de Trabajadores de Atención Social y Cuidado de Niños

Cerrado

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Informe del Comité encargado de examinar la reclamación por la que se alega el incumplimiento por el Japón del Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Sindicato Nacional de Trabajadores de Atención Social y Cuidado de Niños

Informe del Comité encargado de examinar la reclamación por la que se alega el incumplimiento por el Japón del Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Sindicato Nacional de Trabajadores de Atención Social y Cuidado de Niños

Decisión

El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito (GB304/14/6). Procedimiento cerrado.

Procedimiento de quejas

I. Introducción
1. Por comunicación de 15 de agosto de 2007, el Sindicato Nacional de Trabajadores de Atención Social y Cuidado de Niños, invocando el artículo 24 de la Constitución de la OIT, presentó a la Oficina Internacional del Trabajo una reclamación en la que alegaba que el Japón ha incumplido el Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159), que había ratificado el 12 de junio de 1992. Dicho Convenio está vigente en ese país.
2. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo sobre la presentación de reclamaciones son las siguientes:
Artículo 24
Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
Artículo 25
Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
3. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 del Reglamento relativo al procedimiento establecido para el examen de las reclamaciones presentadas con arreglo a los artículos 24 y 25 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, en su tenor revisado por el Consejo de Administración en su 291.ª reunión (noviembre de 2004), el Director General acusó recibo de la reclamación, informó de la misma al Gobierno del Japón y la transmitió a la Mesa del Consejo de Administración.
4. En su 300.ª reunión (noviembre de 2007), el Consejo de Administración declaró que la reclamación era admisible y designó, para examinarla, un comité compuesto por el Sr. Imson (miembro gubernamental, Filipinas), el Sr. Tabani (miembro empleador, Pakistán) y el Sr. Ahmed (miembro trabajador, Pakistán). En su 303.ª reunión (noviembre de 2008), el Consejo de Administración designó al Sr. Smythe (miembro gubernamental, Australia) para que presidiese las labores del Comité en sustitución del Sr. Imson.
5. El 28 de marzo de 2008, el Gobierno del Japón presentó sus observaciones en relación con la reclamación. Además, envió información adicional el 12 de junio de 2008 y el 5 de febrero de 2009.
6. El Comité se reunió el 18 de marzo de 2009 para examinar el caso y adoptó el presente informe.
II. Examen de la reclamación
Alegatos presentados por la organización reclamante
7. En su comunicación de 15 de agosto de 2007, la organización reclamante alega que el Gobierno del Japón no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio del Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159). A continuación se resumen los alegatos y las recomendaciones formulados por la organización reclamante.
Definición de las personas con discapacidad
8. La organización reclamante señala que, teniendo en cuenta la definición de las personas con discapacidad que se recoge en el artículo 1 del Convenio, los beneficiarios de los servicios de readaptación profesional y empleo deberían ser aquellos que padecen alguna discapacidad que les impide fundamentalmente llevar una vida laboral productiva y satisfactoria. La organización reclamante indica que el artículo 1, 1) de la Ley sobre la Promoción del Empleo de las Personas con Discapacidad, núm. 123 de 1960 (en lo sucesivo, la «ley núm. 123») estipula que «las personas con discapacidad» son «aquellas que, por motivo de discapacidad física o intelectual, o de trastorno mental (referidas genéricamente en lo sucesivo como «discapacidad»), están sujetas a importantes limitaciones en su vida profesional o tienen grandes dificultades para llevar una vida profesional durante un período de tiempo prolongado». Sin embargo, la organización reclamante indica que el grado específico de discapacidad se determinaba según los tipos de deficiencia en términos médicos y no en términos de aptitud real para trabajar. A este respecto, la organización reclamante se refiere al cuadro 5 «Grados de discapacidad física» que se adjunta al Reglamento para el Cumplimiento de la Ley sobre el Bienestar de las Personas con Discapacidad Física, que establece seis grados de discapacidad según el tipo y el alcance de la misma. Sin dar mayores detalles, la organización reclamante alega que se aplican los mismos criterios para determinar la discapacidad intelectual y mental.
9. La organización reclamante alega que la política de empleo del Japón, al basarse en ese método para la determinación de los grados de discapacidad, resulta insuficiente a la hora de evaluar la aptitud para trabajar, a pesar de que, ya en 1996, la antigua Oficina de Inspección Administrativa había recomendado al Gobierno que volviese a definir el concepto de persona gravemente discapacitada en función de su aptitud real para trabajar. La organización reclamante alega además que con la fórmula hoy aplicada para determinar los grados de discapacidad muchas personas con discapacidad que apenas necesitaban asistencia tuvieron derecho a recibir ayudas del Gobierno, mientras que otras personas, que realmente necesitaban asistencia, carecían de ella.
Igualdad de trato para todas las personas con discapacidad
10. La organización reclamante indica que las personas con discapacidad que no están empleadas en el mercado regular del empleo están contratadas para realizar los denominados «trabajos de inserción social» (jusan shishetsu). Según la organización reclamante, el objetivo de los «talleres de inserción social» era inicialmente proporcionar cursos de preparación laboral y empleo a las personas con discapacidad que encontraban dificultades laborales. La organización reclamante sostiene que, a principios del decenio de 1960, alrededor del 30 por ciento de las personas con discapacidad que siguieron programas de readaptación profesional en talleres de inserción social logró encontrar trabajo en el mercado regular del empleo. Sin embargo, para el decenio de 1980, la tasa de transición había descendido al 1 por ciento. Por consiguiente, la organización reclamante considera que los talleres de inserción social han dejado de funcionar como servicios de readaptación profesional y se han convertido en lugares de trabajo para personas gravemente discapacitadas. La organización reclamante indica además que, en 1972, se crearon las denominadas «fábricas de inserción social», que empleaban a personas con discapacidad a largo plazo.
11. Con referencia a una encuesta nacional efectuada por el Consejo Nacional para el Empleo Social, la organización reclamante señala que, en 2006, los trabajos de inserción social fueron realizados por 111.822 personas con discapacidad en 3.506 talleres de inserción social, y por 3.400 personas con discapacidad en 119 fábricas de inserción social. Ese mismo año, la tasa de transición de las personas con discapacidad que pasaron de realizar trabajos de inserción social a incorporarse al mercado regular del empleo fue del 2 por ciento en los talleres y del 1,6 por ciento en las fábricas de inserción social, según la organización reclamante.
12. La organización reclamante indica que, si se comparan las condiciones de trabajo en los talleres con las prevalecientes en las fábricas de inserción social, las personas con discapacidad que trabajan en las fábricas gozan de la protección de las leyes del trabajo, a diferencia de las que trabajan en los talleres. Según la encuesta nacional mencionada anteriormente, en 2006 el salario medio mensual en los talleres ascendía a 14.252 yenes (119 dólares de los Estados Unidos), mientras que en las fábricas de inserción social era de 138.189 yenes (1.152 dólares de los Estados Unidos). La organización reclamante señala que, con el transcurso de los años, se ha reducido el salario percibido por realizar trabajos de inserción social.
13. Con respecto a lo anterior, la organización reclamante invoca el artículo 3 del Convenio, en el que a su modo de ver se insta a que se presten servicios y apoyo equitativamente a todas las personas con discapacidad, independientemente de la categoría a la que pertenezcan. La organización reclamante alega que, en menoscabo de lo dispuesto en el artículo 3, cuando las personas con discapacidad están protegidas por la legislación laboral en las fábricas de inserción social y no en los talleres, se genera un trato discriminatorio entre las personas con discapacidad en lo que respecta a las condiciones de trabajo, incluidos los salarios y las prestaciones.
14. Además, la organización reclamante indica que, en virtud de la Ley de Servicios y Apoyo a las Personas con Discapacidad, núm. 123, de 2005 (en lo sucesivo, la «SSPDA»), se impuso el pago de una cuota fija del 10 por ciento del costo total de los servicios de inserción social a las personas con discapacidad que recibían esos servicios, incluidas aquellas que realizaban trabajos de inserción social sin estar cubiertas por la legislación laboral. La organización reclamante alega que, para algunas personas con discapacidad que llevan a cabo trabajos de inserción social, el importe de la cuota de servicio supera el salario percibido. Como consecuencia de la importante pérdida de ingresos causada por la cuota, muchas personas con discapacidad han dejado de interesarse en participar activamente en la sociedad. Sin embargo, la organización reclamante reconoce que el Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar Social ha convenido en reducir la cuota, aunque la legislación en que se fundamenta sigue en vigor. Según la organización reclamante, la aplicación de dichas cuotas de servicio indica que la política hoy adoptada por el Japón en virtud del Convenio en lo que se refiere a la readaptación profesional y el empleo, discrimina a las personas con discapacidad menos productivas.
Empleo protegido
15. La organización reclamante alude al párrafo 11, b) de la Recomendación sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 168), en el que se reconoce que la «ayuda gubernamental adecuada para establecer diversos tipos de empleo protegido, para las personas inválidas que no tengan acceso a los empleos no protegidos» es una de las medidas que deberían adoptarse para promover las oportunidades de empleo de las personas inválidas. La organización reclamante considera que el concepto de «empleo protegido» se refiere a una forma de empleo destinada a ayudar a las personas con discapacidad a prepararse «para el trabajo en condiciones normales» y que debería «facilitar la transición al mercado regular del empleo», citando los párrafos 11, c) y m) de la Recomendación núm. 168. La organización reclamante también se remite a la Recomendación sobre la adaptación y la readaptación profesionales de los inválidos, 1955 (núm. 99), en virtud de la cual los talleres protegidos deberían proporcionar «trabajo útil y remunerado ( ) y, siempre que sea posible, (oportunidades) de traslado a un empleo normal» (párrafo 33) y que «(e)n la medida en que se apliquen a los trabajadores en general disposiciones sobre salarios o condiciones de empleo dictadas por vía legislativa, dichas disposiciones deberían aplicarse a los inválidos empleados en un trabajo protegido» (párrafo 35).
16. La organización reclamante subraya que la gran mayoría de las personas con discapacidad contratadas en trabajos de inserción social trabajan en programas que, en la práctica, no funcionan como estructuras de readaptación profesional, ya que muy pocas personas logran con el tiempo encontrar trabajo en el mercado regular del empleo (véase el párrafo 10 supra). Además, los salarios que se pagan en el marco de esos programas han mermado con los años. Habida cuenta de que el número de personas con discapacidad que trabajan en fábricas de inserción social es muy reducido, la organización reclamante considera que el Gobierno no ha conseguido instaurar centros de empleo protegido de conformidad con el Convenio y las disposiciones mencionadas anteriormente de las Recomendaciones núms. 168 y 99.
Igualdad de oportunidades y trato entre las personas con discapacidad y los demás trabajadores en general
17. La organización reclamante alega que el Gobierno no ha garantizado la igualdad de oportunidades, prevista en el artículo 4, para las personas con discapacidad en lo que respecta a la obtención de formación y empleo. A este respecto, la organización reclamante también se refiere al párrafo 10 de la Recomendación núm. 168, en virtud de la cual deberían adoptarse medidas para promover oportunidades de empleo de las personas inválidas que se ajusten a las normas de empleo y salario aplicables a los trabajadores en general.
18. A este respecto, la organización reclamante indica que, desde que se introdujera el sistema de cupos en 1976, el Japón nunca ha alcanzado el cupo reglamentario relativo al empleo de personas con discapacidad previsto en la ley núm. 123. En su opinión, el hecho de que no se alcance el cupo demuestra que la política de empleo relativa a las personas con discapacidad hoy vigente resulta insuficiente. La organización reclamante se remite a la información publicada por el Gobierno, según la cual en 2006 se alcanzó el 2,1 por ciento del cupo en el sector público. Sin embargo, la organización reclamante alega que esta cifra no refleja la realidad, ya que las personas gravemente discapacitadas se contabilizan dos veces para los fines del cumplimiento del cupo. En lo que respecta al sector privado, en el que el cupo está fijado en el 1,8 por ciento, la organización reclamante afirma que el cupo del 1,52 por ciento registrado en 2006 es erróneo por el mismo motivo.
19. La organización reclamante señala que el cupo de empleo está fijado en un nivel demasiado bajo como resultado del método utilizado en el cálculo del cupo, que consiste en excluir a las personas gravemente discapacitadas del número total de personas con discapacidad y sin empleo. En su opinión, el número de desempleados con discapacidad utilizado para calcular el cupo corresponde al número de personas con discapacidad y sin empleo que están inscritas como solicitantes de empleo en la Oficina Pública de Seguridad del Empleo (PESO). A este respecto, la organización reclamante alega que las personas gravemente discapacitadas que están cubiertas por los servicios de inserción social «no tienen ( ) la posibilidad de inscribirse en la PESO para buscar empleo», y, en consecuencia, las personas con discapacidad que trabajan en los talleres de inserción social, muchas de las cuales están gravemente discapacitadas, quedan excluidas. Habida cuenta de que el número de desempleados con discapacidad que se utiliza para calcular el cupo influye en el nivel de este último, la organización reclamante sostiene que las personas gravemente discapacitadas quedan excluidas de la política de empleo y sin más opción que trabajar en programas de trabajo de inserción social.
20. La organización reclamante alega que los empleadores han agotado la reserva de personas con discapacidad que pueden contratarse fácilmente sin ayuda adicional y que el Gobierno no ha proporcionado a los empleadores apoyo ni incentivos suficientes para contratar a más personas con discapacidad, ni ha previsto ajustes razonables.
Formación profesional y ayuda al empleo
21. La organización reclamante proporciona información estadística que indica que el número de personas con discapacidad inscritas en la PESO en calidad de solicitantes de empleo ha aumentado en los últimos años, hasta alcanzar en 2004 la cifra aproximada de 154.000 solicitantes de empleo. Según la organización reclamante, el elevado número de solicitantes de empleo con discapacidad inscritos indica que éstos no se benefician de planes ni reciben un apoyo eficaz.
22. La organización reclamante alega que, como las personas gravemente discapacitadas y cubiertas por los servicios de bienestar social «no tienen ( ) la posibilidad de inscribirse en la PESO para buscar empleo» tampoco tienen la consideración de desempleadas y por lo tanto no tienen derecho a recibir «las prestaciones de desempleo habituales, incluidos los servicios de readaptación profesional». Además, deben abonar cuotas por los servicios de readaptación profesional que reciben a través de los programas de inserción social. A este respecto, la organización reclamante se acoge al artículo 7 del Convenio y también se remite a los párrafos 5, 7, 9, 21, b), 22, 2) y 23 de la Recomendación núm. 99, así como al párrafo 11, a) de la Recomendación núm. 168.
Recomendaciones de la organización reclamante
23. A efectos de garantizar la aplicación cabal del Convenio, la organización reclamante recomienda que el Gobierno adopte las siguientes medidas: derogación de la SSPDA y abolición de las cuotas relativas a los servicios de inserción social para las personas con discapacidad; reconocimiento de la consideración de trabajadores a todas las personas con discapacidad que trabajan así como la aplicación de la legislación y las políticas laborales a los mismos; posibilidad de que las personas con discapacidad puedan inscribirse en la PESO para buscar empleo y el reconocimiento jurídico de la consideración de desempleados a aquellas personas contratadas para realizar trabajos de inserción social a fin de permitirles tener acceso a prestaciones de desempleo tales como la reconversión y readaptación profesionales; apertura de centros de readaptación profesional para personas gravemente discapacitadas y la incorporación de una disposición relativa a la realización de ajustes razonables en la legislación y las políticas laborales; aumento del cupo de empleo para las personas con discapacidad a un nivel adecuado y erradicación de la contabilización doble de las personas gravemente discapacitadas.
Observaciones del Gobierno
24. En su respuesta, el Gobierno facilita información detallada sobre la legislación, las políticas y los programas relativos a la readaptación profesional y el empleo de las personas con discapacidad. El Gobierno indica que está promoviendo el logro de una cohesión social por medio de la aplicación de políticas globales conformes a la Ley Básica para las Personas con Discapacidad, núm. 84 de 21 de mayo de 1970 y al Programa Básico para las Personas con Discapacidad (2002-2012). En el Plan quinquenal para la aplicación de medidas prioritarias (2008-2012) se establece un conjunto de medidas y objetivos, inclusive en el ámbito de la readaptación profesional y el empleo de las personas con discapacidad.
25. El Gobierno calcula que existen unos 1,34 millones de personas con discapacidad física, 340.000 personas con discapacidad intelectual y 1,92 millones de personas con discapacidad mental, con edades comprendidas entre los 18 y 64 años (el número total de personas con discapacidad asciende a unos 3,6 millones) (Nota_1).
26. El Gobierno indica que la ley núm. 123 y la consiguiente Política Básica sobre las Medidas de Empleo de las Personas con Discapacidad constituyen el marco de las políticas y medidas de empleo para las personas con discapacidad de acuerdo con la Ley y el Programa Básico mencionados anteriormente (véase el párrafo 24 anterior). Estas políticas y medidas incluyen la aplicación de un sistema de cupos, gravámenes y subsidios en relación con el empleo de las personas con discapacidad y la puesta en marcha de programas de readaptación profesional adaptados a la situación particular de cada individuo. Las personas con discapacidad también tienen derecho a recibir formación profesional en virtud de la Ley de Promoción del Desarrollo de los Recursos Humanos (núm. 64 de 1969).
27. El Gobierno indica que la Oficina Central para la Promoción de las Personas con Discapacidad, dirigida por el Primer Ministro, fue creada en 2001 con el fin de garantizar la aplicación exhaustiva y eficaz de las políticas y medidas pertinentes. El Gobierno también lleva a cabo campañas e iniciativas encaminadas a concienciar a los empleadores y al público en general sobre el tema del empleo de las personas con discapacidad, por ejemplo a través de eventos educativos y premios para las empresas modelo.
28. El Gobierno subraya que ha revisado periódicamente y ha seguido desarrollando sus políticas y medidas de empleo para las personas con discapacidad, de conformidad con el artículo 2 del Convenio. Tras la ratificación del Convenio, la ley núm. 123 ha sido revisada en tres ocasiones con intervalos de cinco años (1993, 1998, 2002). En 2005 se introdujeron más enmiendas con objeto de mejorar las medidas destinadas al empleo de las personas con discapacidad mental, el apoyo de las personas con discapacidad que trabajan a domicilio, y la coordinación de las medidas de empleo y de inserción social. Teniendo en cuenta la creciente voluntad de trabajar de las personas con discapacidad, la Dieta aprobó otras enmiendas a la ley núm. 123 el 19 de diciembre de 2008, en virtud de las cuales el sistema de gravámenes y subsidios se hace gradualmente extensivo a las pequeñas y medianas empresas (Nota_2) y se prevé la contabilización de las personas con discapacidad contratadas a tiempo parcial para los fines del cumplimiento del cupo a partir de 2010.
29. El Gobierno señala que en la SSPDA, que entró plenamente en vigor el 1.º de octubre de 2006, se articula un programa integrado de servicios para las personas en distintas categorías de discapacidad y designa a las municipalidades locales como proveedores de servicios centralizados. La SSPDA prevé nuevos programas de apoyo para las personas con discapacidad deseosas de trabajar, con el fin de facilitar su transición desde estas instituciones hacia una vida independiente en las comunidades, y por qué no el acceso al empleo regular. Los distintos programas que se ofrecen en el marco de la SSPDA están basados en la premisa de que se debería brindar un apoyo adecuado a las personas con discapacidad en las distintas fases de su transición de la «inserción social al empleo».
30. Según el Gobierno, en virtud de la SSPDA, el Programa de Apoyo para la Transición al Trabajo (SPTE) tiene por objeto apoyar a las personas con discapacidad que desean encontrar un empleo ofreciéndoles formación durante un determinado período de tiempo con miras a mejorar sus competencias profesionales y conocimientos para el empleo. El Programa de Apoyo para la Continuación del Trabajo (SPCW) respalda a aquellas personas que tienen dificultades para ser contratadas en lugares de trabajo ordinarios. El Gobierno explica que, con arreglo a la SSPDA, existen dos tipos de programas, a saber: «los SPCW de tipo A» y «los SPCW de tipo B». Asimismo, indica que las estructuras de tipo A y de tipo B corresponden a grandes rasgos a los talleres y a las fábricas de inserción social respectivamente, a los que alude la organización reclamante, aunque dichos talleres y fábricas dejaron de existir oficialmente en el marco de la SSPDA.
31. El Gobierno puntualiza que, en virtud del artículo 5 del Convenio, la Subcomisión sobre el Empleo de las Personas con Discapacidad del Consejo de Políticas Laborales, órgano de asesoramiento del Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar Social, está celebrando consultas sobre las revisiones de las políticas, incluidas las enmiendas legislativas. La Subcomisión está compuesta por representantes de organizaciones de empleadores, organizaciones de trabajadores, círculos universitarios y personas con discapacidad nombradas por organizaciones competentes, a saber: la Federación de Invidentes del Japón, la Inclusion Japan (asociación japonesa de personas con discapacidad intelectual), la Federación Nacional de Familiares de Enfermos Mentales del Japón y la Federación de Organizaciones para Personas con Discapacidad Física del Japón.
32. A continuación se exponen las observaciones del Gobierno acerca de las recomendaciones y los alegatos formulados por la organización reclamante.
Definición de las personas con discapacidad
33. El Gobierno afirma que ha puesto en marcha una política nacional para la readaptación profesional y el empleo de las personas con discapacidad, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2 del Convenio. Señala que proporcionar apoyo adecuado a todas las personas que tienen dificultades para llevar una vida profesional a causa de su discapacidad es un principio de la política del país que se ajusta plenamente al artículo 1 del Convenio. El Gobierno sostiene que la definición de «personas con discapacidad» que figura en el artículo 2, 1) de la ley núm. 123 garantiza que las personas con discapacidad física, intelectual o mental, así como también las personas que padecen otro tipo de discapacidades, como por ejemplo discapacidades de desarrollo, reúnen las condiciones necesarias para poder beneficiarse de los servicios que se establecen en la ley.
34. En lo que respecta al sistema de cupos, el Gobierno señala que la obligación de dar empleo a las personas con discapacidad se limita a las personas con discapacidades físicas e intelectuales, puesto que en ese contexto es necesario velar por que el alcance de la discapacidad sea «inequívoco y posible de medir», aunque los empresarios, al establecer la proporción de personas con discapacidad que vinculan a sus empresas, pueden contabilizar a las personas con discapacidad mental.
35. En cuanto a la determinación de las personas que padecen una discapacidad física, intelectual o mental conforme a la ley núm. 123, el Gobierno hace referencia a la Ley sobre el Bienestar de las Personas con Discapacidad Física (núm. 283, de 1949), en la cual se define a las «personas con discapacidad física» como aquellas «personas de 18 o más años de edad, que padecen discapacidades físicas, y son titulares de los certificados de discapacidad física expedidos por el gobernador prefectoral» (Nota_3). Conforme a la Ley sobre la Salud Mental y el Bienestar de las Personas con Discapacidad Mental (núm. 123, de 1950), las «personas con discapacidad mental» son personas que padecen enfermedades mentales como, por ejemplo, el síndrome de disfunción en la integración neurosensorial, intoxicación o adicción aguda a sustancias psicotrópicas, discapacidad intelectual o que tienen una personalidad psicopática. La existencia de una discapacidad mental se acredita mediante certificado expedido por el gobernador prefectoral. La Ley sobre el Bienestar de las Personas con Discapacidad Intelectual (núm. 37, de 1960) no prevé definición alguna de las personas con discapacidad. Sin embargo, también se expiden certificados de discapacidad intelectual para aquellas personas a quienes un centro de rehabilitación y orientación para personas con discapacidad intelectual ha diagnosticado una discapacidad intelectual.
36. En cuanto al informe de 1996 emitido por la antigua Oficina de Inspección Administrativa a que alude la organización reclamante, el Gobierno explica que en el informe se recomendaba al Ministerio de Trabajo de aquel entonces que «se concertase un acuerdo para que los centros locales de rehabilitación profesional para personas con discapacidad determinaran las «discapacidades graves» en función de las aptitudes profesionales de la persona y brindaran apoyo, en materia de empleo, a las personas que en consecuencia se consideren gravemente discapacitadas, además de aquellas que padeciesen discapacidades graves con arreglo a la definición actual ( ); y que se entablaran deliberaciones, a fin de establecer los criterios originalmente fijados por la PESO, para identificar a las personas gravemente discapacitadas, con fundamento en las experiencias anteriormente mencionadas sobre determinación de discapacidades graves».
37. A este respecto, el Gobierno afirma que todas las personas con discapacidad reúnen los requisitos necesarios para beneficiarse de los servicios de readaptación profesional, independientemente del grado de su discapacidad y de si son o no titulares de un certificado de discapacidad. Señala igualmente que los obstáculos al empleo se determinan de manera individual y que la asistencia se brinda de manera personalizada. Además, el Gobierno indica que los subsidios otorgados por la contratación de personas con discapacidades graves no se limitan a los casos de empleo de personas gravemente discapacitadas, conforme a la evaluación del grado de discapacidad que padecen.
Igualdad de trato para todas las personas con discapacidad
38. El Gobierno sostiene que su política nacional sobre formación profesional y empleo de las personas con discapacidad tiene por finalidad garantizar que todas las personas con discapacidad puedan recibir un apoyo adecuado que se ajuste a la situación particular de cada una, en consonancia con lo establecido en el artículo 3. El Gobierno reitera que todas las personas con discapacidad tienen acceso a los servicios de readaptación profesional contemplados en la ley núm. 123 y en la Ley de Promoción del Desarrollo de los Recursos Humanos, de 1969, incluidos los servicios de colocación, evaluación de aptitudes profesionales y orientación y formación profesional. En lo que respecta a la promoción de las oportunidades de empleo, el Gobierno recuerda que se ha instaurado un sistema de cupos, gravámenes y subsidios.
39. Respecto de las cuestiones planteadas en relación con el «trabajo de inserción social», el Gobierno señala que los programas de tipo A del SPCW se concibieron para personas discapacitadas que han alcanzado un nivel adecuado para trabajar en el marco de una relación de trabajo y, por lo tanto, les permiten trabajar con arreglo a un contrato de trabajo. Por el contrario, los programas de tipo B están concebidos para aquellas personas que tienen dificultades en trabajar en el contexto de una relación de trabajo, aunque, de todas maneras, les brindan la oportunidad de realizar actividades productivas. Por lo tanto, no se prevé que la legislación del trabajo haya de aplicarse a los programas de tipo B. En consecuencia, la remuneración recibida en los talleres por los beneficiarios de dichos programas no se considera un salario en el sentido de la Ley sobre las Normas del Trabajo. El Gobierno se refiere además al artículo 201, 1) de la ordenanza núm. 171, de 29 de septiembre de 2006, del Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar, que reglamenta el apoyo para la continuación del empleo mediante programas de tipo A y de tipo B, y por la que se dispone que los gestores de esos programas «pagarán a los beneficiarios una suma de dinero equivalente al monto obtenido luego de restar los costos operativos de las actividades de producción, de los ingresos generados con ocasión de tales actividades». El Gobierno señala que, por consiguiente, los gestores de los programas de tipo B del SPCW, no tienen derecho a obtener ganancias por su gestión y que las actividades de producción no se realizan en beneficio de terceros.
40. No obstante, el Gobierno reconoce que la remuneración percibida por las personas discapacitadas que realizan trabajos de inserción social en los talleres conforme a los programas de tipo B del SPCW, cuyo promedio mensual en 2006, era la suma de 12.222 yenes (110 dólares de los Estados Unidos), es demasiado baja para que las personas que la reciben puedan ser independientes, aun si la añaden a su pensión de invalidez. El Gobierno afirma que cada prefectura tiene la obligación de elaborar y poner en práctica un «Plan quinquenal destinado a duplicar la remuneración por trabajo en los talleres» entre 2007 y 2011.
41. El Gobierno señala además que la gestión de los servicios de tipo B del SPCW, debe ajustarse a las condiciones señaladas en la circular ministerial núm. 1002003, de 2 de octubre de 2006, relativa a la condición de empleado/no-empleado de los beneficiarios del Programa de Apoyo para la Continuación del Trabajo. Estas condiciones son las siguientes: a) los beneficiarios deberían tener la libertad de escoger la frecuencia con que acuden a realizar sus labores, las horas y la cantidad de actividad, etc.; b) no deberían adoptarse medidas disciplinarias, como por ejemplo, efectuar deducciones sobre la remuneración por trabajos realizados en talleres, retirar el personal de apoyo, o eliminar los puestos de los beneficiarios, ni siquiera en aquellos casos en donde la cantidad predeterminada de actividad no se ha completado en el plazo establecido para ello; c) el apoyo que se brinda en el curso de las actividades de producción debería estar limitado a la facilitación de orientación técnica respecto de las actividades de que se trate, sin que ello signifique impartir instrucciones o ejercer control; d) las competencias de los beneficiarios no serán motivo para fijar distinciones en la remuneración por trabajos realizados en talleres. Asimismo, la circular establece un procedimiento para la resolución de quejas e inquietudes en torno a la aplicación de estas condiciones.
42. Por último, el Gobierno señala que, en relación con los beneficiarios de servicios distintos de los servicios ofrecidos en el marco del SPCW, la aplicación de la legislación del trabajo depende de del contexto general del caso particular de que se trate. Si existe una relación de supervisión y subordinación, las personas con discapacidad interesadas son consideradas como trabajadores y quedan sujetas a la aplicación de la Ley sobre las Normas del Trabajo, así como de la Ley sobre el Salario Mínimo de 1959, la Ley de Seguridad y Salud en el Empleo de 1972, la Ley sobre Igualdad de Oportunidades de Empleo, de 1972, la Ley sobre el Trabajo a Tiempo Parcial de 1993, la Ley sobre el Seguro de Accidentes de Trabajo de 1947, y la Ley de Sindicatos de 1949.
Empleo protegido y talleres de producción
43. El Gobierno indica que si por «empleo protegido» se entendiera un empleo sujeto a una relación de trabajo, entonces el empleo en las «filiales especiales» (Nota_4) y en el marco del SPCW de tipo A entraría en esa categoría de empleo. El Gobierno señala que en 2005, unas 2.000 personas con discapacidad fueron vinculadas en las antiguas fábricas de inserción social, mientras que se espera que el número de personas vinculadas en los servicios de tipo A del SPCW alcance la cifra de 36.000 en 2011. Sin embargo, si la expresión «empleo protegido» también designase el trabajo realizado en «talleres protegidos» pero sin sujeción a una relación de trabajo, los servicios del SPTE y de los programas de tipo B del SPCW también podrían subsumirse en esa misma categoría.
Igualdad de oportunidades y de trato entre las personas con discapacidad y los trabajadores en general
44. El Gobierno sostiene que su política nacional tiene por objeto garantizar la igualdad de oportunidades entre los trabajadores discapacitados y los no discapacitados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4. Declara que la finalidad del sistema de cupos, gravámenes y subsidios previsto en la ley núm. 123 es la de que las personas con discapacidades físicas e intelectuales tengan las mismas oportunidades de convertirse en empleados ordinarios que los trabajadores en general.
45. El Gobierno se refiere al artículo 43, 2) de la ley núm. 123, que reglamenta el cálculo del cupo de empleo exigido en los siguientes términos: El cupo de empleo para las personas con discapacidad mencionado en el párrafo anterior se fijará calculando el cociente entre el total de trabajadores con discapacidades físicas e intelectuales (incluidas las personas con discapacidades físicas o intelectuales cuya situación no les permite conseguir un empleo estable, pese a su voluntad y capacidad de trabajar ( )) y el número total de trabajadores (incluidas las personas cuya situación no les permite conseguir un empleo estable, pese a su voluntad y capacidad de trabajar ( )), tasa que será fijada por Ordenanza del Gabinete por lo menos cada cinco años ( ).
46. El Gobierno indica que el número de personas con discapacidad y sin empleo sobre cuya base se realizó este cálculo procede de la Encuesta sobre la Situación Laboral Real de las Personas con Discapacidad llevada a cabo cada cinco años. En esta encuesta se contabiliza como desempleadas a todas las personas con discapacidad que hayan expresado el deseo de encontrar un empleo no protegido, incluso si son beneficiarias de un programa de tipo B del SPCW u otros programas de atención social, e independientemente de si están inscritas como solicitantes de empleo en la PESO.
47. El Gobierno declara que la doble contabilización de las personas con discapacidades graves en virtud del sistema de cupos contribuye a ampliar las oportunidades de empleo para esta categoría (Nota_5). Explica asimismo que la doble contabilización se introdujo en 1977 como respuesta a un dictamen emitido por el Consejo de Política Laboral para paliar la lentitud de los progresos registrados en la contratación de personas con discapacidades graves. El Gobierno indica que, en ese momento, el dictamen del Consejo de Política Laboral se basó en las solicitudes de organizaciones de personas con discapacidad. El Gobierno reconoce que, más recientemente, algunos sindicatos y organizaciones de personas con discapacidad solicitaron la abolición de la práctica de la doble contabilización de las personas con discapacidades graves.
48. El Gobierno indica que las personas con discapacidades graves se contabilizan dos veces no sólo para cumplir el cupo, sino también al determinar el número total de personas con discapacidad y sin empleo para el cálculo del cupo. El cumplimiento general del cupo, calculado de este modo, significaría por lo tanto que todas las personas con discapacidad contabilizadas como desempleadas, incluidas las personas con discapacidades graves, han encontrado un empleo. El Gobierno declara asimismo que este método garantiza la igualdad de oportunidades a las personas con discapacidades que no sean graves.
49. El Gobierno declara que, en conjunto, el número de personas con discapacidad empleadas ha aumentado. Los datos estadísticos facilitados indican que el número de personas con discapacidad empleadas por empresas de 56 o más trabajadores aumentó entre el 1.º de junio de 2002 y el 1.º de junio de 2007, al pasar de 181.000 a 224.000. La proporción de personas con discapacidades graves, con arreglo a la definición empleada para el sistema de cupos, se mantuvo estable en alrededor de un tercio desde 1998, y disminuyó ligeramente hasta el 31,3 por ciento en 2007 (Nota_6). Ahora bien, el Gobierno reconoce que el número de personas con discapacidad empleadas en pequeñas y medianas empresas ha disminuido.
50. El Gobierno declara asimismo que se ofrece protección jurídica contra la discriminación por motivos de discapacidad en el artículo 3, 3) de la Ley Básica para las Personas con Discapacidad (Nota_7). Asimismo, tiene la intención de ratificar la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006, en la que se contempla el derecho a la igualdad y la no discriminación por motivos de discapacidad, inclusive con respecto al trabajo y el empleo (Nota_8).
51. En lo relativo a la cuestión de la adaptación razonable, el Gobierno se refiere al sistema de gravámenes y ayuda previsto en la ley núm. 123, en virtud del cual las empresas que no hayan cumplido el cupo exigido deben pagar un gravamen, mientras que se conceden subsidios o primas por ajuste a aquellas que lo hayan alcanzado (Nota_9). Además, se conceden subsidios a los empleadores que construyan nuevas instalaciones de trabajo o realicen las mejoras necesarias para poder emplear a personas con discapacidad, o que efectúen ajustes razonables para dotarse de asistentes en el lugar de trabajo para las personas con discapacidades graves. El Gobierno también proporciona orientación administrativa a los empleadores del sector privado sobre la gestión de la discapacidad en el lugar de trabajo.
52. El Gobierno indica asimismo que tiene previsto crear un grupo de estudio sobre la cuestión de los ajustes razonables en el que participen las principales partes interesadas, tales como organizaciones de personas con discapacidad, trabajadores y empleadores.
Formación profesional y asistencia en materia de empleo
53. El Gobierno sostiene que los servicios de readaptación profesional y empleo prestados a las personas con discapacidad con arreglo a lo dispuesto en la ley núm. 123 y en la Ley de Promoción del Desarrollo de los Recursos Humanos son conformes a los artículos 2 y 7 del Convenio.
54. Al respecto, el Gobierno señala que los 19 centros de desarrollo de los recursos humanos para personas con discapacidad creados en distintos lugares ofrecen formación profesional especialmente dirigida a personas con discapacidad que precisan apoyo para ser independientes, incluidas personas con discapacidades mentales graves que precisan cuidados de enfermería en su vida cotidiana, así como personas con discapacidades intelectuales, mentales y de desarrollo. Al mismo tiempo, los centros públicos de desarrollo de los recursos humanos en general se han mejorado para acoger mayor número de personas con discapacidad, inclusive mediante la mejora del acceso libre de obstáculos y la oferta de cursos especializados para personas con discapacidades intelectuales o de desarrollo. También se ha pedido a entidades privadas de todas las prefecturas que impartan cursos de formación. Estos distintos medios han permitido impartir cursos de formación profesional a un total de 7.490 personas con discapacidad en 2006. Además, el Gobierno menciona varios centros especializados de readaptación profesional creados en los planos nacional, regional y local bajo los auspicios de la Organización para el Empleo de Personas de Edad Avanzada y de Personas con Discapacidad del Japón.
55. El Gobierno reconoce que es necesario lograr mayores progresos para facilitar la transición de las personas con discapacidad «del empleo de inserción social al empleo no protegido», e indica que espera alcanzar un total de 9.000 transiciones por año en 2011, en comparación con la cifra de alrededor de 2.000 en 2005. El Gobierno esboza una serie de medidas adoptadas para ayudar a las personas con discapacidad a conseguir un empleo en el mercado de trabajo no protegido, como el establecimiento de una red de 135 centros de apoyo al empleo y a los medios de vida para personas con discapacidad, que sirve de punto de enlace para la coordinación de las instituciones competentes en materia de empleo, atención social y educación.
56. El Gobierno indica que la PESO, que tiene 576 sucursales en todo el país, registra a las personas con discapacidad que buscan un empleo y ofrece servicios de asesoramiento profesional, colocación y apoyo para adaptarse al lugar de trabajo prestados por profesionales, adaptándose a las necesidades particulares de cada solicitante de empleo. El Gobierno declara que en 2006 había 103.637 personas con discapacidad inscritas como solicitantes de empleo, de las cuales 43.987 encontraron un empleo a lo largo del año, lo que era una cifra sin precedentes. En su comunicación de 12 de junio de 2008, el Gobierno indica que el número de personas con discapacidad que encontraron un empleo a través de la PESO en 2007 fue aún más elevado, al alcanzar la cifra de 45.565. El número de personas con discapacidades graves que encontraron un empleo a través de la PESO aumentó entre 2006 y 2007, al pasar de 12.847 a 12.925.
57. El Gobierno declara que el artículo 8 de la Ley de Seguridad del Empleo y el artículo 26 de la ley núm. 123 garantizan la prestación gratuita de servicios de asesoramiento profesional y colocación a las personas con discapacidad a través de los centros de readaptación profesional para personas con discapacidad y de la PESO. En cuanto a la formación profesional para los solicitantes de empleo con discapacidad, ésta se garantizaba en virtud de lo dispuesto en el artículo 23, 1) de la Ley de Promoción del Desarrollo de los Recursos Humanos.
58. El Gobierno declara que estima necesario solicitar a los beneficiarios del SPWC de tipo B el pago de una cuota por la prestación de estos servicios, tal como estipula la SSPDA, al haber recibido éstos «apoyo para adquirir hábitos de vida y mejorar la capacidad de trabajo». Según el Gobierno, la cuota de base del 10 por ciento del costo del servicio se reduce según las circunstancias de cada caso en función de la cuantía de ingresos del beneficiario. A raíz de la aplicación de la SSPDA en 2006, el Gobierno decidió conceder otras reducciones de la cuota por servicios hasta finales de 2008. En la respuesta del Gobierno también se indica que se tiene previsto volver a revisar las cuotas, y reducirlas a aproximadamente el 3 por ciento, como parte de un conjunto de «medidas de excepción» coadyuvantes a la revisión de la SSPDA.
59. El Gobierno declara que los beneficiarios de programa de tipo A del SPWC que cumplen determinadas condiciones están asegurados con arreglo a la Ley del Seguro de Empleo (núm. 116 de 1974) y que, por lo tanto, podrían tener derecho a beneficiarse de las prestaciones de desempleo, lo que no se aplica a los beneficiarios de programas de tipo B del SPWC. El Gobierno subraya que, al no estar cubiertos por el seguro de desempleo, estos beneficiarios quedan excluidos de los servicios de readaptación profesional y formación. La readaptación profesional no se considera como una «prestación habitual por desempleo», tal como afirmó el reclamante.
III. Las conclusiones del Comité
60. Las conclusiones se basan en el examen que el Comité realizó de los alegatos presentados por la organización reclamante, así como en las observaciones comunicadas por el Gobierno en el presente procedimiento.
61. El Comité recuerda que, de conformidad con las condiciones, práctica y posibilidades nacionales, todo Miembro formulará, aplicará y revisará periódicamente la política nacional sobre la readaptación profesional y el empleo de las personas con discapacidad (artículo 2). Asimismo, recuerda que en el Convenio se establecen los principios para dicha política (artículos 2 a 5) y se especifican las medidas que han de adoptarse en el plano nacional (artículo 6 a 9). En el artículo 1 se presentan las definiciones y se determina el ámbito de aplicación. Además, el Comité toma nota de que las disposiciones de las Recomendaciones núms. 99 y 68 documentan y orientan las medidas para aplicar el Convenio.
62. El Comité también toma nota de que la organización reclamante alega que en la ley y la práctica nacionales no se da cumplimiento a los artículos 1, 3, 4 y 7 del Convenio.
Artículo 1 Definición de la expresión «persona con discapacidad» a los efectos del Convenio
63. La organización reclamante alega que, al basarse en un método de definición más centrado en los tipos de discapacidad que en la aptitud real para trabajar, la ley y la práctica nacionales relativas a la determinación y al reconocimiento de las discapacidades no dan cumplimiento al artículo 1, 1) del Convenio. La organización reclamante se refiere al cuadro 5 anexo al Reglamento para el Cumplimiento de la Ley sobre el Bienestar de las Personas con Discapacidad Física, en el que se establecen seis grados de discapacidad en relación con los tipos de deficiencia, y que sirve de base para emitir certificados de discapacidad. Se aduce que esta manera de determinar la discapacidad da pie a que algunas personas discapacitadas queden privadas de medidas de ayuda.
64. El Comité recuerda que en el artículo 1, 1) se dispone lo siguiente: A los efectos del presente Convenio, se entiende por persona inválida toda persona cuyas posibilidades de obtener y conservar un empleo adecuado y de progresar en el mismo queden sustancialmente reducidas a causa de una deficiencia de carácter físico o mental debidamente reconocida.
65. El Comité toma nota de que en el artículo 1, 1) se define el grupo que debe ser beneficiario en la política nacional adoptada con arreglo al artículo 2. A tales efectos, se define la expresión «persona con discapacidad» como aquella cuyas posibilidades de empleo quedan reducidas a causa de una deficiencia «debidamente reconocida». A tenor de esta disposición, cada Miembro que haya ratificado el Convenio adoptará los métodos apropiados para determinar en qué medida una deficiencia reduce las posibilidades de empleo de la persona interesada (Nota_10). No obstante, el Comité toma nota de que los Miembros que hayan ratificado el instrumento deben velar por que la política nacional abarque efectivamente a todos los hombres y todas las mujeres a que alude la definición del artículo 1, 1).
66. El Comité toma nota de que, en virtud del artículo 2, 1) de la ley núm. 123, que en el Japón es el principal marco normativo referente a la readaptación profesional y la promoción del empleo de personas con discapacidad, las «personas con discapacidad» son «aquellas que, a causa de una deficiencia física o intelectual o de un trastorno mental (referida genéricamente en lo sucesivo como «discapacidad»), están sujetas a limitaciones importantes en su vida profesional, o que tienen grandes dificultades para llevar una vida profesional durante un período de tiempo prolongado». El Comité toma nota asimismo de que, según declaró el Gobierno, la readaptación profesional y la ayuda al empleo están a disposición de todas las personas con discapacidad, con independencia del grado o de la gravedad de su discapacidad, o de que estén en posesión de un certificado para acreditar esta última. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual las autoridades competentes estudian y evalúan las necesidades específicas de cada persona con discapacidad.
67. En vista de las consideraciones que anteceden, el Comité concluye que, sobre la base de la información que obra en su poder, la política nacional sobre la readaptación profesional y el empleo de personas con discapacidad adoptada por el Japón parece contemplar la situación de aquellas personas cuyas perspectivas profesionales quedan reducidas a causa de una deficiencia de carácter físico o mental debidamente reconocida, tal como se prevé en el artículo 1, 1) del Convenio.
Artículos 1, 3), y 3 Política nacional destinada a garantizar una readaptación profesional apropiada para todas las categorías de personas con discapacidad
68. El Comité toma nota de que la organización reclamante alega que las diferentes condiciones y modalidades que se aplican al trabajo que realizan las personas con discapacidad en «talleres de inserción social» y «fábricas de inserción social» plantean problemas en relación con lo estipulado en el artículo 3 del Convenio, en el cual, según la organización reclamante, se solicita que se presten servicios y apoyo por igual a todas las personas con discapacidad, «independientemente de su clasificación». A este respecto, la organización reclamante sostiene que las personas con discapacidad que trabajan en los talleres de atención social, muchas de las cuales padecen graves discapacidades, son tratadas de manera menos favorable que aquellas que trabajan en las fábricas de inserción social. Se recalca en particular que el trabajo que se efectúa en los talleres no está amparado por la legislación laboral y que la remuneración es muy baja.
69. Antes de pasar a analizar el artículo 3 en el contexto del presente caso, el Comité toma nota de que el 15 de agosto de 2007, fecha en que la OIT recibió la reclamación, las estructuras a que se refería la organización reclamante como «talleres de inserción social» y «fábricas de inserción social» ya no existían formalmente tras las reformas introducidas mediante la SSPDA, adoptada en 2005 y plenamente vigente desde el 1.º de octubre de 2006. Sin embargo, el Comité toma nota de lo indicado por el Gobierno, según el cual, con arreglo a la SSPDA, los programas de tipo A y de tipo B existentes en el marco del Programa de Apoyo para la Continuación del Trabajo (SPCW) corresponden aproximadamente a los talleres y fábricas de inserción social existentes en el sistema anterior. Asimismo, el Comité deduce, de las explicaciones expuestas por el Gobierno de que las particularidades de los talleres y fábricas de inserción social anteriores, criticados por la organización reclamante, consiguen existiendo en los tipos de estructuras creadas en el marco del programa antes citado.
70. En vista de las consideraciones que anteceden, el Comité recuerda que en el artículo 3 del Convenio se estipula lo siguiente: Dicha política estará destinada a asegurar que existan medidas adecuadas de readaptación profesional al alcance de todas las categorías de personas inválidas y a promover oportunidades de empleo para las personas inválidas en el mercado regular del empleo.
71. El Comité toma nota de que con el artículo 3 se pretende garantizar que la política nacional prevea unas medidas de readaptación profesional y de empleo apropiadas para todas las categorías de personas discapacitadas, sin distinción de ningún orden. Este principio se plasma también en el artículo 1, 4), según el cual las disposiciones del Convenio serán aplicables a todas las categorías de personas con discapacidad. El Comité toma nota de que por este principio se reconoce que no se debería excluir a ninguna persona con discapacidad precisamente a causa de su discapacidad, sea cual fuere (Nota_11).
72. Habida cuenta de que las personas con discapacidad no conforman un grupo homogéneo, el Comité toma nota de que en el artículo 3 se reconoce que el apoyo y la asistencia que se presten deberían ser adecuadas para responder a la situación de cada categoría de persona discapacitada. No obstante, es necesario velar para que las distinciones que se establezcan con respecto a los servicios y al apoyo que se proporcionen a las diferentes categorías sean equitativas y razonables.
73. El Comité toma nota de que el objetivo de los programas tanto de tipo A como de tipo B, concebidos ambos para prestar servicios de bienestar social, es brindar a las personas que tienen dificultades para ser empleadas en lugares de trabajo corrientes oportunidades de trabajo y de formación para mejorar sus conocimientos y calificaciones a fin de formar parte de la fuerza laboral (Nota_12). Si bien en los programas tipo A se «emplea» a personas con discapacidad mediante un contrato laboral, los programas de tipo B ofrecen «oportunidades para actividades productivas» sin que exista una relación de trabajo y, en consecuencia, sin que se aplique la legislación laboral. El Comité toma nota de la explicación del Gobierno según la cual las personas con discapacidad que participan en los programas de tipo B son aquellas que aún no son consideradas aptas para trabajar en el marco de una relación de trabajo. A este respecto, el Comité toma debida nota de las condiciones para la ejecución de los programas de tipo B estipuladas en la Circular Ministerial relativa a la Condición de Empleado/No Empleado de los Beneficiarios del Programa de Apoyo para la Continuación del Trabajo (núm. 1002003 de 2 de octubre de 2006). El Comité también toma nota de que en el presente caso se encuentra en la imposibilidad de saber la manera en que se aplica en la práctica la distinción entre los empleos en el marco de una relación de trabajo y los demás empleos. Toma nota de que se necesitaría más información sobre la aplicación de la circular ministerial núm. 1002003, así como información acerca de los criterios aplicados para determinar en qué caso una persona con discapacidad se considera apta para «trabajar en el marco de una relación de trabajo».
74. El Comité toma nota además de que el trabajo que realizan los hombres y las mujeres con discapacidad en los talleres de producción protegidos con miras a la readaptación profesional, con independencia de si está vinculado a una relación de trabajo, debería regirse por ciertas normas mínimas con el fin de contribuir efectivamente a la consecución del objetivo del Convenio, que es lograr la integración social y profesional de las personas discapacitadas (Nota_13). Sería necesario establecer esas normas mínimas y los métodos para ponerlas en práctica de acuerdo con las condiciones nacionales y en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como con las organizaciones de y para las personas con discapacidad.
75. Si bien en las normas aplicables al trabajo que se efectúa en los talleres protegidos deben tenerse en cuenta las condiciones nacionales, el Comité toma nota de que estas normas también deben estar en armonía con los principios del Convenio, incluido el principio de igualdad de oportunidades y de trato (artículo 4). El Comité concluye que, teniendo presente la finalidad del Convenio, que es la de lograr la integración social y económica de las personas con discapacidad en la comunidad y en la sociedad en general, y en aras del pleno reconocimiento de la contribución que aportan las personas con discapacidad, sería indispensable que, en la medida de lo posible, el trabajo que realizan dichas personas en los talleres protegidos se incluyese en el alcance de la legislación laboral.
76. En lo que atañe a la cuantía particularmente baja de la remuneración que se ofrece en los programas de tipo B en el marco del SPCW, el Comité toma nota de que el Gobierno reconoce que la remuneración recibida en la actualidad en los talleres es sumamente baja. También toma nota de la aprobación del Plan quinquenal para duplicar la remuneración en los talleres, espera que se seguirán realizando progresos con objeto de aumentar dicha remuneración a un nivel adecuado y pide que se proporcione más información al respecto.
77. Considerando que las personas con discapacidad que se integran en los programas de tipo B en el marco del SPCW y que reciben formación con el propósito de readaptarse profesionalmente deben abonar una cuota por los servicios recibidos, el Comité toma nota de que en el Convenio no se aborda de manera expresa la cuestión de la financiación de los servicios de readaptación. No obstante, teniendo presente el párrafo 22, 2) de la Recomendación núm. 99, en cuya virtud se recomienda el suministro de servicios gratuitos de adaptación y readaptación profesionales, así como el objetivo del Convenio de lograr la integración de todas las personas discapacitadas en la sociedad, el Comité toma nota de los esfuerzos mencionados por el Gobierno a fin de reducir esas cuotas y expresa la esperanza de que no se escatimen esfuerzos para evitar que se desaliente y se prive a las personas con discapacidad de participar en esos programas, y de conseguir el eventual acceso a un trabajo normal. El Comité invita al Gobierno a que, cuando examine estas cuestiones, tenga en cuenta que las personas con discapacidad ya contribuyen financieramente al costo de funcionamiento de las actividades de producción según los programas de tipo B, tal como se prevé en la ordenanza núm. 171, de 29 de septiembre de 2006, del Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar (véase párrafo 39 supra).
Artículos 3, 4 y 7 Igualdad de oportunidades entre las personas con discapacidad y los trabajadores en general
78. El Comité recuerda que la política nacional que ha de adoptarse de conformidad con el Convenio debe cubrir los ámbitos de la readaptación profesional y la promoción de las oportunidades de empleo para las personas con discapacidad en el mercado regular del empleo, tal como se estipula en los artículos 2 y 3 del Convenio. A tenor de lo dispuesto en el artículo 7, los Miembros que han ratificado el Convenio deben adoptar medidas para que las personas con discapacidad puedan lograr y conservar un empleo y progresar en el mismo, y se facilita una lista no exhaustiva de esas medidas. De conformidad con el artículo 7, se utilizarán, siempre que sea posible y adecuado, los servicios existentes para los trabajadores en general, con las adaptaciones necesarias. El artículo 4 dispone que la política nacional se basará en el principio de igualdad de oportunidades entre los trabajadores con discapacidad y los trabajadores en general, el cual se respetará y promoverá, y se refiere a medidas positivas especiales encaminadas a lograr la igualdad efectiva.
79. El Comité toma nota de que según la ley núm. 123 y a la Ley de Promoción del Desarrollo de los Recursos Humanos, las personas con discapacidad tienen derecho a beneficiarse gratuitamente de servicios de readaptación profesional y de empleo por conducto de la PESO, con inclusión de aquellos servicios que se mencionan concretamente en el artículo 7 del Convenio. Sin embargo, el Comité reitera las preocupaciones expresadas con respecto a la introducción de una cuota para los participantes en los programas de tipo B en el marco del SPCW por los servicios recibidos en dichos programas, incluida la readaptación profesional.
80. El Comité toma nota de que el número de personas con discapacidad que encuentran empleo por conducto de la PESO aumentó en los últimos años. También toma nota de que el Gobierno aspira a mejorar la cooperación y la coordinación entre las instituciones de bienestar y de empleo con miras a lograr para las personas con discapacidad una transición más fluida «de una situación de previsión social al empleo». Sin embargo, el Comité concluye que se precisan más estadísticas actualizadas para evaluar las repercusiones de estas medidas con respecto a las metas fijadas en el Plan quinquenal para la aplicación de medidas prioritarias (2008-2012), particularmente en relación con el número de hombres y mujeres con discapacidad que han de pasar del programa de tipo B en el marco del SPWC al régimen de trabajo protegido amparado por la legislación laboral, y finalmente al empleo normal.
81. El Comité toma nota de que en el Convenio no se prescribe el tipo de medidas positivas especiales que deberían adoptarse. Sin embargo, podrían plantearse problemas en relación con el Convenio si la elaboración o la aplicación de esas medidas estuviera en contradicción con los objetivos y principios del mismo. Este pudiera ser el caso, por ejemplo, si una medida positiva especial obstaculizase el acceso al empleo de las mujeres y los hombres con discapacidad en vez de facilitarlo (Nota_14). Con base en la información que obra en su poder, el Comité concluye que el sistema de cuotas establecido con arreglo a la ley núm. 123 no parece plantear problemas de esa índole, sino que ha contribuido en general a mejorar el acceso al empleo de las personas discapacitadas, aunque de manera poco constante. Con todo, a este respecto el Comité invita al Gobierno a que examine la incidencia que la actual limitación del sistema de cuotas a las personas con discapacidad física e intelectual ha tenido en las oportunidades de empleo de las personas con otros tipos de discapacidad, teniendo presente que las disposiciones del Convenio se aplican a todas las categorías de personas con discapacidad.
82. El Comité nota que según la información de que dispone, la práctica de la doble contabilización de las personas con grave discapacidad en relación con el sistema de cuotas no parece ir en contra de los objetivos y principios del Convenio. Sin embargo, el Comité invita al Gobierno a examinar las repercusiones de dicha práctica al fin de asegurarse de su eficacia.
83. El Comité recalca que es indispensable prever ajustes razonables para promover y garantizar el respeto del principio de igualdad de oportunidades y de trato entre los trabajadores con discapacidad y los trabajadores en general. El Comité que toma nota de que el Gobierno ha facilitado orientación y asistencia financiera a los empleadores con respecto a la gestión de la discapacidad en el lugar de trabajo, incluida la adaptación en el mismo; acoge con beneplácito la constitución del grupo de estudio previsto sobre la cuestión de la adaptación razonable, y expresa su esperanza de que esta iniciativa contribuya a mejorar la aplicación del Convenio. A este respecto, el Comité considera importante que se definan con claridad las obligaciones de los empleadores respecto de los ajustes razonables.
Artículo 2 Aplicación y examen periódico de la política nacional
84. El Comité, concluye que el Japón persevera en su afán de dar cumplimiento a las disposiciones del Convenio y alienta al Gobierno a que continúe examinando de manera periódica la política nacional con miras a evaluar su eficacia, y adaptarla o completarla, según proceda, en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores y las organizaciones de las personas con discapacidad y para ellas. El Comité se congratula por el empeño constante del Gobierno en ese sentido y expresa la esperanza de que esos esfuerzos contribuyan de hecho a eliminar de manera progresiva las trabas que coartan la integración social y profesional de todos los hombres y todas las mujeres con discapacidad, así como a promover y garantizar entre éstos la igualdad de oportunidades y de trato en el trabajo y profesión, en igualdad de condiciones con los trabajadores en general.
IV. Recomendaciones del Comité
85. En vista de las conclusiones expuestas en los párrafos de 60 a 84 acerca de las cuestiones planteadas en la reclamación, el Comité recomienda al Consejo de Administración que:
a) apruebe el presente informe;
b) invite al Gobierno a que tome debida nota de las cuestiones planteadas en las conclusiones que anteceden y a que incluya al respecto información detallada en la próxima memoria que presente, en 2010, con arreglo al artículo 22 sobre el cumplimiento del Convenio;
c) encomiende a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones el seguimiento que ha de darse a las cuestiones abordadas en este informe con respecto a la aplicación del Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159), y
d) dé a conocer públicamente el presente informe y dé por concluida la acción de reclamación incoada por el Sindicato Nacional de Trabajadores de Atención Social y Cuidado de Niños, en la que se alega el incumplimiento por el Japón del Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159).
Ginebra, 18 de marzo de 2009.
(Firmado) Sr. James Smythe Presidente
Sr. Ashraf W. Tabani
Sr. Khurshid Ahmed
Punto que requiere decisión: párrafo 85.
NOTAS:
Nota 1
Anexo 12 de las observaciones del Gobierno.
Nota 2
Hoy en día, el sistema de gravámenes y subsidios se aplica a las empresas que emplean a más de 301 empleados regulares. En virtud de las enmiendas de 2008, este sistema se aplicará, a partir de 2010 y 2015, a las empresas que tienen más de 201 y 101 empleados regulares, respectivamente.
Nota 3
Conforme a la Guía sobre el Empleo para Empresarios y Personas con Discapacidad publicada en 2008 por la Organización Japonesa para el Empleo de Personas de Edad Avanzada y de Personas con Discapacidad, la expresión «persona con discapacidad física» que figura en la ley núm. 123 de 1960, se refiere a las personas que padecen una discapacidad de grado 1-6, conforme a la lista de grados de discapacidad física adjunta al Reglamento para el Cumplimiento de la Ley sobre el Bienestar de las Personas con Discapacidad Física.
Nota 4
Las «filiales especiales» son filiales abiertas por empresas que conceden una atención especial al empleo y a la estabilización del empleo de las personas con discapacidad.
Nota 5
Las personas con discapacidades de grado 1 o 2, o dos o más discapacidades de grado 3, se consideran «personas con discapacidades físicas graves» a los efectos de la doble contabilización. Véase Organización Japonesa para el Empleo de Personas de Edad Avanzada y de Personas con Discapacidad, op. cit., nota 2.
Nota 6
En estas cifras no se han contabilizado las personas empleadas con discapacidades físicas e intelectuales graves que trabajan como mínimo 20 horas pero menos de 30 horas por semana, ni las personas con discapacidades mentales.
Nota 7
El artículo 3, 3) estipula que «no se permitirá a nadie discriminar a las personas con discapacidad ni violar los derechos y las prestaciones de los que gozan por motivos de discapacidad».
Nota 8
Artículos 5 y 27 de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad.
Nota 9
Según el Gobierno, el 43,8 por ciento de las empresas privadas cumplían el cupo al 1.º de junio de 2007.
Nota 10
Conferencia Internacional del Trabajo, 86.ª reunión, 1998, Informe III (1B), Estudio general de las memorias relativas al Convenio núm. 159 y a la Recomendación núm. 168 sobre la readaptación profesional y empleo (personas inválidas), 1983, párrafos 7 y 72.
Nota 11
Véase Estudio general de 1998, párrafo 206, en el que la Comisión de Expertos sostiene que las legislaciones nacionales que implican una diferenciación en el trato de los discapacitados, en particular con la causa de la discapacidad están en contradicción con el principio de igualdad de oportunidades y de trato reafirmado en el artículo 3 y 4 del Convenio.
Nota 12
Artículos 185 y 198, Ordenanza del Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar relativa a la Prestación de Servicios y Apoyo a las Personas con Discapacidad, ley núm. 19, de 2006.
Nota 13
Preámbulo, apartado 5 y artículo 1, 2) del Convenio. En virtud de lo dispuesto en el párrafo 33 de la Recomendación núm. 99, los talleres protegidos deberían proporcionar trabajo útil y remunerado. En el párrafo 25 del mismo instrumento se estipula que no se debería ejercer discriminación alguna contra los inválidos, comprendidos los que reciban prestaciones de invalidez, en razón de ésta, en lo que respecta al salario y demás condiciones de trabajo, si su trabajo es de valor igual al de los trabajadores no inválidos. De conformidad con lo estipulado en los párrafos 10 y 11, f) de la Recomendación núm. 168, se deberían promover oportunidades de empleo para las personas discapacitadas que incluyan ayuda gubernamental apropiada con objeto de promover la creación y el desarrollo por personas inválidas y para ellas de pequeñas empresas y talleres de producción o cooperativos o de otro tipo, siempre que tales empresas y talleres se ajusten a normas mínimas preestablecidas.
Nota 14
Estudio general de 1998, párrafo 112.